天林

清末“预备立宪”在中国历史上的地位

　　如何评价清末的“预备立宪”，在中国很长一段时间，对清末“预备立宪”大多数人持否定态度。一些人认为清末“预备立宪”只是变中国为“君主宪制”，没有打倒皇帝，只是一种改良的产物。其实“预备立宪”虽然是“君主宪制”但相对中国长达二千多年“君主专制”仍然是一个大进步，中国几千来制度变更主要表现为一种“暴力革命”，其结果则是一个“专制王朝”继续另一个“专制王朝”，中国的历史上就是没有经过一次由统治者认可的和平宪制变革。清末“预备立宪”是中国历史上第一次得到统治者认可的和平宪制变革。因此正确认识清末“预备立宪”对中国以后“宪制制度”的建立和发展具有重要意义。

　　一、“预备立宪”的提出

　　一、“慈禧新政”

　　“戊戌变法”失败以后，尽管垂帘听政的慈禧太后，在权力斗争中又击败了光绪帝重新执掌了政权。但是腐败，落后和封闭的清王朝连慈禧本人也开始感到不改革就无法继续维持下去。一九００年在中国境内发生了义和拳内乱，结果造反拳民不仅没有把“洋鬼子”杀完，相反倒把八国联军的“洋鬼子”引进了中国，八军联军进入中国，给中国带来了灾难性的危害，中国的许多历史文化遗迹，包括闻名世界的“园明园”都毁于战火之中，慈禧太后本人连同皇室成员都逃到了西安。

　　战争教育慈禧太后，此时的慈禧太后不得放弃祖制不变的做法，一九０一年一月二十九日，被八国联军“炮火”赶到西安流落的慈禧太后发布了第一道“变法”上谕，其中写道“法令不更，锢习不破，欲求振作，当议更张，着军机大臣，大学士，六部九卿，出使各国大臣，各省督抚，各就现在情形，参酌中西政要，举凡朝章国故，吏治民生，学校科举，军政财政，当因当革，当省当并，或了诸人，或求诸已，如何而国势始兴。如何而人才始出，如何而度支始裕，如何而武备始修。各举所知，各抒已见，通限两个月，详悉条议以闻。”（一）为了加强变法的效果，紧接着在光绪二十七年三月（一九０一年四月）又下谕成立“督办政务处”，专司督办政体改革的奏章，督办处在王公大臣之下，设提调二人，章京八至十人，“朝官自京堂以下，外官自监司以下迄于布衣均可充选。”（二）在这两道上谕里，清政府不得不公开承认“朝章国故，吏治民生，学校科举，军政财政”等等，都存在“锢习”，各种“法令”都有“更张”的必要，而且在变革中，还要“浑化中西”，有“取诸人”的必要。

　　两年前还担心光绪“变法维新”的目的不纯，现在他自己又开始大张旗鼓地推行“新政”，尽管没有光绪皇帝“百日维新”所包括的内容那样丰富，尽管慈禧自己血腥地镇压了光绪帝的“维新变法”，但是中国严峻的现实又迫使慈禧太后自己又开始走上了“维新变法”的道路，这说明连慈禧本人也承认中国不改革没有出路。

　　慈禧的“新政”主要包括三项内容：练兵、筹饷、育才。

　　“新政”的首要内容是裁汰制兵练勇，编练新式陆军。

　　清政府特别注重编练新军，最早编练的是袁世凯的新建陆军和张之洞的江南强军，这两支军队采用了德国军队的编制，装备和训练方式。为了编练新军，清政府采取了一系列的措施。一九０一年停止了武科举，要求在各省省会建立武备学堂，以期培养人才。一九０四年，编练新军的活动在全国大规模展开。清政府制定了一系列的规章制度和管理办法，确立了每镇（师）两协（旅）、每协两标（团）、每标三营、每营四队（连）每队三排、每排三棚（班），每棚十四名的军队建制；并规划了在全国训练新军三十六镇的规模，可是由于经费困难，只编练了十六镇完整建制，大都集中在京畿周围及沿江滨海的省区。新军军官制初步建立起来。除了编练新军正规部队，还训练维持城镇治安的巡警武装。新军官制奠定了中国近代军官制度的基础。后来新军官制的基本结构，等级划分，兵科等都保留了下来，在中国沿用了近四十年的时间。

　　“新政”的另一项重要内容是“筹款”。

　　清政府为了达到“筹款”的目的开始实施“振兴商务，奖励实业”的政策，一九０二年二月清政府谕令“特派大臣，专办商务”，并责成各省督抚认真兴办农工要务，初步确定“振兴工商”的大计，谋求解救财政危机。同年，清政府派庆亲王长子振国将军载振去欧洲、美国、日本考察商务，回国后提出设立商部。一九０三年九月清廷降旨设立商部，任命载振为尚书，主持商部工作，并精心挑选“谙达时务，熟悉商情”的官员。同年十月商部在各省设立商务局，作为省级振兴工商业的机构，清政府还颁布了一系列法令，如《商标注册暂拟章程》《重订矿务暂行章程》等，明确规定和鼓励外国在华修筑铁路，开采矿产，兴办工厂，还颁布了一些振兴工商业的规章条令等。这些措施都有利于促进当时中国工商业的发展。

　　“新政”的第三大内容是兴学堂育人才。即：废科举、办学堂、派留学生。

　　一九０三年以后，从中央到地方建立了一系列发展近代教育的机构，根据袁世凯，张之洞奏请在京专设总理学务大臣，中央设学部，各省设学务处，令各州县设劝学所。一九０五年，正式宣布废除科举，一九０六年开始，谕令“所有乡会试一律停止，各省举科考试立即停止”，一九０九年全国劝学所已达一五八八所，对推广各州县中小学教育起到了积极作用。一九０三年颁布的《奏定任用教员章程》明确规定可聘用外国教员，由于日本相邻且文化相近，故所聘多为日本人。同时大量派学生出洋学习师范。一九０三年至一九０六年出洋学师范盛极一时，据统计，一九０三年留日师范生达二六一人，一九０四年底达到六二五人。师范是解决师资的重要途经，清末“新政”后办学是有一定的成绩，一九０一年至一九０三年先后设立山东大学，浙江求是大学堂，天津北洋大学堂……,据统计，一九０七年全国高等学堂十三所，学生二八００余人，一九０九年二十四所，学生四一二七人。一九０五年后，小学广泛设立，一九０七年女子教育正式纳入学制，规定男女分校，校内禁止缠足。清末在推行“新政”的过程中，还把“奖学金”与“设学堂”并提，一九０六年十月二日，清政府批准学部拟定的《考验游生毕业章程》，规定考试合格者给予进士，举人出身，以资鼓励。这对当时中国留学欧美和日本的学生有积极影响。清末“新政”大办教育，体现了当时社会变革的趋势，也为近代中国教育的发展奠定了基础。

　　慈禧太后推行“新政”不久，紧接着中国领土上又爆发了日俄战争，俄国是一个大国，日本是一个小国，日俄战争的结果，俄国被日本的打败，许多人开始从中受到启示，许多人纷纷认为：“日俄之役也，群以为非军队之竞争，乃政治之竞争。卒之日胜而俄败，专制之宪，得失皎然。”（一）“此非日俄之战，而立宪，专制二政体之战也。自海陆交绥，而日无不胜，俄无不败，于是俄国人民乃群起而立宪之争，吾国士夫恍然知专制昏乱之国家，不足容于廿　清明之世界，于是立宪之议，主者渐多。”（二），“以小克大，以亚挫欧，赫然违历史之公例，非以立宪不立宪之义解释之，殆为无因果之果。于是天下之人，皆谓专制不足复存于天下；而我之士大夫，亦不能如向日之聋聩矣。”（三）这些都刺激着中国人士的觉醒，许多人开始感到立宪可以救中国，甚至连朝廷的许多大官如奕匡，袁世凯等也开始投入立宪运动的洪流。

　　日俄战争爆发前夕的一九０四年二月十九日，署云贵总督丁振铎，云南巡抚林绍年曾先联电奏请变法。说中国面临着极其危险的局面，要想挽救，“惟有急宣上谕，誓改前非”，迅告各国，“一切尽行改革，期于悉符各国最善之政策而后已”。日俄战争一爆发，江浙的立宪派人士张元济、张美翊、赵凤昌和张鹤龄以及盛宣怀的幕僚吕景端等就进行了紧急磋商，开始了“奔走运动”，他们“诚恐日后各国大会和构和，始终置我局外，尽失主权”，首次提出了遣使分赴各国的问题。以后陆陆续续岑春煊，并且联合铁良、端方、赵尔巽、魏光寿、袁世凯、张之洞、丁振铎、吕海寰、盛宣怀等满汉官员等也就上述问题曾上奏朝廷。四月出使法国大臣孙宝琦又奏请立宪。孙宝琦的上书政务处未予转载，却给立宪派很大鼓舞。但是对立宪活动最为积极的还要算张謇，张謇是当时的社会名流，一九０三年下半年赴日考察归来，就开始注意研究立宪问题，一九０四年五月，他就不断与魏光焘，张之洞合作讨论立宪问题，日俄战争后，他开始联络袁世凯。六月初张謇还联络了汤寿潜，张美翊，许鼎霖，张元济，吕景端等连人进行会谈，五日，张美翊写了一份说帖要求改定宪制的说帖，让人转呈其师军机大臣兼外务尚书瞿鸿暨，请瞿鸿暨认清形势，果决地倡导立宪，派人调查宪法，促朝廷于年内颁布诏令。七月，张謇闻听奕匡及其子商部尚书载振有赞成立宪之意，他加紧催促赵凤昌赶印《日本宪法义解》分送宫廷的一些要人。这些有宪法的书籍帮助这些宫廷要人初步了解外国的宪法制度，并且通过瞿鸿暨的转送对慈禧也开始产生了影响。

　　一九０四年，日本与沙俄为争夺在中国东北地区的利益，爆发了日俄战争。尽管沙俄是一个欧洲大国，而日本只是一个东方小国，但战争的结果却是沙俄败给了日本。早在战争初期，西方的报纸就曾指出：“此战非俄日之战也，乃立宪、专制两治术之战也”。君主立宪制的日本战胜了农奴制的沙俄，给中国社会以强烈的刺激。人们认为，日本之所以能一战而胜沙俄，正体现了立宪政体的效果。于是国内要求立宪之声大起。尤其是日俄战争后，俄国宣布预备立宪，进一步激起了中国要求立宪的社会舆论，认为颁布宪法召集国会已刻不容缓。一些封建官员也相率上书请求立宪，实行立宪已为大势所趋。在这种形势下，慈禧太后被迫同意立宪。

　　一九０五年七月，慈禧太后在召见大臣时表示：“立宪一事，可使我满洲朝基永久确固，而在外革命党亦可因此涡灭，候调查结果后，若果无妨碍，则必决意实行。”（见《辛亥革命前十年间时论选集》第二卷，第七０页。）并决定派载泽、戴鸿慈、端方、李盛锋、尚其亨为考察政治大臣，考察日、英、美、德、法、奥、意、俄、比九国的政治。五大臣到日本后，便上书朝廷，盛赞日本的立宪政治，认为日本所行之宪法，是参考了欧洲宪政的结晶，至为致密。五大臣回国后，端方认为应仿效日本明治维新之先例，先宣布六条誓文。载泽等也认为为了防止革命，舍立宪而外别无他途。于是清廷下定决心，实行“宪政”。

　　慈禧太后推行的“新政”，这是中国历史上的第一次真正改革，因为此前的“戊戌变法”在没有得慈禧的支持下进行，根本无法在当时的中国推行，而这一次“新政”则完全是在慈禧太后的支持下进行，尽管改革的范围还没有触及到当时清政府的最主要的宪制问题，但是其它方面的改革为宪制改革开始奠定基础。

