公 法 评 论 你们必晓得真理，真理必叫你们得以自由。

论奥尔多秩序与秩序政策

——从秩序年鉴谈起

冯兴元

引言

德国《秩序年鉴》（Ordo）题目全称为《奥尔多秩序--经济与社会秩序年鉴》，由德国弗赖堡学派也即秩序自由主义学派创始人瓦尔特·欧肯(Walter Eucken，1891－1950)与该学派的第二号人物弗朗茨·伯姆(Franz Boehm，1875－1977)等创办。当时第1卷主编即为欧肯和伯姆两人。
战后德国经济体制以社会市场经济而著称。《秩序年鉴》一直来就是德国各种新自由主义派别的重要论坛，对德国社会市场经济模式的形成和发展发挥了重要的影响。
社会市场经济体制理想模式和实际经济体制的演化脉络两者之间存在着差距。经济体制理想模式和实际经济体制演化本来就不是一回事，而且理想模式本身也随不同阶段人们对社会与经济问题的感知（perception）的不同而处在不断演化当中。人们一般认为，经济体制理想模式是一成不变的，但实际情况并非如此。
战后德国在经济与社会政策上既有成功的一面，也有失误的一面。《秩序年鉴》的作者们基于其对秩序与自由两者关系以及秩序政策的精辟见解，对经济秩序、经济自由、社会政策和劳动力市场政策等诸方面问题提出了一些重要的解决思路。可以说，《秩序年鉴》是面向解决实际经济与社会问题的年鉴。
德国目前存在的许多经济与社会问题，一部分在我国业已存在，另一部分很可能也是我国今后要面临的问题。解读《秩序年鉴》可以使我们了解德国在上述诸方面的经验和教训、解决问题的思路。我国的经济决策者可以从中吸取经验和教训：别人走过的弯路，我们不走；别人未走过的弯路，我们也不走；别人走过的近路，我们照样走；别人未走过的近路，我们要领头走。

奥尔多秩序

在欧肯的学说中，“秩序”（Ordnung）属于其基本概念。秩序在此是指有一定规则的安排1。欧肯区分两种秩序：其一为“经济秩序”（Wirtschaftsordnung），是指历史上各种个别的、不断变化的、具体的、现实存在的事实秩序，是人们事实上生活于其中的可能不令人满意的各种秩序；其二为“经济的秩序”（Ordnung der Wirtschaft），亦即“奥尔多秩序”（Ordo），是“合乎人和事物的本质的秩序。它是一种其中存在着度和均衡的秩序”。对于欧肯，“奥尔多秩序”也是“有运行能力的、合乎人的尊严的、持久的秩序”2，是一种有用的，公平的秩序3。它也是一种规范性的秩序，值得人们去争取。
欧肯所用的 “奥尔多秩序”（Ordo）是一个拉丁词，原义是指一种安排，特别是连续的或适当的顺序、有规则的排列。其转义是横的或纵的排列。这个词在政治上指公民的等级、阶级级别等，教会也用这个词来指教会内部的等级4。
但是，欧肯所用的“奥尔多秩序”（Ordo）是从中世纪欧洲基督教会关于“Ordo”的观念中直接脱胎而来的。后者包含着的意蕴要比“Ordo”这个拉丁词的原义要丰富。按照中世纪基督教会的观点，世界的秩序是神授的秩序，这种神授的秩序才是“本质秩序”(Wesensordnung)、 “自然秩序”(Naturordnung)或“奥尔多秩序”（Ordo），是“合乎理性或人和事物的自然本性的秩序”5。
在《秩序年鉴》第一卷纲领性的前言部分“年鉴的任务”中，年鉴指出其任务是“创造一种经济与社会秩序，在其中经济绩效和人类尊严的存在条件要得到保障”。他们认为，可以使得竞争服务于这一目的，而且没有竞争就无以实现这一目的。竞争是手段，但不是最终目的。他们所指的就是 “奥尔多秩序”，这种秩序是竞争秩序。要借助这一秩序来保障实现经济绩效和维护人类尊严的存在条件。
德国弗赖堡大学凡贝格(Vanberg)教授尝试了对欧肯的奥尔多秩序观和布凯南的立宪秩序(Constitutional order)观加以整合。通过推导，凡贝格教授对欧肯的“奥尔多秩序”进行了阐释。他认为，欧肯的“奥尔多秩序”作为“一个有运作能力的和合乎人类尊严的经济秩序”，体现了两层含义6：其一，这一秩序是指一个法律面前人人平等的、没有特权的秩序(privilegienfreie Ordnung)，是合乎人类尊严的，也即合意的；其二，这一秩序作为市场竞争秩序，是一种符合辖区内所有成员可达成一致同意的立宪利益的经济宪法，这种秩序所内含的市场竞争设想指的是“绩效竞争(Leistungswettbewerb)”，只有绩效竞争才体现消费者主权原则（Konsumentensouver?nitaet），符合（布凯南意义上）辖区内所有成员可达成一致同意的立宪利益(konstitutionelle Interessen)，具有运作效率。在此，立宪利益是指关系到他们想生活其中的规则秩序种类的利益。
值得一提的是，“奥尔多秩序”虽然属于弗赖堡学派的“专利”，但“专利”的使用已经是大众化的，因为艾哈德和米勒-阿尔马克在构思社会市场经济理想模式时，已经将其纳入其中。这种秩序也适合于我国的市场经济秩序。鉴于“奥尔多秩序”的重要意义，本文集以“奥尔多秩序与自由”为主标题，而不是“秩序与自由”。因为“秩序”（"Ordnung"或"order"）种类繁多，既有合意的秩序，也有不合意的秩序，而我们这里的秩序是特指。

