公法评论：中华政制之道

从自我撤离到自我抗拒—并论“三个至上”为何让人忧心-潘圣山

　

【本文的主要思路】引言：执政党的新挑战——社会转型与政党的自我撤离式演进——政党演进中的自我抗拒——“三个至上”与自我撤离式转型的背离——以司法独立巩固和深化政党—国家体制的自我撤离式转型。

中共政治局常委、中央党校校长习近平9月1日在中央党校秋季学期开学典礼上，以《改革开放30年党的建设回顾与思考》为题做了主题演讲，他在演讲中警告党内成员：“任何一个政党，无论实力多强、资格多老、执政时间多长，如果因循守旧、固步自封、保守僵化、不思进取，其创造力就会衰竭，生命力就要停止。”如果我们再回想改革开放以来，从市场经济体制，到社会主义法治，“三个代表”，再到“科学发展观”、“和谐社会”等的不同提法，就能看到，共产党的领导人从不断变化的社会现实出发，一直在不断进行着意识形态创新。这说明，执政党自身也在努力寻求新的执政合法性基础，试图完成从革命党到执政党的历史转型，重塑执政党的政治权威。马克斯·韦伯对权威进行了历史的考察，认为正当的权威不外乎三种历史形态，即传统型权威、魅力型权威和法理型权威。他认为，组织与权威的关系密切，任何一种形式的组织（包括政党）都以某种形式的权威作为基础，没有权威，组织就失去了其存在的条件，这即就是著名的权威理论（引自王利平：社会危机与政党转型—基于法治的角度），也就是说，政党转型必然与法治建设密切相关。

按照匈牙利学者玛利亚·乔纳蒂的观点，政党—国家体制的演进模式可分为自我掠夺性、自我解体型和自我撤离型三种，她把中国的体制转型理解为自我撤离型的（玛利亚·乔纳蒂：《自我耗竭式演进：政党—国家体制的模型与验证》，中央编译出版社）。这种自我撤离型的演进同样属于执政党重新谋求政党合法化、巩固政党权威的一种努力。那么，对于中国共产党而言，它在新时期里遇到的最大挑战是什么？转型的瓶颈在哪里？如何突破瓶颈，逐步演进为新的政党—国家体制？在这一演进过程中，法律和司法系统应该扮演什么样的角色，司法权与党权、行政权的关系如何？对最后一个问题的思考，主要是受到最近一个时期，法院系统开展的大学习、大讨论中，对司法独立的动摇及对党的领导权的重新强化等一系列事件的影响。如果说党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上说的是司法工作的三个不同方面，不存在党权、行政权干预司法权的问题，也许我们对高院的最新动向大可不必忧虑，但如果不幸暗含了党对司法的绝对领导这一命题，我们就不得不给予严重的关切。

下面就从社会转型与政党的自我撤离式演进，政党演进中可能出现的自我抗拒，“三个至上”与自我撤离式转型的关系，以及怎样以独立的司法巩固和深化政党—国家体制的自我撤离式转型这样一条主线，分别讨论我们上面提出的疑问。

一、社会转型与政党的自我撤离式演进

（一）从经济转型到体制收缩

玛利亚·乔纳蒂教授在《自我耗竭式演进》一书中，详细描述了中国的政党—国家演进模式，其中，1994年之后的中国经济、政治结构的变迁，对我们深刻理解当前政治体制的处境很有启发意义。乔纳蒂教授认为，随着国企改制，私有化、税收改革，企业倒闭等经济事件的增加，既有体制逐步被掏空、切断和弱化，依附于经济体制的行政性和职能性的权力也随之撤离，同时，政党和国家科层内也发生了网络的绝对收缩。体制内外的共同作用，促进了体制（乔纳蒂教授使用了“网络”这一涵盖更为广泛的词语）的加速撤离而不是推动适应性转型。

短期来看，虽然政党的合法性和权力工具可能足以禁止体制外出现新的政治或社会组织，但乔纳蒂教授认为，这种局面可能只是暂时的。经济和社会张力的累积，经济类型的增多，利益主体的多元，导致了不服从和不信任的增加，这些因素都增加了政党保持其执政合法性的困难，而如果政党内部没有形成替代意识形态，张力的增加可能很快就会消耗掉执政党累积的政治资本。因此，体制的收缩以及向上层推进和扩散的态势是不可避免的，这也意味着政党自我撤离的不可避免。