　　二、五大臣出洋考察政治

　　随着日胜俄败以及民族危机的加深，先已勃发的立宪舆论愈益高昂。一九０五年一月，留日学生邓孝可写了一份《要求归政意见书》，要求慈禧归政，宣布立宪，部分留学生还准备推举代表入都请愿。一九０五年二月二十九日，出使日本大臣杨枢又奏请“变法大纲，似宜仿效日本”，定为立宪政体。此时瞿鸿暨对立宪越来越感兴趣，六月，袁世凯联合江都的周馥和鄂督和张之洞电奏，请实行立宪政体，以十二年为期。七月周馥又单衔奏请实行“立法、行法、执法”三权分立和地方自治的立宪政体。至此，在八位总督中就有滇、粤、江、鄂、直五位奏请立宪，一位川督请派员考察各国。军机大臣则有瞿鸿暨和奕匡，加上林绍年，孙宝琦等巡抚和出使大臣的奏请，出洋考察政治就成为不可避免的了。故自七月初起，枢府大员就连日会议，讨论立宪，四日，商讨了派员考察政治的问题，九日，便正式决定了遣使出洋考察政治之事。清政府在光绪三十一年六月十四日（一九０五年七月十六日）下了一道上谕，宣布派员考察各洋政治。对于立宪业已定议，只是宣布仍要俟考察政治大臣回国以后。上谕颁布后，袁世凯奏请派遣官绅考察日本，开启民智，为将来实行自治打下基础。后来袁世凯又奏请“考求各国宪法，变通施行”，自为政府所采纳。御史顾瑗，刑部侍郎沉家本和出使朝鲜的大臣曾广铨又奏请实行地方自治。一九０五年八月朝廷令奏天和直隶试办。

　　考察政治的上谕一颁，这一事实预示清政府的政策将发生重大的变化，准备由政治上闭关转变向开放，由格守祖制转改革，由“中体西用”，转向效法“西体”。为了节约时间和经费，政府确定分途进行考察，载泽，徐世昌，绍英（八月十四日加派）一行前往日本、英国、法国、比利时；戴鸿慈与端方前往美国、德国、意大利、奥地利、俄国。九月十八日，朝廷谕令出使各国大臣会同考察大臣悉心考求，以便取得较好效果。九月二十四日上午，考察政治五大臣率领参赞，随员同时由京启程，京师各学堂师生，绅商界人士，大小官员以及驻京各国公使均前往送行。五大臣肩负着改革中国的使命登上火车，十一点钟，火车正似开动，忽然一声巨响，革命党的恐怖分子吴樾制造了炸弹爆炸恐怖事件，当场炸死和炸伤十余人，吴樾也被当场炸死，五大臣载泽受轻伤，绍英受伤严重。结果这次第一次由清政府派出的考察宪制的活动就半途夭折于恐怖活动中，这样中国的宪制改革又被迫推迟。

　　革命党人恐怖行为遭到当时许多人的反对，《时报》评论说：“五大臣此次出洋考察政治，以为立宪准备，其关系于中国前途最重且大，凡稍具爱国心者宜如何郑重其事而祝其行。乃今甫就道，而忽逢此绝大之惊险，虽五大臣均幸无恙，然此等暴徒丧心病狂一至于此，其罪真不容诛哉！”（四）《大公报》亦惊呼“此真出乎人情之外而莫能索解”，同时提出政府不应畏难而退，而应“奋勇前进”，“急行其志，无俟踌躇”。吴樾炸弹并没有动摇清廷当时派员考察政治的决心，恰恰促使清廷内的改革派更加坚定立宪改革的信心。端方在致上海报界电中说：“炸药爆发，奸徒反对宪政，意甚险恶，然益征立宪不可缓也。”（《时报》一九０五年，九月二十九日。）一些督抚，将军和出使大臣致电政府说：“此事必是革命党人中所为，盖恐政府力行新政，实行变法立宪，则彼革命伎俩渐渐暗消，所以行此狂悖之举，以为阻止之计。当此更宜考求各国政治，实行变法立宪，不可为之阻止。”（《时报》一九０五年，九月二十五日。）。

　　十月八日，为了预防革命党的破坏，清廷设立巡警部，任命徐世昌为尚书，徐一时难以脱身；绍英创伤未愈，不便远渡重洋，同月，改派山东布政使尚其亨和顺天府丞，新任命出使比利时国大臣李盛铎代之。十一月二十五日，清政府下令设立了考察政治馆，这是一个在政务处直接领导下，研究，编选各国宪政资料，供朝廷参考的新型机构。它的设立表明朝廷的改革意图和方向，是清政府为预备立宪而迈出的又一实际步骤。鉴于上次车站的爆炸事件的教训，考察政治大臣商定分别出京，属员人等一律免送。十二月七日，戴鸿慈，端方乘车出京，十九日由上海放洋。载泽、尚其亨、李盛铎十一日出京，一九０六年一月十四日由上海放洋。随同考察的还有湖北、奏天、广东、湖南、江西等省派出的官绅。此次出访的重点是实行君主立宪制的英国，德国和日本，主要任务是考察政治。

　　载泽、尚其亨、李盛泽一行于一九０六年一月十六日抵达日本，后经美国赴英国，再赴法国，最后到比利时，六月六日考察完毕，李盛泽留赴比利时出使大臣任，载泽，尚其亨七月十二日回到上海。戴鸿慈，端方先到日本参观，一九０六年一月二十三日抵美，后取道英，法抵德国，继之考察奥、俄、意、并经丹麦、瑞典、挪威、荷兰、瑞士、其间于六月初在布鲁塞尔与载泽等会晤，商定回国后应行各事。七月二十一日回到上海，张謇、汤寿潜、赵凤昌等先后四次与之讨论立宪问题。八月六日到达天津，同袁世凯讨论了筹备立宪及改革官制等事。十日回京复命。

　　考察政治大臣出访为时半年左右，他们考察了十四个国家，考察的范围很广，概括起来，活动有四个方面。一是参观，如议院、行政机关、学校、警察、监狱、工厂、农场、银行、商会、邮局、乃至博物馆、戏院、浴池、教会、动植物园等，几乎无所不包；二是请政治家，学者讲解宪政原理；三是调查各项制度；四是搜集翻译各类图书和参考资料。回国后，载泽等派人编辑书籍六十七种，并将其中三十种分别撰写提要，进呈慈禧和光绪阅览，另将四百余种外文书籍送交了考察政治馆。戴鸿慈，端方也带回许多资料，为供朝廷采择，他们赶写出《欧美政治要义》一书，简明扼要地介绍了欧美各国的政体和制度。以后又编撰了《列国政要》一百三十三卷。这些书籍和资料大致叙述了各国政治的源流和概况，不仅对于改革政治和其制度具有重要参考价值，而且也使慈禧和光绪帝等开始对世界大势有所了解，宪政知识有所增长，有利于当时国策的制定。

　　五大臣之中只有李盛泽一人曾出过国门，其余四人都未出过国门，此次通过出国考察政治，才开始使他们对国外有所了解，他们通过亲自目睹西方国家的现代文明和政治制度民主性，眼界为之大开，每出访一个国家，都从内心发出感叹，觉得别国的经验有许多可取之处。载泽，尚其亨访日后写道：“大抵日本立国之方，公议共之臣民，政柄操之君上，民无不通之隐，君有独尊之权。其民俗有聪强勤朴之风，其治体有划一整齐之象”。“以三岛之地，经营二三十年，遂至抗衡列强，实亦未可轻量。”他们非常推崇英国的议会政治和地方自治，说：“一事之兴，必经众人之讨论，无虑耳目之不周”：“其一国精神之所在，虽海军之强盛，商业之经营，而其特色实在地方自治之完密。”对于共和制的法国，他们也认为“可以甑采之处，良亦非鲜”，小国比利时在他们的眼里同样不简单：“其立国治民，亦复井然有法”，“以故人自力耕，植树艺之术，尤复有名于时。”其法制特别是自治“完全可法”，“未可以其小而忽之”。戴鸿慈，端方认为美国“驯致富强，实非无故，籍资取镜，所益甚多”。参观华盛顿故居时，戴鸿慈感慨良深：“盖创造英雄，自以身公仆，卑宫恶服，不自暇逸。以有白宫之遗型，历代总统咸则之。诚哉，不以天下奏一人也！”他们赞杨德国的长处“在朝无妨民之政”，“人有独立之心”，“专注于练兵”。说，“其良法美意行之有效者，则固当急于师仿于不容刻缓者也。”目睹丹麦，瑞典，挪威“教育，工业均极讲求”，“学堂林立”，商务“各占优胜”，他们觉得大有好处，“适足增无穷阅兵历矣”。小小的荷兰也使他们钦羡不已：“政治则律法，监狱是其着意之处，修明整洁，颇为他国所不逮。统计全国壤土之狭，殆不及中国一大府，而厕居列强之侧，汲汲图存，其经画治理之方，正复灿然可睹。”戴鸿慈还称颂英国的政党政治“诚所谓争公理，不争意气者，亦法之可贵者也”。认为这些国家“政制相维，其法至善”。（以上材料均见《清末筹备之宪挡案史料》上册。）

　　五大臣在每一个国家逗留的时间不长，远不能说考察得周详，了解得透彻。在这为时不多的日子里，他们亲眼所看，亲耳所闻，他们开始初步认识专制封闭是中国落后的主要原因，中国要富强，就必须同各国作横向比较，不能坐井观天，夜郎自大。戴鸿慈和端方还对中国近十年外交失败的原因也做了探讨，他们说：过去许多人认为失败在于外国富强，中国贫弱，固然不无道理。“然概观各国之土地人民，殆无一能及我国者，甚或土地小于我数十倍，人民少于我数十倍，而其兵之强，国之富乃转有过于我数十倍数百倍者，”又是什幺道理呢？这就“非论者所言所能尽也”。通过“悉心观察”，他们作出如下回答：“乃知其所以富强者，不当于其外交之敏捷求之，而当于其内政之整理观之。夫世固未有政治不修，而其国能富，其兵能强者，亦未有内政不修，而外交能制胜者。欲判其内政之能修与不能修，此不必问也，但问其政体之为何而可以判之矣”。东西洋各国之所以日趋强盛，“实以采用立宪政体之故”；中国之所以失败，“实以仍用专制政体之故”。最后得出结论说：当此霸国主义时代，中国若想生存，国富兵强，“除采用立宪政体之外，盖无他术矣。”（《请定国是以安大计折》，《端忠敏公奏稿》卷六，一九一八年版。）

　　近代以来中国朝廷内部以及民众之中，也曾多次就富强之术进行过争论，至五大臣考察出访各国后才算得到了一次总结。中国与西方国家的根本区别不是任何别的东西，而是专制与民主两种制度的不同。不革除中国的封建专制政治，中国无论怎样努力，都不可能富强。这是五大臣考察外国的最大收获，也是他们考察得出的最有价值的东西。正是因为他们得出这些有价值的结论，才使清政府开始走上了新的“预备立宪”的实施阶段。

　　在五大臣出访回国后，其对中国与西方国家的比较，使他们对许多问题的认识已经发生了较大的变化，载泽在出访英国时就“极愿归国有所建白，于公折外单衔陈请立宪及财政，地方自治等”。一九０六年七月二十四日慈禧召见时，他详细回答了慈禧的询问。次日，又蒙召见，并上折奏请立宪。略谓：东西各国富强“莫不以宪法为纲要”，中国新政“卒未能成效者，则以制治之未得其要也”，要收自强之效，必须实行立宪（一）。戴鸿慈，端方出国不久上《请定国是以安大计折》，这是他们设计的正式立宪之前政治改革的总体方案。他们说，中国的贫弱根本原因在专制，若想富强，只有“采用立宪政体”。但今天还非颁布宪法的时候，因为中国的制度与立宪制度相去太远，贸然仿行，国事更加混乱。只有仿照日本，预定立宪之年，先下定国是之诏，使官员和人民预为准备。国是诏中应该明白宣示：（一）“举国臣民立于同等法制之下，以破除一切畛域”，即宣布在法律，权利，义务面前人人平等；（二）“国事采决公论”，国家先设临时议政机关，地方酌行议会；（三）“集中外之长，以谋国家与人民之安全发达”，在学术，教育，法律，制度各方面，都要采取外国的长处；（四）“明宫府之体制”，宫廷与政府体制划清楚，皇室经费与国家经费分开；（五）参考各国政治体制，“定中央与地方之权限”，并“先行演习”地方自治；（六）作好实行预算决算的准备。这六件大必须作为方计确定下来，“宣示天下，以定国是，约于十五年至二十年，颁布宪法，召议员，开国会，实行一切立宪制度”。

　　三、清政府宣布“预备立宪”