社会市场经济与秩序政策

德国的社会市场经济是一种理想模式，是一种经济和社会政策的总体设计。其思想基础是把市场自由和社会平衡相结合。社会市场经济的最高指导思想是经济效率与社会平衡相结合，个人利益要与国民经济的整体利益相协调7。
德国的社会市场经济创始人路德维希·艾哈德(Ludwig Erhard，1897－1977)和阿尔弗雷德·米勒－阿尔马克(Alfred Mueller-Armack，1901－1978)在设计社会市场经济理想模式时，广泛吸纳了弗赖堡学派的经济政策思想。该学派的基本思想是：不能让市场过程参与者随意决定经济活动的形式。国家应担负起影响整个框架和经济活动秩序的重任。也就是国家应该奉行一种秩序政策（Ordnungspolitik）。秩序政策是指：国家必须确定经济主体都必须遵守的法律和社会总体条件，以便使一个有运作能力和符合人类尊严的经济体制得到发展。国家必须为竞争秩序确定一个框架，并不断保护这个框架。在保证自由进入市场和防止垄断行为的条件下，市场过程的参与者可以自主作出决策。同时，市场则把各个市场参与者的计划协调成一个国民经济的整体过程8。因此，秩序政策是所有那些为经济运行过程创造和保持长期有效的秩序框架、行为规则和权限的有关经济法律和措施手段的总和9。
欧肯的经济政策理论首先着眼于区分经济秩序同经济过程之间的差别。所谓经济秩序是指经济活动在法律上和体制上的框架，而所谓经济过程则是指经济行为者的日常交易过程10。在自由放任制度下，国家既不确立经济秩序，也不干预经济过程，而在中央计划经济中，国家则左右经济秩序和经济过程。根据欧肯的观点，竞争性制度不同于上述两种制度。政府避免直接干预市场过程，但它必须通过政治制度，确保市场经济的“构成原则”的实现，从而建立起经济秩序11。这些构成原则包括12：
* 货币稳定；
* 开放的市场（进入和退出的自由）；
* 私人产权；
* 立约自由；
* 承担义务（即个人对其承诺和行动负责）；
* 经济政策前后一致和稳定；
* 从根本上维持竞争。
欧肯认为，市场经济的“调节原则”是辅助性的，这些原则包括13：
* 垄断调节（为了使权力分散而反对垄断）；
* 社会政策（收入与财产的再分配）；
* 过程稳定政策（稳定经济过程）；
* 最低工资（萧条时期）；
* 个人与社会成本的均等化（即环境问题）。

这些市场经济的“构成原则”和“调节原则”成为社会市场经济理想模式的原则。德国柯武刚和史漫飞教授把这些市场经济“构成原则”称作为“奥尔多秩序政策”即“Ordo policy”的“构成原则”14。“Ordo policy”这一表述无疑是德文“Ordnungspolitik”即“秩序政策”的英文表述，但实际上由此对“秩序政策”这一表述进行了进一步提练和精确定位。