（二）从体制收缩到执政合法性危机

经济转型、体制收缩、新的经济和社会模式的建立，这是一个综合的演进过程，称为社会转型。与社会转型相伴而生的还有社会危机的不断加剧，有人总结当前的社会危机主要有：（一）贫富差距进一步扩大，社会不公日益突出，并呈现固定化和代际传递趋势；（二）社会财富通过权力寻租（腐败）越来越集中到少数人手中的趋势加剧；（三）群体性事件日益增加，官民冲突日趋激烈，政府的治理危机凸现；（四）民怨沸腾，公民利益表达机制不畅和缺乏，社会危机和矛盾被掩盖，政府对社会危机反应迟滞；……（王利平：社会危机与政党转型—基于法治的角度）。面对如此复杂的局面，执政党将会确立什么样的主流价值体系和社会矛盾解决机制，如何调整自身位置，处理党内垄断集团的既得利益，就成为亟需解决的核心问题。

（三）从自我撤离开始的政治合法性重建

多元社会仍然需要一个主流的价值体系，作为执政党，共产党在提供主流价值方面，当然处在重要的位置。在这一过程中，共产党曾祭出过不同的旗子，如“法治”，“德治”，“民主”，“发展”旗，“和”字旗，“民生”旗，不一而足，目的都是为了谋求执政合法性，巩固执政党的执政地位。几乎在每次的全国党代会上，共产党都会重提打什么旗，走什么路，防止颜色革命，维护中央的权威等话题，其实质，就是要保证党打出的旗帜能够为社会大多数人所认可。

至于是否能够达到这一效果，需要我们回到合法性本身去考察。一个政党的执政合法性，大致可从历史传承，执政绩效，竞争性选举，是否具有广泛的代表性，是否严格依照社会普遍认同的规则执政等方面考察。执政合法性外在为人民的拥护，那些有利于化解执政危机、巩固执政地位的路线方针，就是能够反映人民心声、能够维护人民根本利益的政策，如中共中央提出的一心一意谋发展，保证经济又快又好发展，依法治国，“实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益”等提法，既是中共在新的历史条件下确立的核心价值，也是受到人民普遍支持和拥护的社会基本共识。

但也应当承认，在另一些带有党派和意识形态色彩的提法上，以及在具体操作过程中，一些利益集团的做法，却并不能受到这样的支持。执政绩效（如经济发展、消除贫困等）会存在变数，而历史传承的说服力是跟其它几个方面联系在一起的。要维护执政党地位，扩大其自身的代表性（消弭自身特殊利益，进行意识形态创新），严格依法执政，引进党内竞争性选举等就摆在了突出的位置，也就是进行自我撤离式的变革。

二、自我撤离过程中的自我抗拒

如乔纳蒂教授指出的那样，政党作为一种制度权力结构，在所有融合子域中正不知不觉地经历着一个解体过程，政党对社会的控制会逐步放松。但是这也仅仅是一种可能，相反的可能性依然存在，因为这种制度权力仍然紧密控制着每一个演进迹象。这说明，在自我撤离式的演进过程中，自我封闭和自我抗拒几乎是必然要出现的。诸如对言论的控制，对公民政治权利的限制，对结社自由的限制，对维权运动的控制等等，都是自我抗拒的表现。从现有的情况看，执政党对政治权力的垄断是造成自我抗拒的主要原因，虽然这种垄断的合法性在遭受不断的质疑。

（1）垄断：5%中的1% 中国共产党党员的人数占人口总数的5%多一点，而且党员来自社会各行各业，从整体上看，共产党有着比较充分的代表性，中国共产党是否能代表先进生产力的发展方向，我们不好论证，不过，要说它的党员基本代表了来自中国社会各个阶层的人，除了个别情况（比如虽然有许多党员私下也有自己的宗教信仰，但从党章上看，共产党员都是无神论者），应该还是说的通的。假如共产党内有充分的民主，那么，其内部路线、方针、政策转化为公共政策、行政制度、法律法规，也并不那么应受质疑。