　　实行立宪意味着政体的转变，而政体的转变又意味着国家权力结构的变化，这就必然要导致原皇族内部的一部分人失去权力，这样也就必然会遭到清廷内部的一部分顽固势力的反对。考察政治大臣归国前，一些反对派就在明的暗的进行破坏，有的公然上折为专制制度辩护，说中国贫弱不在于专制，相反，“其病总由于君权之不振”，立宪“施之我国，则有百害而无一利”，考察政治大臣回国陈奏以后，反对派坐立不安，有的阳为赞成，阴为反对，有的则赤裸裸地否定立宪，胡说“立宪，弊政也，主张平等者之莠言也。果实行之，行将不利君，不利国，不利官，而民气日嚣，不可复制。”（《清末筹备立宪挡案史料》上册。）载泽针对反对派的指责，八月二十三日，毅然单独上奏，他指出：“宪法之行，利于国，利于民，而最不利于官”，“盖宪法既立，在外各督抚，在内诸大臣其权必不如往昔之重，其利必不如往日之优，于是设为疑似之词，故作异同之论，以阻挠于无形。彼其心非利有所爱于朝廷也，保一已私权而已，护一已之私利而已”（《清末筹备立宪挡案史料》上册。）。接着驳斥了反对派散布的几个说法。有人说立宪有损君主权力，其实不然，立宪有“皇位永固”“外患渐轻”“内乱可弭”三大利；有人说人民程度不足，“不知今日宣布立宪，不过明示宗旨，为立宪之预备。至于实行之期，原可宽立年限”；有人说立宪利汉不利于满，“方今列强逼迫，合中国全体之力尚不足以御之，岂有四海一家自分畛域之理？至于计较满汉之差缺，竞争权力之多寡，则所见甚卑，不知大体者也”，“不为国家建万年久长之祚，而为满人谋一人一家之私有”，“忠于谋国者决不出此”（《清末筹备立宪挡案史料》上册。）。载泽的立宪观点得到朝廷内的许多大臣的支持，如袁世凯，周馥和奏天将军赵尔巽以及朝廷内奕匡等都是立宪派的积极支持者。慈禧对立宪并无太深的成见，她最关心的只的四件事：“一曰君权不可侵损；二曰服制不可更改；三曰辫发不准剃；四曰典礼不可废。”（《清末筹备立宪挡案史料》上册。）现在看到载泽奏折，大为感动。时人评论说：“吾国之得由专制而进于立宪，实以此折为枢纽”，可见其奏折对朝廷后来决定预备立宪所起的作用。

　　八月二十五日，戴鸿慈，端方又奏请改定官制，他们认为日本在预备立宪期间两次重大改官制，效验显着，借鉴实行，可以事半功倍。提出八项具体改革意见，即：略仿责任内阁，以求中央行政统一；划分中央和地方权限，地方重要衙署皆设辅佐官（次官），中央各部主任官（长官）事权应当统一；调整中央机构；变通地方行政制度；裁判，税收官员独立；取消吏胥，代以书记；重新制定任用、升转、惩戒、俸给、恩赏诸法及官吏体制。同日，朝廷命醇亲王载沣，军机大臣奕匡、瞿鸿暨、荣庆、鹿传霖、铁良、徐世昌、政务处大臣张百熙、大学士孙家鼎、王文韶、世续、那桐和参预政务大臣袁世凯阅看考察大臣条陈的折件。八月二十七日，慈禧召见袁世凯，袁面奏先组织内阁，从改革官制入手。戴鸿慈，端方奏请设立编制局，制定官制。

　　二十八日，受命阅看考察政治大臣折件的诸大臣讨论是否实行立宪。奕匡首先发言说：立宪有利无弊，符合民意，应从速宣布。孙家鼎认为变动太大，容易引起骚乱，应徐图变更。徐世昌说：惟有大变，才能振作全国人民精神。孙家鼎再言，人民知道立宪的极少，实行非但无益，反而有害。张百熙指出：国民程度的高抵全在政府劝导，如坐等提高，永远不能立宪，只有先事预备立宪，诱导提高国民程度。荣庆非难说：中国情势与外国不同，实行立宪，必至执政者无权，坏人得栖息其间，为祸非小，应使官吏尽知奉法以后再议。瞿鸿暨回答说，正因中外情势不同，才定为预备立宪，而不是立即实行。铁良又提出异议，说人民不知要求立宪，授之以权，不仅不以为幸，反而以分担义务为苦。实行自治，坏人便会掌握地方命脉，非常危险。袁世凯则坚持主张立宪，并且他提出“官可不做，法不可不改”，“当以死相争”。（《清末筹备立宪挡案史料》上册。）

　　这样一来，多数同意改为立宪政体，从改革官制入手，预备立宪。

　　二十九日，慈禧召见会议宪政大臣，询问立宪之事。诸大臣皆回答应行立宪，唯鹿传霖，王文韶默然，实际是反对。慈禧再问，他们大多数同意，这样立宪也就由此决定。

　　一九０六年九月一日，朝廷发布了仿行立宪上谕。一九０六年九月（光绪三十二年七月十三日），清廷发布“上谕”宣布预备立宪，“上谕”中说：

　　“我朝自开国以来，列圣相承，漠烈昭垂，无不因时损益，着为宪典。现在各国交通，政治法度，皆有彼此相因之势，而我国政令积久相仍，日处陆险，忧患迫切，非广求智识，更订法制，上无以承祖宗缔造之心，下无以慰臣庶治平之望，是以前派大臣分赴各国考察政治。现载泽等回国陈奏，皆以国势不振，实由于上下相暖，内外隔阂，官不知所以保民，民不知所以卫国。而各国所以富强者，实由于实行宪法，取决公论，君民一体，呼吸相通，博采众长，明定权限，以及筹备财用，经画政务，无不公之于黎庶。又兼各国相师，变通尽利，政通民和有由来矣。时处今日，惟有及时详晰甄核，仿行宪政，大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基。但目前规制未备，民智未开，若操切从事，涂饰空文，何以对国民荫昭大信。故廓清积弊，明定责成，必从官制入手，亟应先将官制分别议定，次第更张，并将各项法律详慎厘订，而又广兴教育，清理财务，整饬武备，普设巡警，使绅民明悉国政，以预备立宪之基础。着内外臣工，切实振兴，力求成效，俟数年后规模初具，查看情形，参用各国成法，妥议立宪实行期限，再行宣布天下，视进步之迟速，定期限之远近。着各省将军、督抚晓谕士庶人等发愤为学，各明忠君爱国之义，合群进化之理，勿以私见害公益，勿以小忿败大谋，尊崇秩序，保守平和，以豫储立宪国民之资格，有厚望焉。”（《清末筹备立宪档案史料》，中华书局一九七九年版，第四三至四四页。）

　　这道。“上渝”，可以说是清末预备立宪的“总纲”。首先，预备立宪的原则，是“大权统于朝廷，庶政公诸舆论”，也就是说，立宪的大政方针的决定权是掌握在清廷之手。这表明清廷从一开始就紧紧控制了立宪的内容与进程，一切都是根据清朝统治者的意志和“需要”来进行的。这事实上决定了这场立宪的性质；其次，预备立宪的目的，是“以立国家万年有道之基”，也就是说，继续清王朝的专制统治；再次，预备立宪的步骤，是先从官制改革入手，理由便是。‘规制未备，民智未开”，因此先从制度改革，广兴教育入手，等取得成效之后，再行宪政。

　　对于清王朝的预备立宪的决定的发布，犹如一石激起千层浪，在统治集团内部也引起了激烈的争论。一种观点主张清王朝应尽快实行立宪，而另一种观点则认为应暂缓实行立宪。

　　主张尽快实行立宪的观点认为，实行立宪，颁布宪法可以“维国本，遏乱萌”维护清王朝的统治基础的稳固。两江总督端方在奏折中说：“近年不逞之徒，倡为排满之说，与立宪为正反对。奴才愚见，以为宜俯从多数希望立宪之人心，以弥少数鼓动排满之乱党。拟请饬下廷臣，迅将我大清帝国宪法及皇室典范二大端，提议编纂，布告天下，必可永固皇基，常昭法守。至各省绅商所设地方议会，实有关于立宪基本者，如主持得人，宗旨甚正，似可加以考察，量为扶助，使信从渐广，皆趋于宪政之一途，乱党煽惑愚氓之力，当不敢而自销。”（《清末筹备立宪档案史料》，第四七页。）

　　清王朝虽然宣布实行立宪，但仅仅只是“预备”而已，对于立宪实行的期限，也要等“数年之后，规模初具，查看情形，参考各国成法，妥议立宪实行期限，再行宣布天下”。对此，一些官员认为，立宪的期限不宜拖延，而应尽快实行。署理广西提学使李翰芬在奏折中认为，。‘实行宪政期限宜速也”，他说：“方今时局艰危，事机日亟，外人每以宪政之成否占中国之存亡，若必预备于十数年前，施行于十数年后，虽缓急不容不审，而收效实觉过迟。论者谓国民程度尚低，资格尚浅，未可轻率从事。抑知程度以造就而益高，资格以历练而渐进，东西国民程度资格不同，而其为立宪则一，又岂有一定标准哉。先预备，后施行，年复一年，不免有苟且因循之患。即施行，即预备，乃以收倍道兼进之功。……今则立宪为中国救时之惟一要政，中外通人已无疑义，而变期矩迫，又非可待十年”。建议在五年之内颁布宪法，以“振刷精神，扫除积习，新中外之耳目，而慰薄海之人心。”（《清末筹备立宪档案史料》，第二九九一三００页。）

　　主张暂缓实行立宪的观点则认为，立宪之举事关重大，应预为筹备，循序渐进。他们以日本为例，说“日本维新之初，即宣言立宪之意，分遣各使周历外邦，最先整理行政及司法制度，其次整理地方行政制度。后八年乃设元老院及大审院，后十四年乃发布开设国会之敕谕，而先开设地方议会。又以教育未能普及，即与国民以参政权，最为危险，乃先改定普通教育制度，又先设裁判所构成法，设会计检查院，越二十年而后颁行宪法。盖预备如此其详密，而实行如此其迟回。”因此，立宪宜缓不宜急，如果“冥行躁进，其关于政术者尤有害于治安”，只有预为筹备，循序渐进，才能收效于将来。（《清末筹备立宪档案史料》，第三０五至三０六页。）

　　就在预备立宪的“上谕”颁布不久，内阁学士腆德便上奏折，以中国“民智未开”为由，建议“徐图立宪”。他说，“中国民智未开，选举无其人，堪膺选举者更无其人，执途人而语之，亦徒见辩言乱政耳。今之轻言立宪者，夫岂真知宪法哉？……徒有倡言立宪之人，并无预备立宪之实，万一勉强施行，致令不诸政治之小臣亦得妄干国家之大计，必致横生阻力，太阿倒持。”（《清末筹备立宪档案史料》，第四五二至四五三页。）

　　还有一种观点认为，中国不宜实行宪政。御史刘汝骇在请张君权的奏折中说，那些主张立宪的人是“知立宪之利，而不知立宪之害”他认为实行立宪是“抑君权以张民权”，“施之我国，有百害而无一利”，一旦实行立宪，君主大权旁落，后果将不堪设想。因此他建议统治者对此应慎重。（《清末筹备立宪档案史料》，第一０七至一一０页。）

　　内阁学士文海在奏折中指出，实行立宪有“六大错”，一是实行立宪。‘并无裕国便民之计，似有削夺君主之权”；二是实行责任内阁是重回到日本的幕府将军时代，使君主大权旁落，“败坏国家，莫此为甚”；三是变更官制，破坏旧制，“恐误大局不可收拾”；四是仿效外国立宪，而不顾中国传统的礼仪法度；五是“今欲变法而欲速成，不论事情利弊，竟逞一己之见，臣民恐惧，内外不安”，六是破坏“新政”的成就，使志士灰心。（《清末筹备立宪档案史料》，第一三九至一四０页。）

　　候补内阁中书黄运藩在《请即罢议立宪》的奏折中说，中西立国本原不同，中国以传统的纲常礼教立国，“其道足以防范万世”，不应去仿效外国，实行立宪，“万不必动于异说，别创一新奇名目，以淆乱人人之耳目，而震荡其心，且多一变更，必多一扰攘，必多一烦费，必多一搜括，中国此时之民尚堪此那？人心一去而天下本崩瓦解矣。”（《清末筹备立宪档案史料》，第二三三至二三五页。）