秩序政策与过程政策

据上所述，弗赖堡学派区分经济秩序和经济过程。因此，我们就不难理解，它把经济政策分为两类政策：除了上述已经提及的秩序政策，还有过程政策(Prozesspolitik)。所谓过程政策，是指在既定的或者很少变化的秩序框架和国民经济结构下，所有那些针对经济运行过程本身所采取的、并能影响价格-数量关系变化的各种国家干预调节措施手段的总和15，过程政策包括货币政策、财政政策、收入政策等。在这两类政策领域，秩序政策的地位要高于过程政策。过程政策是为秩序政策服务的，要奉行与市场一致的原则(principle of market conformity)。过程政策是一种最低程度的政府干预，目的在于纠正竞争扭曲，重新为竞争打通道路。与此一致，过程政策即国家干预应遵循三条原则16：
* 国家必须限制利益集团的权力；
* 所有的国家干预必须面向维护经济秩序，而不是面向市场过程；
* 经济与社会方面的干预政策必须是系统性的，而不能是特定性(ad hoc)的或者选择性的(selective)。
表格 1 经济政策的分类：秩序政策和过程政策
政策总类
秩序政策
过程政策
第一类：单项调节
单项秩序政策：
－生产法（企业法、劳动法、工商管理制度等）
－市场法（反不正当竞争法，反竞争限制法，交易法等）
单向过程政策：
－价格政策（最低、最高限制价格、关税、补贴等）
－数量政策（销售保证、配额管理等）
第二类：结构调节
结构秩序政策：
－空间秩序法
－为基础结构、区域结构和部门结构规划确立的秩序框架
－财政平衡
结构过程政策
－一般结构政策（基础设施政策）
－区域结构政策
－部门结构政策
第三类：水平调节
水平秩序政策
－货币法（货币金融制度、银行法）
－财政法（税收制度、预算法等）
水平过程政策
－货币政策（再贴现、最低储备金制度和公开市场政策）
－财政政策（收入和支出政策、国家预算政策等）
资料来源：根据陈秀山，1997年，第131-132页以及罗尔，1995年，第82-89页改编

我们可以根据政策调节领域，把政府政策划分为三类政策，每一类又分为秩序政策和过程政策（见表格1）17:

* 第一类政策为单项调节类政策，分为单项秩序政策和单项过程政策，它们主要针对单个的经济组织、经济部门和单个的市场；
* 第二类政策为结构调节类政策，分为结构秩序政策和结构过程政策，它们主要针对部门、地区、行业之间以及与此相关的生产者和消费者团体之间的关系；
* 第三类政策为水平调节类政策，分为水平秩序政策和水平过程政策，它们主要针对经济运行过程中的宏观经济变量及相关的秩序框架状态。

在政策设计上，除了要注意秩序政策相对于过程政策的优先性之外，还要考虑子秩序（suborder）之间的相互兼容性。后者的着眼点在于相互依存的市场间在秩序框架上的相互依赖性。这要求不仅产品市场和要素市场应受制于相似的竞争自由，而且社会政策、经济政策和法律政策之间也应相互兼容。比如，如果劳动力市场中的“子秩序”与产品市场中的“子秩序”不兼容，比如产品市场出于自由竞争状态，劳动力市场受到高度管制，这就会引发代价高昂的矛盾，如出现扭曲的相对价格。这样，受高度管制的劳动力市场可能使得生产无利可图，从而导致就业机会的减少18。

德国经验与教训的现实意义

欧肯的理论为联邦德国的“社会市场经济”提供了重要理论基础。德国的各新自由主义流派内部虽有不同的分支，但是其主要区别在于“调节原则”和“过程政策”的具体“剂量”把握的不同，尤其是在社会政策问题上。但是，市场经济的“构成原则”优先于“调节原则”，秩序政策优先于过程政策，这已为这些流派所普遍接受。
与此类似，在当前的德国，各政党之间的经济政策建议也是大同小异，都类同于那些新自由主义流派的政策建议。如果从五十年联邦德国史的角度看，德国各届政府的政策实际上是在向那些新自由主义政策趋同。主要差别在于社会政策上的社会福利剂量上的差别。而且即便如此，差别也很小。
德国秩序政策和过程政策的一些设计理念对于我国制订经济与社会政策有着重要的借鉴意义。比如弗赖堡学派强调经济与社会方面的干预政策应该是系统性的，而不是特定性的或者选择性的。对于我国来说，这意味着我国的民营企业早就该有与国有企业同等的“国民待遇”。
在德国，可以说，问题不在不知道解决方法，而是在于知道了但无法去落实。尤其是在社会福利政策方面，德国的社会福利网铺开得很大，社会福利转移支付占国内生产总值的比重也很高，由于存在“棘轮效应”，为社会福利网减肥消瘦的余地很小。在这方面，我国可以吸取什么经验教训？我国今后的做法不是不铺开社会福利网，而是要大力铺开，涵盖各个人口层次，尤其是穷困人口群体和农村人口群体。与此对应，社会福利保障水平应该是对最广泛层次的最低保障水平，或者适当保障水平。这种保障有利于维护人的尊严，既考虑到社会团结的需要，又能够调动和利用受保障群体个人的自身和家庭供养能力。