但由于党内竞争性选举的不足，以及在依法执政方面存在的误区，现有的政党体制并不能保证执政党的路线、方针、政策总能体现总人口5%的人的意愿；相反，常常是长官意志、利益部门垄断了政治权力，尤其在具体的政策执行过程中，以党代政（如人们对县委书记权力过大的质疑）、以言代法（政法委对具体案件的干预）的现象很严重。对执政党政策的执行起到决定性作用的只是党内1%的人，比如，对扩大政法委编制、增加财政拨款呼声最高的，总是政法委系统背景的人员，他们出于部门利益的考虑，提出的政策到底有多大的代表性，是很值得怀疑的。

民众有时候会把所有的问题都归结到共产党的头上，实际上，责任也许只是共产党员中的1%造成的，我们的重点还是怎样遏制和防范这1%的人不滥用权力。从整体上看，共产党由于其自身广泛的代表性，也许能够认为，没有自己的特殊利益，但是，我们直接面对的并不是党这一抽象主体，而是各个具体的党委部门，如县委，宣传部，政法委等等，他们有没有自己的垄断利益？如编制内人员的待遇，党委的各种活动，党委领导的权力，党委决策的执行等等，会不会因部门利益的缘故而滥用权力？答案应是不言而喻的。

（2）风险：执政党的自我封闭

在一个日益分化的社会，执政党怀有重建社会核心价值的政治抱负无可厚非，出于自身利益和实现政治纲领的考虑，在内部提出强化党的领导，维护执政地位也可以理解。但我们还必须考虑到社会利益多元化的现实，防止党内利益集团的对权力的垄断，警惕执政党的自我封闭趋势。执政党的自身地位，决定了它在社会上的核心领导地位，其特点是拥有最多的权力，同时也承担最多的责任，也必将面临最多的挑战和质疑。在这种情况下，如何防止执政党一意孤行，利用其掌握的政治资源，拒绝与社会、民众互动？执政党在转型过程中可能出现的自我封闭和自我抗拒，就是需要我们警惕和抵制的现实风险。

（3）实例：“三个至上”的司法新动向

政党转型中的自我抗拒，表现为与自我撤离相反的全面控制冲动，试图在政党框架下解决一切社会问题。表现在司法领域，就是一再强调党的领导—有时甚至强化为党的绝对领导（周永康：高举中国特色社会主义伟大旗帜，努力开创政法工作新局面），强调司法工作的社会主义方向，以国家利益、发展大局、党的事业等政治任务要求司法机关服从。最近，法院系统掀起的大学习大讨论中，大肆宣扬“党的事业至上，人民利益至上，宪法法律至上”，甚至提出“主动争取党的领导”（始终坚持“三个至上”实现人民法院工作指导思想的与时俱进）。法院系统的新动向，将对司法领域的改革和司法独立进程产生何种影响，值得我们持续关注。当然，执政党对司法系统的重新介入，政党转型中的自我抗拒是内因，司法改革的不成功，法院在输出司法正义上的供给不足则是外部原因。可是，我们需要追问的是，司法改革的不成功，正义产品供给不足，其责任有多少属于法院系统本身，又有多少是整个政党—国家体制造成的？

司法工作强调“三个至上”和党的绝对领导，把司法系统定位为社会主义事业的捍卫者，无疑是对司法系统独立地位的一种否定，不利于把法院从行政机关、党委机关的附庸地位中解脱出来，无疑是与我们讨论的自我撤离式变革相背离的。

三、司法独立使自我撤离式变革如何可能

怎样避免我们前面提到的自我抗拒，从而保证政党—国家体制沿着自我撤离的模式演进？是否存在既是渐进的、又是步步推进的变革模式？问题还需回到建设法治社会的主题上去。

（一）司法为中心的社会中间层变革模式

如前所述，社会主流价值观对民主转型的意义重大，在社会转型和民主、法治重建的过程中，如果社会各派的差异过大，则可能会使整个社会陷入混乱；民主的建立需要“忠诚的反对者”，而非截然对立的各派。有学者从宪政角度出发，提出重建社会元规则，也即依照法定程序，重树社会主流价值，重新达成朝野共识。其中的关键步骤包括如何打破垄断，防止政党的自我抗拒，实现自我撤离式的转型。社会科学院的范亚峰副研究员提到的社会中间层变革理论也许会有特殊的现实意义。