　　上述几种观点在对立宪问题上的看法虽然不一致，但其出发点却是相同的，那就是如何维护和巩固清王朝的统治，维护君主大权和独尊地位，使清王朝的江山长治久安。可以说，这些观点的主要内容实际上都被清王朝不同程度地采纳。一方面，在立宪的指导思想上，充分贯彻了维护君上大权、防止君权旁落的意图；另一方面，在立宪步骤上，采取了循序渐进的做法。当然，由于后来具体情况的变化，使得这一做法并没有得以实现。但是从清末的整个立宪活动来看，基本上是综合采纳了不同的主张。

　　但是，清政府这道上谕除对中国国势不振和各国富强的原因，以及仿行宪政的内容做了说明后提出“查看情形，参用各国成法，妥议立宪实行期限，再行宣布天下，视进步之迟速，定期限之远近。”这道上谕确立了实行立宪的基本国策，国家由此也就进入了一个预备立宪时期。

　　走立宪之路是历史发展的必然，社会的巨大进步，符合人民的利益原望。上谕公布后，立宪派和绅商学子认为：“以五千年相沿袭之政体，不待人民之请求，一跃而有立宪之希望，虽曰预备亦环球各未有之美矣”，（《论实行立宪不定期之善》《南方报》一九０六年九月四日。）他们“奔走相庆，破涕为笑”，莫不“额手相庆曰：中国立宪矣，转弱为强，萌芽于此”，（《申报》一九０六年九月十六日。）他们欢呼“我中国以四五千年破坏旧船，当此过渡时代，列强之岛石纵横，外交之风波险恶，天昏地暗，民智未开，莫辨东西，不见口岸。何幸一道光明从海而生，立宪上谕从天而降，试问凡我同舟，何等庆幸！”（《马相伯观察演说词》《时报》一九０六年九月十八日。）与欢呼的同时，全国的许多地方召开了庆祝会，四处张灯结彩，敲锣打鼓，热烈庆贺，首都北京最先行动，九月五日，商务印书馆、公慎书局、江西学堂以及一些报馆，阅报社，就开始高悬国旗庆贺，十一月二十五日这一天（农历十月十日）是慈禧寿诞，北京各学堂万余人还齐集京师大学堂，举行了庆贺典礼。另外，在天津、江苏、南京、无锡、常州、杨州、镇江、松江等地都举行了立宪庆贺会。

　　二、“预备立宪”的前前后后

　　一、官制改革

　　预备立宪的工作也相当艰巨，非一朝一夕，　清末的“预备立宪”，主要涉及三个方面的内容，一是行政改革，包括司法改革、教育改革，其核心是官制改革；二是设立议会；三是实行地方自治。

　　关于官制改革与‘，预备立宪”的关系，在清廷关于立宪的“上谕”中这样说过，“目前规制未备，民智未开，若操切从事，涂饰空文，何以对国民而昭大信。故廓清积弊，明定责成，必从官制入手，亟应先将官制分别议定，次第更张”。那幺，为什幺“预备立宪”必须从官制改革入手呢？要说明这一问题，不妨先来看看当时的一些大臣官员对这一问题的看法。

　　一九０六年，出使各国考察政治大臣戴鸿慈等人在《奏请改定全国官制以为立宪预备折》中，援引日本的先例，认为“日本之实施宪法在明治二十三年，而先于明治七年，明治十八年两次大改官制，论者谓其宪法之推行有效，实由官制之预备得宜。诚以未改官制以前，任人而不任法，既改官制以后，任法而不任人。……中国今日欲加改革，其情势与日本当日正复相似”。（《清末筹备立宪档案史料》，第三六七页。）显然，预备立宪先定官制，也是援引了日本的做法。

　　关于官制改革的内容，根据主持这项改革的奕励、孙家诵、戴鸿慈等人议定的方案，主要是以下几个方面：第一，分权以定限。过去官职权限不分，“以行政而兼有立法权，则必有藉行政之名义，创为不平之法律，而未协舆情）以行政官而兼有司法权，则必有拘平时之爱憎，变更一定之法律，以意为出入……而法律寝失其本意，举人民之权利生命，遂妨害于无形。”因此，必须使立法、行政、司法三者各自分开，以资政院为暂时之立法机关，行政权属内阁，司法之权属法部，以大理院任审判之职，而法部实行监督。第二，分职以专任。‘政以分职而理，谋以专任而成”，将行政部门分设十一个部，分任政务、内阁各大臣共同对行政事务负责。第三，正名以核实。使各部名实相符，职权统一，以提高行政效能。（《清末筹备立宪档案史料》，第四六三至四六五页。）

　　因此，官制改革的核心内容，是仿行三权分立和责任内阁。根据这一基本思路，提出了八项意见：第一，“宜略仿责任内阁之制，以求中央行政权之统一”；第二，“宜定中央与地方之权限，使一国机关运动灵通”；第三，“内外各重要衙门，皆宜设辅佐官，而中央各部主任官之事权尤当统一”；第四，“中央各官宜酌量增置、裁撤、归并、第五，“宜变通地方行政制度，以求内外贯注”；第六，“裁判与收税事务，不宜与地方官合为一职”；第七，“内外衙署，宜皆以书记官代肯吏、第八，“宜更定任用、升转、惩戒、俸给、恩赏诸法及官吏体制，以除种种窒碍而收实事求是之效”。（《清末筹备立宪档案史料》，第三六七至三六八页。）

　　应该说，上述的意见和建议，在官制改革的活动中基本上得到了贯彻实施。

　　首先，调整国家机关，明确职责。早在实行“新政”的初期，曾对个别部门作过调整，裁撤了一些机关，设立了商部、巡警部、学部等机关。这次官制改革，又将太常寺、光禄寺、鸿肿寺并入礼部；将工部与商部合并，改名为农工商部；巡警部改为民政部；户部改称度支部，将财政处并入；兵部改称陆军部，将练兵处和大仆寺并入；刑部改称法部；理藩院改称理藩部，并将部分外交事务权划归外务部；大理寺更名为大理院，并提高了地位，成为专门的诉讼审判机关；另增设邮传部，专门负责铁路、轮船、电线、邮政等事务。经过调整之后的各部，加上原来的外务部、吏部、学部，共十一个部，各部设尚书一人，恃郎二人，郎中、员外郎、主事以下官员，视事务之繁简定名额之多少，使责有专归，官无滥设。

　　其次，根据西方“三权分立”的思想，“分权以定限”，调整立法、行政、司法三权。立法权在议院设立之前，名义上由资政院代行；行政权属内阁与各部大臣，各部大臣“分之为各部，合之为政府”，“入则同参阁议，出则各治部务”；司法权属大理院，负责申在理漱，解释法律，主管审判，受法部的监督，不受行政方面的节制。大理院内附设总检察厅，负责有关的检察事务，监督各级检察厅及调度司法警官吏。地方也仿照中央，实行“三权分立”，以省议会为立法机关，以总督、巡抚为地方行政机关，以高等审判厅为地方最高审判机关。在省议会设立之前，先设立咨议局，作为省议会的基础。各府、州、县的机关也按“三权分立”的原则设立。

　　再次，改革官吏任用制度。在新订的官制中明确规定，任用官吏一律量能授职，择才而用，不分满汉，并仿效西方的书记官制度，宣布停止任用晋吏，改为聘用书记官、书记生。书记官和书记生必须是专门学校毕业生或积有劳资、富有才干和行政经验的生员，依其能力与水平，可与本衙门各级官吏一样迁调升转。对官员的任用迁调也作了改革。

　　清末的官制改革，借鉴了西方的“三权分立”的主张和文官制度的某些经验和做法，对旧的官制作了较大的调整和改变。从某种意义上说，这种改革是有利于提高国家机关的工作效能，为实行预备立宪奠定基础。但是，清末官制改革的主要目的，是强化中央集权，加强君权对行政权的控制。载泽在《奏请宣布立宪密折》中说过：“宪法之行，利于国，利于民，而最不利于官”，“盖宪法既立，在外各督抚，在内诸大臣，其权必不如往日之重，其利必不如往日之优”，（《清末筹备立宪档案史料》，第一七四页。）反过来说，实行立宪，改革官制的目的，也就是要削夺大臣的权力，尤其是削弱地方督抚的权力，加强中央对地方的控制以及地方对中央的责任。从清廷在实行预备立宪后先后将袁世凯等一些握有实权的地方督抚调到京师，用明升暗降的办法削夺他们权力的做法来看，也正反映了这一点。同时，通过官制改革和机构的调整，整顿国家秩序，提高统治效能，以实现统治政权的稳固，并保证把权力牢牢控制在手中而不致旁落。也就是说，通过官制改革，使国家机关更好地发挥作用而又不致于侵夺君主的权力，影响君主权力的行使。也正因为如此，在改革官制与预备立宪的关系最为密切的责任内阁的问题上，清廷的态度就表现得相当暖昧了。

　　清政府接受了考察政治大臣的建议，确立了师法日本的指导思想，明治维新从改革官制入手，清廷亦然。清政府的中央机构原有吏、户、礼、兵、刑、工六部和都察院，大理寺；行政中枢为军机处，军机大臣无定员，均有兼职；内阁原为行政总汇之地，后逐渐被军机处取代，至清末已成为闲曹；此外尚有太常寺，翰林院等机构。中央体制改革以一九０一年应西方各国的要求改总理各国事务衙门为外交部，一九０三年设商部，一九０五年又增设巡警部和学部。另外还增设财政处，练兵处和税务处。这样就出现了新旧并存的现象。而更重要的是，在专制体制下，行政、立法、司法不分，这三权集中于皇权手里。一九０六年九　月二日，朝廷派载泽、世续、那桐、荣庆、载振、奎俊、铁良、张百熙、戴鸿慈、葛宝华、徐世昌、袁世凯等共同编纂官制。着总督端方、张之洞、升允、锡良、周馥等派司道大员来京随同会议。

　　对于制定官制，编纂大臣似定了五条基本原则：一、“参仿君主立宪国官制厘定”，此次只改行政，司法，其余一律照旧；二、改革要做到“官无尸位，事有专司，以期各副责成，尽心职守”；三、实行三权分立，议院一时难以成立，先从行政，司法厘定；四、钦差官，阁部院大臣，京卿以上各官作特简官，部院所属三四品作为简官，五至七品为奏补官，八九品为委用官；五，另设集贤院，资政院安置改革后的多余人员。

　　体制改革是一次权力的再分配，牵涉到所有官员和集团的利益，因此阻力来自三个方面，一是各部大员，“一切仰给于官，一经裁并，闲废必多，若无罪而罢斥，亦人情所难堪”；二是各部司员，他们积至这种资格至少几十年，“一旦弃已成之绩，舍其旧而新是谋，则向日之资格概归乌有，将来之升沉更不可知”；三是满员，改革之后，“无数冗员将归裁汰，出身之路既绝，谋生之术俱穷”。在开始起草修改方案的一段时间内，斗争还表现不太激烈。迨裁撤内阁，军机处，吏部，礼部，都察院，归并其它机关，成立责任内阁的草案传出以后，斗争立即趋于激烈。反对派的主角为军机大臣铁良，荣庆。如成立责任内阁，不得兼职，荣庆肯定只能专任学部尚书，地位下降，铁良如出任副总理，其财政权（户部尚书），兵权（练兵处会办）将同时失去。铁良声言“立宪非中央权不可，实行中央集权非剥夺督抚兵权财权，收揽于中央政府则又不可”，与袁世凯发生了冲突。为了破坏改革，他们还煽动太监起来闹事，散布改革官制，所有宫监悉于屏除，内务府也要裁撤。太监闻风，都跑到慈禧太后面前泣诉，宗室的王公、贝子、将军等听说袁世凯提议以后不许他们干预政事，也起哄闹而不已。慈禧太后被干扰得寝食俱废。后来逼得袁世凯不得不把不议宫廷机构的意思宣布，以释群疑。