冯兴元
2000年7月
于北京莲花池畔


参考文献：

中文部分：
陈秀山：《现代竞争理论与竞争政策》，商务印书馆，1997年
克劳斯，维利：《社会市场经济》，路德维希·艾哈德基金会出版
柯武刚、史漫飞：《制度经济学--社会秩序与公共政策》，商务印书馆，2000年
梁小民：《弗莱堡学派》，武汉出版社，1996年
麦杰，盖瑞特：“导言：市场经济的制度基础”，载《经济研究杂志》，1994年，第21卷，第4期，第3-4页。
莫尔斯伯格，约瑟夫：“瓦尔特·奥伊肯”，载：伊特维尔等编《新帕尔格雷夫经济学大辞典》，第二卷，经济科学出版社，第211页。
左大培，《弗赖堡经济学派研究》，湖南教育出版社，1988年

外文部分：
Eucken, Walter, Die Grundlagen der Nationaloekonomie.Vierte Auflage, Verlag von Gustav Fischer, Jena, 1944, S.288.
Eucken, Walter, Grundsaetze der Wirtschaftspolitik, herausgegeben von Edith Eucken und K. Paul Hensel, J. C. B Mohr (Paul Siebeck), Tuebingen, 1952, S. 373-374
Vanberg, Viktor, Die normativen Grundlagen von Ordnungspolitik, in: Ordo-Jahrbuch fuer die Ordnung von Wirtschaft und Gesellschaft (Lucius & Lucius, Stuttgart 1997)，Band 48，


1 左大培，《弗赖堡经济学派研究》，湖南教育出版社，1988年，第24页。
2 Eucken, Walter, Die Grundlagen der Nationaloekonomie.Vierte Auflage, Verlag von Gustav Fischer, Jena, 1944, S.288.
3 Eucken, Walter, Grundsaetze der Wirtschaftspolitik, herausgegeben von Edith Eucken und K. Paul Hensel, J. C. B Mohr (Paul Siebeck), Tuebingen, 1952, S. 373-374.
4 左大培：同上，第34页。
5 左大培：同上，第24页；梁小民：《弗莱堡学派》，武汉出版社，1996年，第40-46页。
6 Vanberg, Viktor, Die normativen Grundlagen von Ordnungspolitik, in: Ordo-Jahrbuch fuer die Ordnung von Wirtschaft und Gesellschaft, Lucius & Lucius, Stuttgart 1997，Band 48，S. 707-726。
7 克劳斯，维利：《社会市场经济》，路德维希·艾哈德基金会出版，第13页。
8 克劳斯，维利：同上，第16、23页。
9 比较陈秀山：《现代竞争理论与竞争政策》，商务印书馆，1997年，第131页。陈使用了“制度政策”一词，属于译法上的差别。
10 陈秀山：同上，1997年，第131页。
11 莫尔斯伯格，同上，第211页。
12 柯武刚、史漫飞：《制度经济学--社会秩序与公共政策》，商务印书馆，2000年，第386-387页；莫尔斯伯格, 约瑟夫：“瓦尔特·奥伊肯”，载：伊特维尔等编《新帕尔格雷夫经济学大辞典》，第二卷，经济科学出版社，第211页。
13 梁小民：同上，第12页；约瑟夫·莫尔斯伯格：同上，第211页。
14 柯武刚、史漫飞：同上，第386页。
15 这三个定义均见陈秀山，1997年，第131页。
16 比较麦杰，盖瑞特：“导言：市场经济的制度基础”，载《经济研究杂志》，1994年，第21卷，第4期，第3-4页。
17 陈秀山，同上，第131-132页。
18 柯武刚、史漫飞：同上，第384-387页。