范亚峰博士认为，中国在20多年的经济撤离和市场化的过程中，最为关键的问题是经济结构和政治结构的冲突。中国未来最关键的宪政转型实际上是执政党在政治体制领域的自觉撤离。只有将民主法治坚定的贯彻下去，在中国党国体制的中层结构开始变革，才能使中国的体制改革实现“软着陆”。所谓的中层结构就是指劳教制度、户籍制度、司法独立等，只有开放中间层的改革，才能够缓解中国在转型过程中遭受的压力，才能使党国体制的核心层—党政军的制度不至于受到整体的激烈的变革压力（范亚峰：在天则研究所《政党—国家体系的政治转型》研讨会上的发言）。

中间层变革为政党和社会、行政和司法、人民和政府之间的力量平衡提供了最好的博弈平台，可以有效防止社会暴力倾向，遏制垄断利益集团的阻碍。其中的关键，一是执政党的自觉撤离，重新与国家和社会达成妥协，重构其在制定社会规则中的地位。有学者认为，近代以来的政治权威合法性，则主要以政治权威出自于民主程序、服从法律和公众对法律的至高无上的普遍信仰为基础，因此中国要实现“危机应对型转变”，执政党必然面临由传统威权型政党向现代法理型政党转变，这是重塑执政党政治权威的现实选择（王利平：社会危机与政党转型）；二是维护司法体系的独立地位，建立以司法为中心的中间层变革模式。对中国来说，经过30年的经济改革，中国经济的市场化程度空前扩大，但是在土地、资本等要素上尚未真正市场化，寻租和腐败现象仍十分严重。既得利益集团仍在阻止经济的市场化。政府与市场的关系并没有理顺，基于法治的市场经济体制尚未建立。“权贵资本主义”正在成为实际的危险（孔田平：在天则研究所《政党—国家体系的政治转型》研讨会上的发言）。在这种情况下，执政党如何自觉约束自身权力，有序撤离某些政治领域，对国家朝着宪政、民主的方向发展至关重要。

要实现从社会中间层的变革，司法机关就不能背负意识形态包袱，不应成为党派利益的“捍卫者”，法官所应遵从的，只有宪法和法律，所应维护的，只有整个政治共同体的利益，也即人民的利益。笔者认为，中间层变革本身暗含了政党的自我撤离，也即从统领一切的超越位置，转为置身于党内成员的制约这下，置身于法律的规范之下，比如对执政党是否应该具有领导地位，怎样实现党的领导，都应该由法律明确规定。此外，司法中心的实质就是推行法治，建立宪政法治国家。

（二）司法独立与自我撤离式变革

1、以法治防止转型中的自我抗拒

习近平先生提到的执政党的固步自封、因循守旧，就是自我封闭和自我抗拒的问题，当一个政党不能以开放的心态对待多元社会的冲击，其危险性将是巨大的。减少政党自我封闭的几率，降低政党转型的风险，则必然要求依法治国的全面确立，让法治成为全社会共同认同并遵守的理念。那么，什么是法治？西南政法大学校长龙宗智先生认为，法治应当是规则之治，良法之治，民主之治，平等之治，法治的基础是多元制约体制（龙宗智：转型期法治与转型期司法政策）。

规则之治，要求所有的社会组织和个人都必须服从法律，即使法律是党领导人民制定的，也不意味着党可以超越自己的规则，也即各级党委和党政领导都必须服从法律，党的事业至上的提法则可能混淆这一本该法院严格持守的理念，因为什么是党的事业，是一个非常模糊的概念，不能够清晰适用，它不过只是一顶大帽子罢了，这顶帽子随时可能被各个党委、政府（在我国，党政不分的局面并未改善）拿来干预司法，这个时候就不是党的事业至上的问题了，而变成了党委至上，党委领导至上，这才是问题的关键。