　　九月二十二日，御史王步瀛奏陈改革官制应“兼采众议”，令百官各抒所见，奉旨俞允。于是京朝各官奏章竞上，九月下旬至十月上旬斗争达到了高潮。翰林院撰文李传元，内阁学士麒德，御史涂国盛等认为，改革不能全面更张，不能过急，应从缓办理。御史刘汝冀说，总理大臣代替君主负责，是“率天下士夫。内背朝廷”，“不可轻设”。御史张瑞荫，翰林院侍读柯劭芯，吏部主事胡思敬说，内阁权重，“用人偶失，必出权臣”，君权将被取代，军机处万不可废。翰林院侍读周克宽全面否定官制草案，主张保留旧制。内阁中书王宝田，户部笔帖式忠文，户部郎中李经野，兵部外郎马毓桢等反对体制改革，也反对立宪。他们叫嚷：立宪“有大谬者四端，可虑者六弊，不可不防者四患”。改革官制是“用夷变夏，乱国法而害人心”，设立内阁“实阴以夺朝廷之权”。内阁学士文海指责立宪有“削夺君主之权”，内阁有“败坏国家”等“六大错”，要求裁撤编制馆，饬令袁世凯速应回本任。御史赵炳麟、蔡金台、石长信、王诚荑，吏履晋一致反对立即设立责任内阁，认为现在还不是成立的时候，否则就会出现“大臣专制政体”。在部院尚侍以上的大员中，王文韶，鹿传霖均持反对意见，都御史陆宝忠反对袁世凯主持体制改革。瞿鸿暨与奕匡，袁世凯的矛盾也很深，醇亲王载沣反对袁世凯改革。

　　反对派的阵容之强使慈禧感到左右为难，她只好命厘定官制大臣和衷共济，妥善协商，厘定官制大臣作了妥协，于是原似裁撤的吏部，都察院被保留下来。他们似定的草案首为内阁，以原内阁及军机处改并，置总理大臣，左右副大臣各一人，各部尚书同为内阁政务大臣，均辅弼君主，代负责任。所设之部为外务、民政、财政、陆军、海军、法、学、农工商、交通、理藩、吏部。另设政务处为资政院，礼部为典礼院，大理寺为大理院，都察院仍旧，增设集贤院，审计院，行政裁判院和军咨府。总司核定大臣奕匡，孙家鼐，瞿鸿暨复核时，又将财政部改名度支部，交通部改名为邮传部，取消典礼院，恢复礼部，将行政裁判院和集贤院删去。十一月二日，将核定的方案呈进慈禧。

　　慈禧看过条陈，害怕责任内阁成立君权潜移，不同意成立，对改军机大臣为政务大臣的方案也仅接受了一半。十一月六日，朝廷发布裁定中央官制上谕，内阁，军机处照旧；各部尚书均充参预政务大臣，外务部，吏部，礼部照旧，巡警部改为民政部；户部改为度支部，以财政处并入。礼部以太常，光禄，鸿舻三寺并入。兵部改为陆军部，以练兵处，太仆寺并入。应行设立的海军部及军咨府，在未设以前，暂归陆军部办理，刑部改为法部，专任司法。大理寺改为大理院，专掌审判。工部并入商部，改为农工商部。轮船、铁路、电线、邮政设立专司、名为邮传部。理藩院改为理藩部，除外务部堂官照旧外，各部堂官均设尚书一员，待郎两员，不分满汉。都察院改设都御史一员，副都御史两员，六产给事中改为给事中，与御史均暂如旧。资政院，审计院均着设立，其余衙门毋庸更改。

　　实际上这次中央官制的改革是改革派与妥协派相互妥协的一种产物，尽管对原来的中央官制体制，还没有从根本上进行改革，但是在改革的许多方面，仍然对中国原有的体制做了一些改革。因此，这次中央官制的改革，也表明清政府对立宪改革准备具体实施和推行。

　　二、建立咨议局

　　清政府“宣布仿行宪政”和在对中央官制进行改革后，所进行的改革之一是在各省建立咨议局。考察政治大臣载泽在英国考察英国后，认为英国立宪政治的特色就在于“地方自治之完密，全国之制，府分为乡，乡分为区，区有长，乡有正，府有官司，率由地方自行举充，于风土民情，靡不周知熟计。”“以地方之人，行地方之事，故条规严密，而民嫌苛，以地方之财，供地方之用，故征敛繁多，而民不生怨。”（《出使各国考察政治大臣载泽等在英考察情形暨赴法日期折》、《宪挡》上册第十一页。）。）载泽是赞赏地方自治的，但是清朝应采取什幺办法，他们未提出具体意见。端方等考察回国后，在改官制的奏折中也提到：“至于一省之议会，实有参与立法之权。现在国会未能骤开，而省会必当先办，臣等以为宜俟各府州县议会成立，再由议员中选出，大县二人，中小县一小，暂充为省会议员，使立法机关草创成立”，并主张乡，市也设立议会。（《清改官制以为立宪预备折》《端忠敏公奏稿》卷六。）端方等建议先立府州县议会，再立省议会。光绪三十三年五月二十七日（一九０七年七月七日），厘订官制大臣载泽等似出“各省官制通则”三十四条，经奕匡等核定上奏，谕准东北三省先开办，直隶、江苏等择地先为试办。“通则”第三十三条提到“各省应就地方情形，分期设立府州厅县议事会董事会，其细则由此民政部议订奏订后通行各省办理。”（《各省官制通则》、《宪挡》上册第五一０页。）而对省一级应如何办理，清廷认为“现国民资格尚有未及，地方自治一时难以遽行，究应如何酌核办理，先为预备，或增改佐治之员，并审定办事权限……候旨施行”（《着奕匡等续订各省官制并会商督抚筹议预备地方自治》《宪挡》上册，第四七二至四七三页。）。

　　但是，早在批准“地方官制通则”之前，在些地方大吏已感到预备立宪一事事关大局，如果长期停留在口头上，就难以取信于民，建议早点设立议政机关。光绪三十三年两广总督岑春煊进京陛见后，于四月三十日（六月十日）上了一个奏折，提出要“速设资政院以立上议院的基础，并以都察院代国会，以各省咨议局代议会。”岑春煊认务“省城咨议局即各省之总议院也。”各省城设咨议局，“选各府州县绅商明达治理者入之，候补各官员及虽非本省官绅，而实优于政治熟于本省情形者亦入之，皆由督抚会集官绅选拔定，以总督充议长，次官以下充副议长，凡省会实缺各官均入咨议局。”（《着奕匡等续订各省官制并会商督抚筹议预备地方自治》《宪挡》上册，第五０一页。）尽管岑春煊提出的只是一个由督抚控制的官吏议会，但是比竟他首次提出设立“咨议局”的主张。后来，光绪三十三年六月十九日（一九０七年十月十九日）直隶总督袁世凯奏请赶紧实行预备立宪的十条建议中也提出：“设资政院。比年争路争矿，上书抗辩，时有所闻，请因势利导，设州县议事会，省咨议局，递升资政院，以借群力”。（《大清德宗景皇帝实录》卷五七五。）袁世凯是在岑春煊上奏一个月以后，也提出了设立省咨议局。岑春煊和袁世凯一个是两广总督，一个是直隶总督，都是在当时清廷内具有举足轻重影响的人物，他俩提出设立省咨议局，这对当时清廷的决策具有重要的影响。

　　光绪三十三年九月十三日（一九０七年十月十九日）清廷下谕命各省设立咨议局，在这上谕中清政府第一次明确要求各省督抚在省设立咨议局，并提出将来的资政院选举议员，可由该局公推递升。由于清廷要求各省督抚速设省咨议局的上谕中，未规定具体要求与作法，因此有的督抚在接奉上谕后，便自行似定开办办法。光绪三十四年六月二十四日（一九０八年七月二十二日），清廷批准颁布了宪政编查馆同资政院似制的《各省咨议局章程》及《咨议局议员选举章程》，并下谕要求各省督抚奉章后一年内一律办齐。宪政编查馆又向各省督抚发出咨文，各省督抚得到这个咨文后，纷纷设立了咨议局筹办处；在此之前已经设立了咨议局，咨议局创办所的山西，江苏，湖办等省，也按宪政编查馆咨文的规定改为咨议局筹办处。由于咨议局筹办处的章程，系“由各省自行似定”，因此，当时各省设立的咨议局筹办处的人员设置，职责范围，存在的期限，仍很不一致。

　　后来清廷对各省咨议局，不仅发出了要求一年内办齐的上谕，而且在《九年筹备清单》中，也列入第一，二年各省督抚应办事项之一。第一年（一九０八年）的第一项，就是要求各省督抚“筹办咨议局”。第二年（一九０九年）第一项规定“举行咨议局选举，各省一律开办。各省督抚办。”各省督抚先后建立本省的咨议局筹办处后，立即开展各项筹办工作，至宣统元年九月一日（一九０九年十月十四日）“各省咨议局开会之期，除新疆奏明缓办之外，各省一律开办。”全国共设奉天、吉林、黑龙江、直隶、江苏、安徽、江西、浙江、福建、湖北、湖南、山东、河南、山西、陕西、甘肃、四川、广东、广西、云南、贵州二十一局。计选议员共一千四百五十三人（张朋园：《立宪派与辛亥革命》第十三页。）此数未包括部分咨议局选有的候补议员五十八人。

　　各省咨议局的成立，标志着当时清廷推行的地方宪制进入了一个实质的阶段。有些还在此基础上进行了咨议局的议员的选举，召开了咨议局第一届会议，选举了正副议长。还在一些地区举行中国最初自由竞争选举，尽管初次选举在一些地方出现了投票不踊跃，候选人由督抚指派，以及“一票买百金者”的现象，但是，作为在中国的第一次选举，他的主流仍然是可肯定的，如江苏，“当时议员从各地当选，差不多完全是人民的意志自动的认为优秀可靠，就选他出来，拿最大的代表责任的地位加在他的身上。努力和金钱的作用的运动，在那时竟没有人利用，也没有利用的人。那当选的议员，也人人自命不凡，为代表民意力争立宪而来，拿所有的心思才力都用在这带来的责任上边。”（八张孝若：《南通张季直先生传记》第一四一页。）这一记载虽不免有溢美之嫌，但选举情况基本良好还是可信的。曾任选举监察员的王锡彤认为河南的“选举大致尚多公允”，（王锡彤：《燕像萍踪》第四十七页。）钟才宏先生回忆湖南桂阳某州复选情况说：“规定名额为议员三名，初选为五倍之。……在初选十五人中，桂阳州占十名，事实上可以垄断选举。然投票揭晓，余与桂阳某君同获四票，居第三位，依例应抽签决定。但该州人士自动放弃，因该州已获议员二名，故以第三名议员应让于蓝山人士，即嘱事务人员依此呈报。……当时之选举颇为规矩守法，绝无舞弊情事，亦可谓人民尚未重视选举之竞争。”（转见张朋园《立宪派与辛亥革命》第二十一页。）这说明当时尽管我们还缺少一定的竞争意识，但基本上选举是在一种公正的条件下进行。

　　当时咨议局也是具有各种章法的健全的立法机构，以江苏咨议局议事细则而论，从议事日表的安排，到审查提案；从议员提议，到讨论，表决和程序和方法，以及重要议案采取三读会的方式；从审议会、审查会、特别审查会的设置、选举、分类、议事、到书记长等办事机构的组织形式和职能，基本精神与西方一些国家的地方议会没有什幺两样，有一套比较完备，严格，固定的规范化的立法程序；议事录，速记录和议场秩序也大体相同。第一次建立的咨议局就有如此民主程度，这说明当时咨议局本身就是清政府打算推行宪制的一个产物。对于这个地方立宪机构，广大的民众和立宪派人士都比较欢迎，有了咨议局民众的民主就有了一个立足的合法之地，而对于那些都抚大人，则限制了他们的行为，不少都抚内心深处是不欢迎的，只是朝旨严切，不敢违抗，不敢公然有所表示，但态度相当消极，在一些省章程颁布后还不见行动。

　　总之，地方咨议局的成立，大大突破了过去封闭式的政权结构，削弱限制了地方长官的专制权力，它标志着人民参与管理国家政治生活的开始，也是清朝政治制度开始民主化的一个起点。尽管清政府的地方咨议局还没有西方议会那样完全的立法权，带有过渡临时性质，但毕竟是初级形态的代议机关，具有一定的独立性，不经其决议，中央和地方政府不能颁布法律；国家与地方的预算，决算，税法，借贷外债，民众的负担等等，都要经其通过认可；并有权纠举弹劾各级行政官员。府厅州县和城镇乡正在实行和建立地方自治制度等，这些都具有西方地方议会的一些初步特征，这表明清政府的立宪改革是有一定成绩。

　　三、设立资政院

　　资政院的设立是清政府“预备立宪”的一个重要改革，资政院是清政府模仿西方国家议会模式，却又经过清政府加以改塑而出现的中央议事部门，也是西方议会在中国最早的试验。资政院经历了筹建，成立，开院议事到结束的一个历史过程。它从光绪三十三年八月十三日（一九０七年九月二十日）。由慈禧出面以“懿旨”的形式正式宣布筹建“资政院以立议院基础”开始，中间经过两次常年会，第二次常年会是在宣统三年九月一日（一九一一年十月二十日），即武昌暴动爆发后十天召开的，这次会议一直到选举出袁世凯为内阁总理大臣闭会，后来资政院被正式的国会代替。

