英国的权力下放

主讲人：莫纪宏
评论人；陈云生　　冯　军
地　点：法学所图书馆三层会议室　　　　
日 期：2001.01.09

一、 英国中央与地方关系的历史演变

1、 理论源头

　　在英国，苏格兰学者休谟主张法治下的个人自由。另一位苏格兰学者亚当-斯密除了论证了自由资本主义的经济制度的基本特征外，还特别论证了社会制度就是个人自发活动的结果这一命题。斯密认为，个人拥有与他人的同样自由相融合的最大的自由。英国的自由主义思想在约翰-斯图亚特-密尔的《代议制政府》和《论自由》中得到了升华。在《代议制政府》中，密尔强调，政治制度的灵魂就是提?quot;精神自由和个性"的发展。在《论自由》中，密尔指出："唯一实称其名的自由，乃是按照我们自己的道路去追求自己好处的自由，只要我们不试图剥夺他人的自由，不试图阻碍他们取得这种自由的努力。"

2、地方自治的实践

　　英国是最早进行地方自治实践的单一制国家。在英国，1688年"光荣革命"之后，资产阶级通过1215年《自由大宪章》等历史文献作符合自身利益的解释，并在此基础上建立了单一制的国家结构形式。

　　在单一制的形式下，英国的地方政府很早就开始了自治的尝试。如资产阶级革命之前就已经存在的市宪章，就是英国有关地方自治的最早文献。这些市宪章的产生都是起源于商人或者是地方的贵族用捐献的方式作为代价从英王那儿获得某种特权，最后在经过国会通过成为宪章，并成为地方自治的法律依据。19世纪初，随着民主主义的盛行，特别是自由主义思想的广泛传播，产生了1835年的《市自治法》（Municipal Corporation Act 1835），该自治法也受到了市宪章的影响。不过，该自治法已经扩大了市民的权利，规定市作为自治团体应当由公民选举产生市议会和市行政首长。市议会不仅仅是立法机关，也是执行机关。在市议会中设立各种委员会，委员会由议员或者是非议员的专家组成。各种专门委员会具有一定的独立的行政管理职权。

　　英国现代意义上的地方自治制度产生于19世纪末。主要分为三个层次。第一层次分两种情况，第一种情况是县级市（County-Boroughs），具有县与自治市的全部权力；第二种情况是行政县（Administrative Counties），最早创设于1888年，下面还包括了城镇和县管区，主要负责卫生、警察、道路、公共救助、国民义务教育及中等教育等事项。第二个层次分为三种情况，第一种情况是自治市（Municipal Boroughs），创设于1835年，具有县议会可以行使的权力之外的一切权力；第二种情况是镇（Urban Districts），创设于1872年，为自治团体的性质；第三种情况是乡（Rural Districts），创设于1872年，权限很小，没有警察、教育和道路方面的独立的处理权。第三个层次是村（Parish），创设于1894年，权限更小。村民少者可设立村民大会（Parish Meetings），村民多者可设立村议会（Parish Councils）。英国的地方自治制度虽然历史悠久，但是，由于很多地方自治单位辖区范围太小，不能给居民提供实质性的服务，所以，到了20世纪70年代，就产生了要求改革地方自治制度的呼声。

　　根据1972年保守党提请英王批准的《地方政府法案》（The Local Government Act,1972），全英格兰分为45个县（County），其中6个为都会县（Metropolitan County），39个为非都会县或者是普通县（Non-metropolitan Country），都会县下设都会区（Metropolitan District），非都会县下设非都会区（Non-metropolitan District），区下设村（Parish），作为最基层的行政单位。根据新的地方政府法的规定，县、区、村三级自治单位都设有民选的议会，较大的村除了村议会之外，还设有村民大会。

3、 英国地方政府自治制度的现状及其问题

　　目前主要有五种不同类型的地方政权：市议会、区议会、伦敦区、都市区和单一机构。另外，还有村级议会。议会由选民选举产生，议会下设执行机构。地方政府依照法律规定行使职权。目前有200万人服务于地方机构。地方的财政支出1996-1997年度76，000百万英镑，占联合王国公共开支的25%。地方财政的来源有四个方面：中央政府财政拨款占85%；非居民财产税；地方议会征收的税收；各种收费。在议会中由三名议会督察专员负责处理公民对地方政府提起的申诉。