民主之治和平等之治又要求，共产党的转型过程是开放式的，应该把自己置身于人民的监督和制约之下，既然如此，在法律面前，党的各级组织和各个部门都必须与社会其它组织一律平等，不能拥有自己的特权，更不能以意识形态压人。表现在法律上，就是人民的自由和权利得到充分的保障，可以不受限制地对党的执政行为提出批评，诸如对“司法独立是反人民的”，“军队绝对不能国家化”，“党对司法的绝对领导”之类的文革命题进行抨击和抵制。但在现实中，党的宣传部门、政法部门就是以党的事业、建设大局为借口，把民众对这些话题的讨论列为禁忌，甚至把对具体事件的讨论也化为禁区，这种自我封闭式的做法显然跟法治精神背道而驰，无论其使用什么借口，都不能自圆其说，这时候，社会就需要司法系统以中立而非“党的事业的捍卫者”作出自己的评判。

2、坚持司法独立，推进政党—国家体制转型

萧功秦先生把中国现有的政治体制称作后全能型的权威政治，也即后极权主义政治（萧功秦：中国后全能型的权威政治，见氏著，《中国的大转型：从发展政治学看中国变革》，新星出版社），从政治体制变革的角度看，政党—国家体制的自我撤离式转型，就是要将这种全能型的权威政治，向宪政民主体制推进。在这一过程中，为什么一定要强调司法独立呢？美国的立国者们在《联邦党人文集》中对此有过精当描述，汉密尔顿指出，司法机关为分立的三权中最弱的一个，与其他二者不可比拟。司法部门绝对无从成功地反对其他两个部门，故应要求使它能以自保，免受其他两方面的侵犯。“如司法与立法、行政不分离，则无自由之可言。”（汉密尔顿：论司法部门，汉密尔顿等著，《联邦党人文集》第七十八篇，商务印书馆1980年版），对于一党专政、党政分离不足、议行合一的中国政权模式而言，这种分权制约非但必要，而且更为迫切。

转型期法治带有明显的阶段性特点，被冠之以社会主义法治之名，其中尤其强调党的领导，以及议行合一的权力运作背景。但即便如此，法治的一些基本原则仍然不因社会主义特色而失去其意义。实行法治，意味着要在对国家权力进行合理科学分工的基础上，以宪法的形式对体现了合理分工原则的国家制度予以确认。虽然我们不一定采用三权分立的政权结构模式，而采用了议行会一体制，但严格区分了立法权、行政权和司法权，而“一府两院”分别行使行政权和司法权，国家权力的分工是十分清楚的，而此种分工正是我国宪政得以建立的基础（王利明：司法独立与法治，《司法改革研究》（修订版），法律出版社2001

版，第三章第三节）。宪政就是以良好的宪法确认国家权力的合理分工，运用宪法和法律治理国家和社会。

实现国家权力的合理分工，保障权力的有效运作，实现国家的依法治理，关键是要实现司法独立，并通过独立的司法机构切实保障宪法和法律的贯彻实施。这是因为，司法独立与法治是密切联系在一起的。司法独立的含义就是指司法机构独立的行使司法权而仅仅只是服从法律，司法机构能够排除其在适用法律过程中所受到的一切外来干预。如果司法不能独立，根本不能保障法律的严格公正的执行，也难以实现法治。司法独立使法院在依法行使司法权的过程中不受外来的干预，这对于充分保障公民的权利、建立现代法治社会具有十分重要意义（王利明：司法独立与法治，《司法改革研究》（修订版），法律出版社2001

版，第三章第三节）。诶尔曼认为，“如果司法过程不能以某种方式避开社会中行政机构或其他当权者的摆布，一切现代的法律制度都不能实现它的法定职能，也无法促成所期望的必要的安全与稳定。这种要求通常被概括为司法独立原则”。

回到我们讨论的话题，执政党的转型过程中必然涉及党内众多部门的既得利益，也会触动既有的政治秩序和意识形态，没有有效的权力制约，没有明确公开的判断规则，没有法律至上的司法运作，就无法保证“党的事业”不异化为“党委的事业”或党内部门的事业，不能遏制政党和权力的自我抗拒倾向，也无法打破党内利益集团的阻力。法治的内在精神必然要求司法独立，而独立的司法，只能遵守法律至上。从本质上来看，“三个至上”是政党转型中，自我抗拒的一种表现，虽然其出现的原因是多方面的，比如可能跟民众对司法供给能力的不满有关，但它仍然是与司法独立的大趋势，与政党的自我撤离式变革相违背的。
　