　　一九０六年，五大臣出洋考察政治回国后，端方等人在《请定国是以安在计折》中，便奏请实行君主立宪，设立责任内阁和议会。在端方的奏折中，议会还只是一种征询事政的机构。他们主张设立一个“议政机关”来“合议政事”，并且要以它作为宪法上规定的议会的“基础”。这个“议政机关叫什幺名称，在这个奏折中没有具体指明，而后来一个《请改定官制以为预备立宪折》中，才对名称作了具体论述：“曰集议院。考日本历设公议所待诏局，皆使臣庶尽言以为国会基础，嗣又置集议院取决公论。良以为国会既难骤开，若不设此机关则宪制难成立，不如先立此院以为练习之区，凡各州县所陈利病得失，皆上达政府以备采择而定从违，亦准建议条陈并通舆情而觇众见，至于财政之预算决算亦必属之。”关于的议员的产生，他们提出“除王公勋爵京员定额亦必属之，此外则分奉天、吉林、黑龙江、直隶、山东、山西、河南、陕西、甘肃、新疆、四川、广东、广西、云南、贵州、湖北、湖南、江苏、安徽、江西、浙江、福建为二十二选举区，每区荐举议员八人，共为总额一百七十六人。选举时暂行投票公举，凡被举者，无论绅商士人不拘资格，惟在位之实官不得被举。”在这份奏折中，还对议会制度，作了简略的说明：“其议事以多数决议之制行之。议长由议员中互选，有代表言事之权。”（一）端方等要求设立“集议院”的建议，以及他们设想的规章和职任程序，实际上是奠定了不久后下诏建立的资政院的框架。正式设立“资政院”，则是庆亲王奕匡等人在厘订中央官制时提出的，奕匡采纳了端方在组建这样议事机构的一些设想，但明显地在端方方案上又倒退了一步。奕匡认为：“首分权以定限。立法、行政、司法三者，除立法当属议院，今日尚难实行，似暂设资政院以为预备外，行政事则专属之内阁各部大臣。”（二）这一奏折上陈后，慈禧表示同意设立。

　　在慈禧的同意下，先建立了资政院筹备公所，资政院筹备公所建立后参与了咨议局章程的似订工作，至一九０八年七月八日，始似出并奏准资政院章程的十章目，及前两章条文。一九０九年八月二十三日，资政院会同军机大臣将《资政院院章》上奏，奉旨令中央地方各衙门一体遵行。《资政院院章》共六十五条，对原奏的两章也进行了修改，并仿照咨议局章程的体例，改第二章目次“选举”为“议员”，另订选举章程。院章的主要内容是：资政院以取公论，预立上下议院基础为宗旨。并规定了议员的任期三年，资政院的职权：国家财政预算和决算，税法及公债，新定法典及其修改，但宪法不在此限，奏特旨交议事件。并且规定了资政院与行衙门，各省咨议局和民众的关系。还对资政院的开会做了规定。另外还对资政院议员的选举，以选举权和被选举权也做了规定。

　　从资政院院章及选举章程表明，资政院与立宪国家的议院还有很多区别。首先，资政院不是正式的国会，而是一个临时性的过渡性的立法机构，设立的目的在于培养锻炼议员的能力，为成立两院制的国会奠定基础。其次，资政院的立法权不完全。在立宪国家，宪法的制定与修改要经国会议决，议案经国会议决后，君主只是形式上的裁可，一般不能了取消或否定；资政院则不同，无权修改宪法，议决还要经过君主“裁可”。在立宪国家，责任内阁多对议会负责，当二者发生冲突时，不是解散议会，便是内阁辞职；而资政院院章却无军机大臣对资政院负责的规定，而当双方发生冲突则仍然要“圣裁”。第三，立宪国家的议会实行两院制，个别实行一院制的国家，仅有民选议员，无钦定议员，而资政院议员混合组织，既有钦定，也有民选。从资政院与立宪国家的议会的区别可以看出，中国的资政院并不是立宪国家完全意义上的议会，他既有咨询的性质，也有议会的性质。这主要是因为中国本身在当时还处在一个由专制国家向立宪国家的过渡时期，这就决定资政院过渡性质。

　　尽管如此，资政院也表现出许多立宪国家的议会特征：如它拥有议决国家财政预算，决算，税法和公债的职权，由此而制约政府；拥有宪法以外各种新定法典及其修改的职权，一切新的法典不经其决议便不成其为法典，颁布以后不经其议决也不能进行修改，这就意味着君主已经丧失自行颁布法律和修改法律的独裁权力。从法理上说，资政院具有立法权，是立法机关，虽然立法权并不完全，它与军机大臣的地位是对等的，不是从属于后者，当彼此意见分歧时，双方都具奏的权力。不仅如此，资政院还有质问行政部门的权力，有弹劾军机大臣，行政大臣侵夺资政院权限和违背法律的权力；有核议具奏咨议局与督抚异议事件的权力，有核办督抚侵夺咨议局权限或违背法律的权力。所有这些又都说明，资政院并不单纯是一个咨询性质的机构，也不单纯是政府的表决机器，而是具有一定的独立性的不完全的立法机构，或者说是一个过渡时期的混合议会。而从资政院的结构构成，会议程序，议事规则，表决方法，内部组织等等，均与立宪国家的议会相同，这表明资政院已经是一个带有较多民主性质的议会组织。

　　资政院一九一０年十月三日上午举行开院典礼，摄政王，军机大臣，大学士，各部院尚书皆莅议场，奕匡向议员宣读了宣统皇帝的谕旨，载沣勉励议员“殚竭忠诚，共襄大计，扩立宪之功用，树议院之楷模”（三）。这次会议从十月四日下午资政院首次开会议事，会议按规定三个月，由于议事未完，延长十日，至一九一一年一月十一日闭会。在这一百天里，以民选议员为主，资政院讨论了许多有关政治，经济，文化教育以及社会风习等方面的议案，核议了一些地方督抚与咨议局争议的事件，向政府各部门提出质问书几十件。议场气氛时而平和，时而紧张，风波迭起。其中有三件重要议案，一是速开国会案，二是弹劾军机大世案，三是赦免国事犯案。这三件案在当是不仅重要的议案，而且也涉及到国家的重要改革问题。尽管这三件重要议案并没有最终在资政院通过，但是对此重要议案的讨论，说明当时资政院的议案已经开始触及到国家改革的最重要的问题。同时也从另一个方面说明，资政院已经不同程度上开始发挥议会的作用。

　　三、清政府公布《钦定宪法大纲》和《十九信条》

一、　　　　第一部《钦定宪法大纲》

　　清政府“宣布仿行宪政”和对中央官制进行改革后，清政府“预备立宪”的最主要实质的改革是颁布了中国第一部宪法。光绪三十四年八月一日（一九０八年八月二十七日）宪政编查馆和资政院将《宪法大纲》《议院法要领》《选举法要领》及《逐年筹备事宜清单》上奏，当天即经批准公布。

　　《宪法大纲》只有“君上大权”一章，后附臣民权利义务。

　　“君上大权”共有十四条，即：

　　１、皇帝统治大清帝国，万世一系，永永尊戴；

　　２、君上神圣尊严，不可侵犯；

　　３、钦定颁布法律及发交议案之权，凡法律虽经议院议决，而未奉诏命批准颁布者，不能见诸施行；

　　４、召集、开闭、停展及解散议院之权；

　　５、设官制禄及黜陟百司之权，用人之权，操之君上，而大臣辅弼之，非议院所得干预；

　　６、统率海陆军及编定军制之权，凡一切军事，皆非议院所得干预；

　　７、宣战、讲和、订立条约及派遣使臣与认受使臣之权；不付议院议决；

　　８、宣布戒严之权；

　　９、爵赏及恩赦之权；

　　１０、总揽司法权，委任审判衙门，遵钦定法律行之，不以诏令随时更改；

　　１１、发命令及使发命令之权，惟已定之法律，非交议院协赞，奏经钦定时，不以命令更改废止；

　　１２、议院闭会时，遇有紧急之事，得发代法律之诏令，并得以诏令筹措必需之财用，惟至次年会期，须交议院协赞；

　　１３、皇室经费由君上决定，议院不得干置议；

　　１４、皇室大典由君上督率皇族及特派大臣议定，议院不得干预。

　　所附“臣民权利义务”共九条，主要是：臣民有合于法律命令之资格者，得为文武官吏及议员；在法律范围内，有言论、著作、出版、集会、结社自由；非照法律规定，不得加以逮捕，监禁，处罚；可请法官审判呈诉之案件；财产及住宅无故不加侵扰；有纳税，当兵义务；赋税非经新定法律更改，悉照旧输纳；遵守国家法律等。

　　《议院法要领》共十一条，主要内容有：议院只有建议之权；财政支出非与政府协议，议院不得废除删削；国家预算由议院协赞；议院只可指弹劾行政大臣，不得干预朝廷黜陟之权；所议事件，必须上下议院彼此议决后，方可奏请钦定施行，等等。《选举法要领》计六条，主要精神是实行限制选举。

　　《逐年筹备事宜清单》分年排列，每项事情均指定了主办单位，开办了进展速度，基本要求如下：咨议局：一九０八年筹备，一九０九年一律选举开办。资政院：一九０九年颁布章程，举行选举，一九一０年开院。

　　地方自治和户籍。地方自治：一九０八年颁布城镇乡地方自治章程；一九０九年颁布厅州县地方自治章程，筹办城镇乡地方自治，设立自治研究所，以后续办城镇乡和厅州县自治，至一九一三年城乡自治一律成立，一九一四年厅州县自治一律成立。调查户籍：一九０八年颁布调查户口章程；一九０九年调查人户总数；一九一一年调查各省人口数；一九一二年颁布户籍法；一九一三年实行户籍法。融化满旗畛域：一九０八年设立变通旗制处；一九一五年变通旗制一律完成，化除畛域。

　　财政和教育方面。财政：一九０八年颁布清理财政章程；一九０九年调查各省收支总数；一九一０年试办各省预算决算；一九一一年会查全国年收支确数，颁布地方税章程；一九一二年颁布国家税章程；一九一三年试办全国预算；一九一四年试办全国决算，颁布会计法；一九一五年确定皇室经费，设立审计院，实行会计法，一九一六年确定预算决算，制定明年预算。普及教育：一九０八年编辑简易识字课本和国民必读课本，一九０九年颁布；一九一０年推广厅州县简易识字学塾；一九一一年创设乡镇简易识字学塾；一九一二年推广乡镇简易识字学塾；一九一四年人民识字义者百分之一，一九一五年达五十分之一，一九一六年达二十分之一。

　　法律，司法，官制等。修订法律：一九０八年修改法律，编订民律，商律，刑事民事诉讼律；一九一０年颁布新刑律；一九一三年实行新刑律，颁布民律，商律，刑事民事诉讼律；一九一五年实行民律，商律，刑事民事诉讼律。司法：一九０九年颁布法院编制法，筹办省会及商埠及各级审判厅；一九一０年前项审判厅一律成立，一九一三年府厅州县审判厅一律成立；一九一五年乡镇审判厅一律成立。巡警：一九０九年限厅州县巡警粗具规模；一九一０年前项一律完备；一九一一年筹办乡镇巡警；一九一五年一律完备。官制官规：一九０九年厘定中央官制；一九一０年厘定地方官制；一九一一年实行文官考试，任用，官俸各章程；一九一二年颁布新定中央和地方官制；一九一四年试办新定官制；一九一六年一律实行新官制。

　　宪法：一九一六年宣布。皇室大典：一九一六年宣布。议会一九一六年颁布议院法和选举法，选举议员。弼德院：一九一六年设顾问大臣。

　　当日朝廷批准颁布，晓谕臣民在宪法未颁之前，“悉遵现行制度，静候朝廷依次筹办”。并说，“逐年应行筹备事宜，均属立宪国应有之要政，必须秉公认真次第推行”。命令将此谕旨和清单刊印誊黄，分发中央和地方各衙门悬挂堂上，照单依次限举办。每六个月奏报一次筹办成绩。督抚交接时，前后任应会同将前任办理情形奏明，以免推诿。部与省同办之事，由部纠察各省。同时令宪政馆设立专科，切实考核。令都察院留必察访，指名纠参逾限不办或阳奉阴违者。最后说：“自本年起，务在第九年内将各项筹备事宜一律办齐，届时即行颁布钦定宪法，并颁布召集议员之诏。”（《清未筹备立宪挡案史料》上册，第四十至六十八页。）上谕要求官吏之严实属罕见，反映了朝廷的决心和态度。