二、 英国权力下放的简要历史

　　英国是一个单一制国家，由四个部分组成。存在三种制度。19世纪末20世纪初，爱尔兰问题导致全国性的"本土规则"的要求。一战以后，出现了向议会建议为苏格兰以及在某些情况下为威尔士制定"本土规?quot;的议案。1919年曾经就权力下放问题举行过专门会议。但一直到1960年代，工党和保守党都强调维护统一的不列颠的地位，苏格兰和威尔士更多地是作为行政管理问题来处理的，但是，在1960年代，就出现了向苏格兰和威尔士下放权力的运动。

　　自1945年以来，苏格兰官署由中央政府的四到五个部门组成，坐落在爱丁堡，但由联合王国内阁中的苏格兰大臣领导。1964年，又按照苏格兰模式建立了威尔士官署。在这一体制，中央政府许多事务都委托给苏格兰和威尔士官署。其他方面的事务，如土地收入、社会保障、雇佣和控制移民由中央政府掌握。到1997年，苏格兰官署的职能已经涉及到农业和渔业，艺术，发展，教育，发电，环保等领域。在这种情况下，苏格兰事务大臣在内阁中代表了苏格兰其他方面的利益。这一制度的优点是可以使苏格兰和威尔士受统一的公务员的处理。可以保障在不列颠统一社会和经济标准。

　　1960年代，在苏格兰和威尔士地区，民族党获得了越来越多的支持率。1969年，政府建立了一个委员会来负责调查中央政府在立法和行政方面与各个王国之间的关系。结果，13名成员中有8名主张在苏格兰根据比例代表制建立立法会。13名中有6名主张在威尔士也建立立法会。但是，在该委员会内部出现意见上的剧烈分歧。在该委员会提出的建议未被采纳的情况下，工党政府极力推动在苏格兰和威尔士建立立法会。但是，在1976年大选中，工党丧失了绝对多数的地位，在这种情况下，该权力下放的方案的通过遇到了阻力，必须听取少数党派的意见。在此情形下，1978年通过了《苏格兰法》和《威尔士法》。
1978年《苏格兰法》规定，可以将多项事务处理权下发给民选的苏格兰议会，并赋予苏格兰行政机构以权力。立法会由150名成员组成。立法会应当受《苏格兰法》的限制。并由司法程序来控制权力下放的行使活动。可以将25组权力下放给苏格兰，包括教育、住房、道路、地方政府等。苏格兰事务大臣继续存在，负责监督苏格兰立法会和行政机构的活动。唯一的缺陷就是没有赋予立法会提高税收收入的权力。1978年《威尔士法》也是同样的内容。尽管此两个法律由议会通过，但是一直没有成立。工党希望由苏格兰和威尔士地区的居民举行全民投票来决定。但是根据议会制定的规则，投票赞同的人数必须达到有资格投票的人的40%。1979年3月1日，在威尔士，79%不赞同；在苏格兰，32.9%的表示赞同，30.8%投票表示反对。超过了1/3的选民非投票，因此，没有达到法定人数要求。1979年，保守党赢得大选后就废止了1978年《苏格兰法》和《威尔士法》。从1979年至1997年，保守党反对任何关于权力下放的提议。1995年，扩大了苏格兰在联合王国下议院中的大委员会的职能，并让他们在苏格兰办公。苏格兰民族党主张苏格兰在欧盟中应当拥有席位。在这种情形下，さ澈妥杂擅裰鞯秤商岢隽吮?978年法律更加明确的权力下放方案，并支持苏格兰委员会。1995年该委员会提出建立112名议员组成的议会，行使所有被赋予苏格兰官署的立法权力已经适当增加税率的权力。1997年初，工党与自由民主党同意建立全民公决机制。

三、 苏格兰的权力下放与自治

1、 苏格兰简况

　　500万人，占联合王国的10%；GDP：10975 英镑，17700美元。国际劳工组织调查，失业率达到6.7%，而联合王国失业率只有4.6%，高于联合王国，但是低于欧洲平均水平。主要工业有：电子、轻工业、金融和威士忌。

　　苏格兰在公元850年就是一个独立国家，到13世纪时已经形成了现在与英格兰的边界，15世纪时苏格兰形成了现在的边界。1603年成立了苏格兰与英格兰拥有同一个国王，1707年与英格兰组成联合王国议会，但是仍然保留自己的社会特征。