　　从《宪法大钢》的许多内容来看，日本是一个君主立宪制的国家，日本宪法在立宪国家中民权较少，专制成分最多。载泽和许多大臣都认为日本宪法接近中国国情，较为适用。朝廷在由专制政体刚刚开始向立宪政体过渡时自然希望并且习惯于君主保留较多的权力。《宪法大纲》在许多方面抄袭了日本宪法中不奇怪的。

　　从改革的程序来看，清政府采取“预备立宪”的方针，以及筹备宪政的主要环节，基本上与日本的立宪过程相似。日本一开始便确立了预备立宪的方针，明治元年，天皇颁布五条誓文，其中第一条就是“广兴会议，万机决于公论。”明治八年（一八七五），天皇发布“树立”立宪政体诏”（《明治维新基本文献史料选译》、《明治维新的再探讨》第一七八页。），正式开始了预备立宪。明治十四年（一八八一）又发布了明治二十三年召开国会的“敕偷”，仍严申：“若仍有故求躁进，煽动事端，妨碍国家治安者，将处之以国法户”一九０一年梁启超在《清议报》发表《立宪法议》，认为根据日本的经验，中国立宪也需要一段时间的预备，“自下诏定政体之日起，以二十年为实行宪法之期。”（梁启超：《立宪法议》、《清议报全编》卷二第四五页。）清政府更认为日本的经验“可仿而行”，一九０六年宣布“预备仿行宪政”，一九０八年又发布诏书，确定筹备时间为九年，这个期限完全是照搬日本的。

　　日本从发布诏令到如期召开国会，为期九年，清廷亦宣布自一九０八年起，九年立宪，即过渡时期为九年，尽管时间是九年，但是比竟比原来的无限期预备立宪有了一个时间期限。宣布立宪之后如何筹备，清廷也基本上是仿效日本。如改官制以为预备，就是根据日本的经验。九年筹备清单所列每年筹备事项，可按梁启超的归纳分为十四类。这些事项在日本立宪过程中，除了某些属于中国的特别国情，如旗制问题之外，日本也多作了预备。资政院、谘议局的设立也是根据日本“立议院之基”的精神，清廷也“采列邦之法制，立上下议院之基础”（《清末筹备立宪挡案史料》、下册第六二七页。）

　　清政府在一九０八年颁布的《钦定宪法大纲》，虽不是正式宪法，但却是它制定宪法的根本准则。这部宪法大纲正是日本宪法的翻版。一方面，它同样根据“主权在君”的原则，由君主钦定，确定君主的最高权力。伊藤博文在谈到制宪原则时说：“一国之权力，以君主大权为其枢轴，几百权利皆由来于此。”（万峰：《日本近代史》第一八七页。）清廷预备立宪伊始，在上谕中也规定了这一原则，即“大权统于朝廷。”钦定宪法大纲正是依据这一原则，以日本宪法为蓝本制定的。大纲内容主要为君上大权，此外附有臣民权利义务，议院法要领和选举法要领。君上大权有十四条。这些规定除个别条款或文字上不同外，与日本宪法几乎如出一辙。关于臣民权利与义务，则是依据权利来自君主的原则制定的，“操纵之法，则必使出于上之赐与，万不可待臣民之要求”（《清末筹备立宪挡案史料》、上册第三六八页。）关于议院法要领，也是依据上述原则，将议院置于君权之下，“议院只有建议之权，并无行政之责，所有决议事件，应恭候钦定后，政府方得奉行”（《光绪朝东华录》（五）总五九七八页。）

　　另一方面，钦定宪法大纲也如同日本宪法一样，引进了欧美国家的立宪原则。钦定宪法大纲也同样采取了“立宪制的原理”，预备立宪之初规定的“庶政公诸舆论”方针无疑体现了这一“原理”。概而言之，钦定宪法大纲体现了日本二元制君主立宪制的特征，出使德国大臣杨最曾说：“大权统于朝廷，庶政决于舆论，已全揭一代宪法之精神”（《清末筹备立宪挡案史料》、上册第三六七页。）

　　从清末宪政改革设置的中央机构来看，一九一一年清廷按着改动了的计划，提前设立责任内阁、弼德院、军咨府等机构，并裁撤了军机处，这种改变就是仿照日本的中央机构的模式作出的。

　　先看责任内阁。清廷对此作了说明：“统治之权属诸君上，则内阁官制自以参访日、德为合宜。日本宪法，各大臣辅弼天皇任其责，以国务大臣责任关于辅招之任务而生，故对于君主负责任”（《清末筹备立宪挡案史料》、上册第三六页。）第二，从内阁的产生来看，内阁总理各部大臣“均候特旨简任”，即由君主任命，这与日本“国务大臣任免黜涉、君主皆得自由”（《清末筹备立宪挡案史料》、上册第三九０页。）相同，而与英国由议会产生不同。第三，君主发布法律敕令及其它关于国务之谕旨，须由总理大臣或主管大臣“署名”，署名即表示有责任。这一点不仅日本是这样，英国也是如此。第四，除有法令特别规定者外，“凡例奏事人员，于国务有所陈奏者，由国务大臣代送”；“除国务大臣外，于国务有所陈述者，由国务大臣带领入对。”“日本制度，凡政治上之入对，必经内阁”（《清末筹备立宪挡案史料》、上册第五五九页。）英国也实行这一制度。第五，关于军机军令事件，由海、陆军大臣自行上奏，事后报告总理大臣。这一规定则是秉照日本内阁官制，其意在于保证君主对军权的直接控制。

　　再看军咨府的设立。日本的参谋本部是一个“专门负责制定军令和作战方案等方面工作”的军事指挥机关，“直接隶属天皇并对天皇负责”（《明治维新基本文献史料选译》、《明治维新的再探讨》第一四０页。）设立独立的军事指挥机构，直接受天皇控制。清廷从一九０九年即开始设军谘处作为基础，内阁成立时，便正式改为军谘府。军谘府的职责是“秉承诏命，襄赞军谋”（《宣统政纪》卷五二。），是一个如同日本的参谋本部一样独立于内阁之外，赞佐君主统帅海、陆军的总参谋部。

　　最后来看弼德院。“枢密院系天皇有关行政以及立法事项之最高顾问，但不干与施政。”（《明治维新基本文献史料选译》、《明治维新的再探讨》第一九七页。）设置这一机构的本意乃稳固天皇的权力以及增强其决策的正确性，使天皇能很好地驾驭和操纵国会与内阁。这是“立宪国家中所仅见之特有制度”（金长佑：《日本政府》第一一五、七五页。）弼德院的设立即是“如日本枢密院之例”，“为皇帝亲临顾问国务之所。”其权限“与内阁相为维系，所关重要，必须同时并设”（《清末筹备立宪挡案史料》、上册第五六三页。）清廷正是从日本的模式中领悟到这一点，“立宪官制其相与维系补助者，皆有精意存乎其间，而缺一有所不可。”（《清末筹备立宪挡案史料》、上册第五二七页。）因而极为“注重”。

　　《宪法大纲》是中国历史上第一次对以往君主专制的否定，他赋予君主的权力毕竟与专制时代的君主权力不同。专制时代，“朕即国家”，君主的命令意志就是最高法律，权力至高无上，不受任何限制，《宪法大纲》则对君主权力作了一些限制裁。首先要受宪法的约束。关于这一点，《宪法大纲》没有写明，但其前言中“上自朝廷，下至臣遮，均守钦宪法，以期永远率循，罔有逾越”的说明，是得到朝廷认可，承认按照宪法行事的。其次君主行使统治权力要受国家机关的制约。大纲前言对国家政体和君主权力做了这样的概括：“君主立宪政体，君上有统治国家大权，凡立法，行政，司法皆归总揽，而以议院协赞立法，以政府辅弼行政，以法院遵律司法。”（《清未筹备立宪挡案史料》上册，第五十七页。）这就确定国家政体采取了三权分立的形式，君主在行使权力时必须受议院，政府和法院的制约。

　　改革之初，奕劻即说：“宪法一立，全国之人，皆受治于法，无有差别。”（《清末筹备立宪挡案史料》、上册第三三一页。）钦定宪法大纲序言，即揭示了这一原则：“夫宪法者，国家之根本法也，为君民所共守，自天子以至于庶人，皆当率循，不容逾越。”这里明了句规定了君主也要遵守宪法。除了根本法之外，其它普通法也不超随意推翻。君上大权中规定：“惟已定之法律，非交议院协赞奏请钦定时，不以命令更改废止。”君主要改变法律，也需经过法定程序，先由议院“协赞”（也就是批准）。此外，君主总揽司法权，委任审判衙门，必须“遵钦定法律行之，不以诏令随时更改。”当然，清廷实行“大权政治”，法治原则不可能完全实现。但是，君主也不可能象以前那样，他说的话就是法，他就是法的化身，他多少还要受到尽管他钦定但却须经议院“协赞”的法律的约束。同时，人民的自由权利也因此受到一定的保护。而且，从“新政”就已经开始的司法、法律改革，“基本上是按照资产阶级的法律原则改革传统的封建旧律”，“体现了某种进步的倾向”。（《中国法制史》第三四七、三四六页、群众出版社一九八二年版。）

　　以立法而言，从“凡法律虽经议院议决，而未奉诏命批准颁布者，不能见诸行”的规定中，可知法律产生的程序首先是由议院议决，然后是君主批准颁布，也就是说，议决的主体是议院，反过来说，不经议院议决，君主就不能颁布法律。“已定之法律，非交议院协赞”，君主也无权“以命令更改废止”。“以政府辅弼行政”体现了行政事务应听取行政大臣的意见，并经其同意。“以法院遵律司法”和不能‘以诏令随时更改”，说明君主在司法方面的权限也不是无限的。以上都是对专制时代无限君权的的否定，而把君权限制在法律规定的范围之内。通常被人们指斥为封建专制象征的“大清帝国，万世一系，永永尊戴”和“君上神圣尊严，不可侵犯”两款，实际上并不违反立宪精神，因为在任何一个君主立宪的国家莫不有类似规定。君主立宪国家都实行君主世袭制，君主为国家元首，不负实际责任，只能让他处于特殊的尊贵的地位。因为清政府搞的就是君主立宪，做这样的规定也是符合的当时的实际情况。

　　清末的“预备立宪”还是中国历史第一次政治近代化性质的改革和民主制度的建立。所谓政治近代化，实则是民主化，即是在国家制度和政治生活中贯彻民主原则。而这次改革正是提出了体现政治近代化性质，与旧的封建专制时代不同的新东西，这就是我们把“预备立宪”称为宪政改革的原由所在。在宪法学上，民主原则归纳为人民主权原则，分权原则，尊重基本人权原则和法治原则。（《宪法学》第三一至三二页，群众出版社一九八五年版。）。从这次宪政改革来看，除了人民主权原则，其它三条原则都有一定程度的体现。

　　先从分权原则来看。所谓分权原则，就是将国家权力分属立法、行政、司法三个机关，清政府在宣布预备立宪后的第一次官制改革中，就拟定了三权分立的方案，“立宪之精意，即以国家统治之权，分配干立法、行政、司法之三机关”。（《清末筹备立宪挡案史料》、下册第八四０页。）清政府未能建立起这套体制，但在筹备清单中却有详细的计划，并一直在试行筹办。除内阁、国会之外，“司法独立”也被作为“立宪政体之要素”，一直在积极试办。三权的分立确能在一定程度上限制君权。就已经建立的责任内阁和军机处的裁撤来看，在体制上包含着限制君权的要素。我们知道，军机处是皇权高度发展的产物，它被责任内阁制度取代，无疑是对专制王权的限制。因而，有的顽固派提出，“军机处关系君权不可裁”。（《清末筹备立宪挡案史料》、上册第五三六页。）。也正由于这一原因，载沣才在人事上玩花招，弄出一个“皇族内阁”。即使如此，作为一种制度，这并没有改变对君主个人独裁大权进行限制的性质。

　　从准备召开的国会和作为议院基础的资政院、咨议局来看，它们具有一定的立法权和监督权。钦定宪法大纲所附的议院法要领规定，议院“有建议之权”，“国家之岁入岁出，每年预算，应由议院之协赞”，还规定可以“指实弹劾”行政大权等等，这实际上是赋予了议院一定的立法权和监督权。后来等设资政院时颁发的上输也说：“立宪政体取决公论，上下议院实为行政之本”（《清末筹备立宪挡案史料》、下册第六０六页。）无疑肯定议院具有一定的立法权和监督权。资政院章程更是明确规定它具有议决国家预、决算，税法，法典等方面的权力。（《清末筹备立宪挡案史料》、下册第六三二页。）尽管君主有否决它所通过的议案之权，但种种国家大事首先要经过它“批准”，而且它还有“自行草具议案”的权力，这不能说它不是一个有一定决策权的国家机关。一个在中国多年的西方记者当时观察说：“临时议会已在某种意义上掌握了过去从未指望的权力”（清末民初政情内幕》上册第六七五页。）至于谘议局，正如有的论者得出的结论，“是拥有相对独立性的政治权力机构”，“即拥有一定的立法权和监督行政、监督财政权。”（（耿云志：《清末资产阶级立宪派与咨议局》、《纪念辛亥革命七十周年学术讨论文集》中册第一二一七页。）无疑，通过新的制度的确立，将会在一定程度限制君权。奕劻在预备立宪之初就说君主的权力“略有限制”。可以认为，在某种意义上，这种制度下的君主，与其说是决策者，不如说是最高仲裁者。

　　其次，从尊重基本人权的原则来看。钦定宪法大纲序言肯定了这一点，“宪法者，所以巩固君权，兼保护臣民者也。”所附臣民权利义务，列举了人民的种种权利，包括参政、言论、著作、出版、集会、结社，以及人身不受侵犯等权利和自由。（《光绪朝东华录》（五）总五九八０页。）这些权利自由都程度不等地得到兑现。如资政院和谘议局就是多少代表民意的机构，体现了人民的参政权。即如当时一篇文章所说：“代议之政治，参政之权利，我国民将于谘议局中先尝一商焉。”（廖治：《咨议局经过大事记》、《宪政新志》第一号。）再如地方自治的兴办，人民得到一定的管理本地公益事业的权力，成为“未仕之官”。（《清末筹备立宪挡案史料》、下册第七一二页。）言论、著作、出版自由更是盛况空前。宣布预备立宪，“庶政公诸舆论”之后，“民气日益发舒”，各种报纸书刊大量涌现。几千年的封建文化专制出现了松动，“庶人不议”的禁令解除了。人们第一次可以合法地指陈时政，议论国事，阐发民主思想。而且，还可以利用这种自由揭露腐败，抨击政府。“人人皆得本其本心之所自信，自由发表意见而无所屈避”（《辛亥革命前十年间时论选集》第三卷第六二八页。）集会、结社自由也是前所未有的。立宪诏书颁布后几年间，公开性的结社就有数百个，其中很多是政治性团体。

　　显然，这次改革在国家制度和政治生生活中贯彻了一定的民主原则，削弱和限制了君主的专指由权力，使人民获得了一定的民主权利。一个顽固派不无担心地说：“如是则明效日本，阴法泰西，明托君主立宪之名，阴行民主立宪之实。”（《政治之因果关系论》、《东方杂志》第七卷第十二期。）同时，由于在国家制度和政治生活中贯协了这一原则，使当时的中国人受到了一次全方位的民主训练。从舆论宣传、集会结社、议员选举，议会活动等方面，人们从不同层次第一次亲身体验了民主的政治生活，这有助于他们的民主政治素质的提高。其中包括许多封建官吏，如资政院总裁博伦，开始根本不够得如何组织开会，“每事必间秘书长处决”，过了一月便能措置自如了，所以人们说：“造就了一个化贝子”。（《民立报》一九一０年十一月十七日。）而且，在许多问题上，他往往倾向议员，以致军机大臣“盛怒”。许多封疆大吏，也逐渐接受了新思想，“政治上之见解与前渐异”。这种民主政治素质的培养和提高，又从另一角度反映了这次改革的近代化性质。

　　自清政府“钦定宪法大纲”颁布后，中国政治思想界开始出现了一个新繁荣时期，为了开启民智，立宪派翻译编辑出版了上百种西方国家的政治、法学、财政、政党、历史、教育著作，其中重要的有：《民约论》、《政治学》、《宪法精理》、《代议政体》、《国家学纲要》、《政治原论》、《万国宪法志》、《万国官制志》、《英国宪法史》、《英国制度史》、《共和政体论》、《政治学新论》、《四大政治学说》、《政治学及比较宪法论》、《万国宪法比较》、《宪法研究书》、《宪政论》、《日本宪法议解》、《日本预备立宪过去史》、《日本议会法规》、《议会政党论》、《十六国议院典例》、《议院提要》、《选举法要论》、《自治论》、《欧洲大陆市政论》、《地方自治要鉴》、《地方自治规范》、《立宪国法制述要》等一系列的著作，这些著作，在当时的中国对于建立最初的立宪体制起了积极作用。中国的学术思想也开始繁荣起来，如立宪派除已创办的《东方杂志》，《新民丛报》，又创办的许多新的杂志和报刊，如《中国新报》、《大同报》、《政论》、《国风报》、《自治学社杂志》、《预备立宪公会报》、《宪报》、《宪政新志》、《法政新报》、《宪政旬报》、《宪政述闻报》、《自治公报》等、日报则有《时报》、《大公报》、《国民公报》、《宪志日刊》、《宪政日报》、《西南日报》、《中央日报》等。这些报刊，大张旗鼓的介绍西方国家的新的政治学说，民主学说，宣传西方国家的民主、自由、平等，对于促进当时中国的进步起到了积极的作用。

　　《逐年筹备事宜清单》这是筹备立宪的总体规划方案，有主办单位，有进度要求，责任目标等等，并且还有时间的规定。这个清单准备将以短短的九年时间里，以和平而不流血的方式，把二千年的封建专制的国家，逐步演变成为一个君主立宪制国家。方案公布后，清政府的预备立宪也进入到了一个实质性的阶段，清政府按照他预备立宪的时间进度，做了许多实质性的改革，如以前中国只有一部以刑法为主体的封建成文法典。预备立宪后，除了宪法、资政院、咨议局、地方自治等章制外，还初步制定了刑法、民法、诉讼法、商法、法院编制法，集会结社法，报律诸方面的法律。同时初步改革了政治体制，在中央建立了资政院，责任内阁和大理院，地方也建立了相应的机构，中国的民众参政的意识也开始在形成，一些民众并且已经开始取得了议政参政权，单纯的封建与专制已不存在，中国的制度正在逐步的发生变化，西方现代民主政治与法律制度正开始在试行，这意味中国如果再不经过暴力夺权和“农民革命”，中国也会缓慢的走上西方民主国家的道路。

　　二、《十九信条》与清末立宪失败

　　清廷颁布了《钦定宪法大纲》后，由于在立宪问题上，坚持以九年为预备立宪期。对于九年预宪期，立宪派对清廷拖延的做法表示不满，他们先后组织了三次大请愿，要求召开国会，组织责任内阁。然而，革命派则更为激进，他不仅对“预备立宪”，对“君主宪制”更是不满。他们仍然在到处策划暴力活动，一九一一年十月十日，武昌暴动爆发，这便是影响全国的一次较大的暴力革命活动。

　　面对立宪派和革命派的两种压力，清廷只好接受了资政院提出的取消皇族内阁、召开国会的建议。然而，就在此时，驻扎在滦州的新军第二十镇统制张绍曾和第二混成协协统蓝天蔚等联名致电清廷，提出了“政纲十二条”，要求立即召开国会，制定宪法，组织责任内阁。清廷震惊之下，对“政纲十二条”全部接受，于十月三十日连发三道“上谕”，表示要“誓与我与国军民维新更始，实行宪政”，清廷为了表示决心，开始释放自戊戌变法以来的一切政治犯，准开“党禁”，承认革命党为正式政党，命令资政院迅速起草宪法，在宪法颁布之前，先拟定重大信条十九条，宣誓太庙，于十一月三日正式公布。并任命袁世凯为内阁总理大臣。组织完全内阁（责任内阁）。

　　《十九信条》是非常时期的产物。从它的基本精神和立法技术来看，较《钦定宪法大纲》有着较大的进步。第一，《钦定宪法大纲》基本上是照抄日本《明治宪法》的条文，而《十九信条》则一是采用了英国宪法的精神，结合了实际的情况，较之《钦定宪法大纲》有了一定的进步；第二，《钦定宪法大纲》对君主权力的规定，漫无限制，而《十九信条》则采取英国宪法的“虚君共和”制，实行责任内阁制，对君主的权力作了很大的限制，实际上是议会君主制的宪法；第三，《钦定宪法大纲》只是拟定宪法的纲要，本身并没有法律效力，而《十九信条》则是先行颁布的宪法重要条款，具有法律效力。

　　清廷从《钦定宪法大纲》再到《十九信条》，表明了当时清廷在变革方面的进步，特别是《十九信条》与《钦定宪法大纲》相比，有着一定的进步，因此，后来的一些宪法学家对其也有不错的评价，认为它是“有清一代之唯一宪法，亦我国历史上之第一次宪法也”（杨幼炯：《近代中国立法史》第五六页。）“《十九信条》深得英宪之精神，以代议机关为全国政治之中枢，苟其施行，民治之功可期，独借其出之太晚耳。倘能早十年宣布实行，清柞或因以不斩，未可知也！”（尚秉和：《辛王春秋大政记》，引自陈茹玄：《中国宪法史》第一五页，台湾文海出版社一九八五年版）但是由于革命党在全国煽动的暴动已经开始在全国漫延，这样“预备立宪”的和平过渡已经无法实施，他被开始的“辛亥革命“所破坏。

　　清末的“预备立宪”虽然总终没有成功，但是他的意义仍然重大，他是中国二千年封建与专制制度的第一次向“宪制”的过渡，是中国封建与专制社会的第一次“政治改革”，也是中国封建与专制向“宪制”的第一次“和平过渡。他的重要意义其主要有：

　　首先，他是中国二千年封建与专制向“宪制”的一次“和平过渡。中国二千年爆发了无数次的“农民革命”“农民暴动”建立了一个又一个的“农民王朝”，从来都是一个专制代替另一个专制，一个“农民帝王”代替另一个“农民帝王”，都是”专制”，从来就没有现代意义上的“宪制”，虽然清末的“预备立宪”准备在中国实行的是“君主宪制”，但是“君主宪制”也是一种“宪制制度”，表面上他似乎还没有“共和宪制”那样完全，还有一个“君主”，但实际上他是一种按不同国家的历史而产的“宪制制度”，他是不同的国家按实际历史条件的产物。

　　其次，他在中国第一次宣布实行“宪制”。“宪制”与“专制”完全不同，“宪制”主要有“君主宪制”和“共和宪制”，在中国封建与专制社会里，皇帝的“言”与“行”就是国家的“法律”，在这种没有“宪制”的条件下，不仅皇帝的权力是无限的，至高的，也是没有限制的。而在一个“宪制制度”下，皇帝的权力首先受到国家“宪法”的限制。虽然清末的“预备立宪”中，制定的是“君主宪法”，皇帝仍然具有极大的权力，但是皇帝权力已经不是无限，皇权的至高无上的现象已经受到冲击。这在当时的中国已经是一个进步。有人认为，“共和制”比“君主宪制”更完美，实际上对一个国家，实行那一种主要是要根据实际情况出发，而当时的英国，日本的“君主宪制”成功主要就是因为从当时的国家的实际出发。

　　最后，“预备立宪”也是西方“宪制制度”在中国的最初试验。西方的“宪制制度”较早，而中国二千年来一直是“君主专制”，虽然慈禧太后推行的“洋务运动”，引进了一些西方的先进技术，但是并没有引进西方的先进制度，日本的明治维新的成功，恰恰在于他不仅引进了西方的先进技术，也引进了西方的先进制度，这就使得与中国相同的日本走到了中国的前面，中国的“预备立宪”本来也是一场的准备学习日本“明治维新”的改革运动，但因为后来的“辛亥革命”又陷入到了一场“农民造反”的混乱之中，使中国刚刚开始的“预备立宪”宣告失败。

　　 　　 上网日期 2002年08月07日

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