（1） 保留了大陆法系的传统；
（2） 拥有自己的新教教会；
（3） 有自己的闻名与世的不同于英格兰和威尔士的教育制度。

2、 苏格兰议会产生的过程

　　1970年代，试图建立苏格兰议会，并举行了全民公决，但是，只有少数人赞同。
　　1988-1995年，起草苏格兰宪章.
　　1997年，工党政府发表了"苏格兰白皮书"，支持苏格兰建立自己的议会。并支持向威尔士和被爱尔兰下放权力。
　　1997年6月，联合王国通过了在苏格兰进行权力下放的全民公决。　　1997年11月11日，举行全民投票，60%以上的选民参加了投票。有两张票，一张是成立议会，另一张是给予议会以变动税收的权力。75%的苏格兰公民支持建立苏格兰议会；2/3的支持议会可以有权调整税收。
　　1998年，联合王国议会通过《苏格兰法》。
　　1999年5月实行了苏格兰议会的第一次选举。结果是：工党获56%；苏格兰民族党获35%；保守党获18%；自由民主党获17%；独立选举人获3%。

3、 苏格兰议会的主要权力

（1） 可以就授权领域制定独立的法律或者实施性的立法；
（2） 负责制定每年达170亿英镑的预算；
（3） 可以对个人所得税所3%以内的变动。

4、 议员选举方式

　　共有129名议员，其中73名按照选举区选举产生，另外56名按政党得票比例分配。1999年7月1日，联合王国女王同意苏格兰议会行使自己的权力。苏格兰议会为一院制。

5、苏格兰行政机构

　　对苏格兰议会负责，由议会中的多数党组成。在129名议员中，工党不占绝对多数，与自由民主党联合执政，共有11名大臣。首席大臣是工党人士，副大臣由自由民主党人士出任。

6、 联合王国与苏格兰事务划分

　　根据1998年《苏格兰法》，联合王国保留：
（1） 联合王国负责外交、经济、国防和社会保障；另外，还有雇佣（不包括培训）、广播、单一的市场、运输安全和规章。公务员队伍仍然是全国统一的，以加强联合王国的政治上的统一性。

（2） 苏格兰在联合王国下议院中的议员同时也是苏格兰议会议员，但是，在担任议员期间，不得担任联合王国内阁的大臣。苏格兰事务大臣仍然保留就联合王国保留事项代表苏格兰选民并且联系联合王国内阁和苏格兰行政机构。

（3） 苏格兰议会可以在教育领域自行立法。而在此之前是由联合王国议会立法。事实上，苏格兰地区是世界上唯一拥有自己的教育制度，但缺少自己的教育立法的地区。苏格兰议会成立后有两个层次的立法权，一是原始的立法权；二是附属性的立法。而在立法方面，威尔士立法会只有附属性的立法权限。

（4） 苏格兰议会被授权的事项有：负责教育与培训，卫生和社会工作，地方政府、住房和规划，司法、警察和消防，环境、农业和渔业。

（5） 苏格兰议会是半圆性的结构，议会和委员会可以自由讨论保留和授权事项。议会下面有16个委员会：审计，教育、文化和体育，企业与脱产培训，平等机会，欧洲事务，财政，卫生和社区关注，司法与内务事务，地方政府，程序，公共请愿，农村事务，社会统筹、住房与自愿服务，标准，附属立法，运输与环境等。

7、 苏格兰与联合王国的联系

（1） 女王为国家元首；
（2） 议会之间的立法联系；
（3） 备忘录以及行政机构之间的行政共同协定（欧盟政策、对工业的财政资助、国际关系和统计），没有法律上的约束力，但是起到交换信息的作用；
（4） 联合部长委员会；
（5） 不列颠爱尔兰委员会；
（6） 欧盟中有关苏格兰的事务，苏格兰欧盟行政办公室于1999年10月11日在布鲁塞尔成立。

四、 威尔士的权力下放与自治

　　1998年联合王国议会通过了《威尔士政府法》，该法律规定建立威尔士立法会代替原来的威尔士办公室。1999年5月26日，女王宣布了该立法会成立，该立法会于1999年7月1日行使下放的权力。该立法会不象苏格兰议会那样享有完全的立法权，60名议员只能发展和执行适应威尔士居民需要的政策，可以就下放的权力事项享有附属性的立法权。由联合王国议会制定的法律适用于威尔士。威尔士在联合王国内阁保留一名威尔士国务大臣。该国务大臣可以参加威尔士立法会，但是，没有投票权。40名代表选区的议员也是联合王国的议员。其他20名议员由政党按比例分享，叫作额外成员制度。

　　立法会可以在以下领域发展和执行政策包括：农业；古籍和历史性建筑；文化；经济发展；教育和培训；环境；健康和卫生服务；高速公路；住房；工业；地方政府；社会服务；体育和休闲；旅游；城市和国家计划；交通和道路；威尔士语。

　　威尔士首席大臣由立法会产生。首席大臣可以将行政职能授予立法会选举的众大臣。众大臣组成立法会内阁，向立法会负责。主要负责个人领域的事务，包括卫生和教育。

五、 北爱尔兰的权力下放与自治

　　根据1998年贝尔法斯特协议，北爱尔兰多数居民同意时可以自由决定是留在不列颠还是与爱尔兰联合。北爱尔兰立法会目前有106名议员，自1999年12月2日它开始行使完全的立法权和原来由北爱尔兰民事事务署行使的行政职权。在不违反欧盟法和欧洲人权公约以及不带歧视的情况下，就北爱尔兰地区制定独立的法律。中央政府保留的事项是警察与刑事审判。北爱尔兰仅负责没有权力下放的领域，如警察、刑事审判和安全。

　　北爱尔兰行政机构由立法会选举首席大臣和副大臣，其他大臣按政党在立法会中的比例进行分配。大臣们在以下方面承担责任：财政和人事；企业、贸易和投资；地区发展；教育；高等和再教育、培训和雇佣；环境；社会发展；文化、艺术和休闲；卫生、社会服务和公共安全；农业和农村发展。首席大臣与副大臣建立民事论坛，由60人组成，成员来自产业、工会和自愿者。

六、 中央对地方的监督

　　英国上议院中的枢密院在苏格兰成立议会后，有权对苏格兰议会的立法是否违背宪法进行审查，并可以宣布苏格兰立法无效，要求其重新制定。通过司法制度来对地方进行监督。

陈欣新：
　　 我就提一个问题。"枢密院"的司法委员会及上议院的司法委员会审理案件一般是五个法官，书面审案一般也是五个法官，这五个法官里头海外法官跟上议院的法官有没有一个比例？比如香港是四个常任一个非常任。

莫纪宏：
　　这个问题我在那儿没问。上议院我们去了，到法官办公室去了。原来我认为"上议院"的司法委员会也好，"枢密院"的委员会也好，好象是有一个固定的机构在那，去了一看没有。这些委员会实际上是临时为了处理案子组织起来的，他们说这个不是一个机构，就象挪威的上院和下院一样，它就没有什么上院和下院之分，只是为了开会方便而设置的。"枢密院"实际上不是一个固定的东西在那儿，它是一套机制，有事就组织起来了。我在上院的时候问：怎么搞了两个"委员会"？他们回答：审判国内的案件时是国内法官，审判海外案件时就把海外法官合在一块组成"枢密院"，干活的时候还需要别人帮助。

周祥：
　　我向莫老师提一个问题。在英国，它的立法权、司法全、行政权是统一的。但你又说好象苏格兰从来就没有适用英国的法律，对此，我感到不好理解。

莫纪宏：
　　这个问题问得比较好。英国在权力下放之前，英国立法、行政、司法都是独立的，那为什么又要冒出来苏格兰自己独立的司法制度呢？在苏格兰议会成立之前，立法不是由自己来搞的。就是这个司法不好理解是不是？当时因为苏格兰地区它历来法律传统就是与英格兰不一样。在权力下放之前，苏格兰的司法制度基本是统一的。怎么统一呀？因为苏格兰地区法律规定，凡是苏格兰地区发生的刑事案件，都由苏格兰地区的高等刑事法院作为终审法院。在英格兰地区、威尔士地区、爱尔兰地区刑事案件高等法院审完了以后，还可以到上诉法院去上诉，直至可以到"枢密院"去。而在苏格兰，它的高等法院一旦做出最终决定就是最终决定了。表面好象就是不统一，实际上高等法院主要的法官是都是由中央政府任命的。尽管权力下放以后苏格兰议会产生了一些权力，但是在苏格兰境内的所有的法院都不是苏格兰自己的法院。苏格兰到现在为止也没有自己的法院。如果苏格兰有自己的法院，那英国就成了联邦制国家了。（莫先生在谈了一点出访前的困惑后说，这次出访英国），对它的"单一制"概念、"权力下放"、"司法统一"概念，通过调查觉得要比以前清晰一些，这一点是最大的收获。其他方面由于时间限制没有做更多的了解。

董礼胜：
　　（由于现场录音嘈杂，整理时无法听清董先生的讲话和莫先生的回答，在这里表示抱歉和遗憾！）。
　

　 整理人：马杰