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斯蒂芬.布雷耶:美国的司法独立

行政法论坛

美国宪法第三条确立了美国的联邦司法制度,根据该条赋予法官的 保护是美国司法独立的首要基础。宪法第三条规定:联邦的法官“如果 尽忠职守,应继续任职,并按期接受奉给作为其服务之报酬,在其继续任 职期间,该项奉给不得削减。”这些规定使国会和总统都不能以裁撤法 官或削减奉给相威胁,来直接影响司法审判的结果。

针对裁撤的保护措施包含在“如果尽忠职守”这个短语中,这一机 制同样适用于在联邦政府供职的其他人。美国宪法第二条规定,“合众 国……所有文官,因叛国、贿赂或其他重罪和轻罪,被弹劾而判罪者， 均应免职。”法官也在此列。弹劾是一项由国会作出的正式裁决过 程，需经两院正式同意。众议院必须向参议院提交指控书，然后由参 议院对弹劾案进行审理，但必须通过三分之二多数表决才能给被弹劾 的官员或法官定罪。 自司法系统建立以来,弹劾权得到行使的案例极其少见,仅仅用于 撤免有个人不当行为的法官。在一八0五年发生的一宗具有历史意义的 弹劾案中,国会差一点弹劾了一位政治上直言不讳的最高法院大法官塞 缪尔·蔡斯(Samuel Chawe),根据是有人指控他的一些实质判决有政 治偏见。这次弹劾没有成功,从此确立了一个传统,即国会不可以运用 其弹劾权干预司法权的实质行使。近些年来,促成法官被弹劾的少数个 案都是由于法官受到了弄事检控。至于情节不甚严重的行为不当,则由 司法系统自己主持的司法纪律检查制度加以处理。 对司法程度的控制和司法行政独立 使司法系统得以控制法官工作环境的制度,是司法独立的第二个因 素。这个因素在考虑司法独立问题时往往并不占据中心地位,可是如果 想一想工作环境对于工作的影响如何,那么就不难理解由谁来控制法官 办案的环境,对于司法独立这一观念来说的确非同小可。

美国的司法行政有三个主要的制度支柱。第一个是一九二二年以 《巡回法院资深法官会议”名义建立的美国司法会议。其人员组成有 最高法院大法官、巡回法院的十三位大法官、十二位地区法院法官,以 及美国国际贸易法庭的大法官。司法会议是在国家一级给司法系统制 定政策的机构,对美国法院行政管理局进行督导。

司法会议在制定规章 的过程中发挥的作用最为重要。 宪法赋予国会,而国会又在很大程度上将其行政管理职能转交给法 院的头一项、也是最核心的权力,就是为法院办理案件确定程序规则的 权力。国会通过《规则实施法令》,授权司法系统确定其刑事和民事审 判程序的规则,自从一九三八年颁布《联邦民事审判程序规则》以来, 最高法院即对各联邦法院中的多数规则实行控制(地方性审判规则由下 级的地方法院控制)。制定规则的过程虽然独立于国会,但并不是不让 公众过问的隐秘事务。规则由若干谙熟民法、刑法、破产法、上诉和 举证规则的咨询委员会拟定。这些委员会的成员广泛吸收参与法律事 务的各界人士——法官、司法部官员、法学教授以及代表原告和被告 的刑事和发事律师,他们提出规则,交公众评论,然后提交给司法审判程 序规则常设委员会,再由这个常设委员会提交给司法会议,司法会议再 推荐给最高法院批准。规则一经最高法院颁布,即送往国会,国会如在 法定时限以内不予明确驳回则视为生效。(但是举证规则被认为是实质 性规则而不是程序性规则,因此必须由司法系统提出,由国会作为法令 予以通过。)控制审理和判案的司法程序的权力,对于制度化司法独立 来说可能是最根本的一项权力。除司法会议外,还有国会于一九三九年 建立的保证司法独立的两个机构:一是美国法院行政管理局,一是巡回 司法委员会。前者是为了满足集中管理司法行政的需要;后者是为了满 足各地法官控制其工作环境的需要。美国法院行政管理局是一个由专 业行政人员组成的机构,受司法会议指导,管理联邦法院预算、人事、 采购以及其他总务和辅助职能。巡回司法委员会有十三个,由大法官和 同样数目的巡回法官和地区法官组成。委员会有两项主要职责:一是作 为巡回法院的行政监督机构,指导地方性规则的颁布和实施、审查及支 持各地区提出的任命新法官的请求、以及批准地区法院就陪审团和审 理过程的行政管理提交的计划。二是在司法系统的纪律检查方面担负 主要责任。

司法系统的另外一个独立而集中的机构是国会于一九六七年设立 的联邦司法中心。联邦司法中心以大法官为首,由司法会议遴选的六位 法官加上行政管理局的局长组成。联邦司法中心的职责是研究司法行 政和有关执法的各种问题,以及提出和编写联邦法官的教育方案。

司法监督

由于法官享有终身职保护,又由于国会可以动用来裁撤法官的唯一 权力是弹劾权,所以除个人行为不端引起的弹劾以外,如何对法官的违 法乱纪行为进行监督,其权限在很长时期内并不明确。由于国会对弹劾 权的使用有局限性,所以对法官的行为不端进行监督多年来在制度条文 上存在着漏洞。在这些年中,法官们之间的同业互相制约是主要的监督 方式,而且联邦司法系统的小规模和相对紧密的组织通常足以胜任。国 会在一九三九年建立巡回司法委员会时,还根本没有明确这些委员会具 有纪律检查的权力。一九七三年,司法系统通过了《美国法官行为守 则》,但是直到一九八)年订立《司法委员会改革及司法行为和伤残 法》才正式制订并明确了一套纪律检查制度,该法给联邦司法系统提供 了一个建立自我纪律检查体系的纲领性文件。

根据这条法律,任何人都可以举报一名联邦法官“从事妨碍法院有 效迅速地行使职权的行为或……因身心残障而不能执行任务。”自一 九九0年以来,大法官在取得足够证明材料后也可以无需正式举报而采 取行动。举报经审核如果不符合该法的要求,或与某一案件的是非曲直 或实质性判决直接有关,或失之草率,大法官可以通过书面指令陈述理 由不予受理。如果在此期间发生的事实——无论是不当行为方面的,还 是相应的管都行动方面的——已经把举报事项解决,则大法官也可以终 结该举报程序。

如果大法官不驳回该项举报,他或她必须任命一个特别委员会对举 报事项进行调查,并向巡回司法委员会提交一份报告,由该委员会亲自 做进一步的调查。例如,司法委员会可以要求一位法官退休,可以对该 法官承办案件实行冻结,也可以签发一项私下的或公开的申斥令。但是 该法明确地不允许司法委员会撤消法官的职务。撤职的唯一可能途径 仍然是通过弹劾。

利益的冲突 司法独立的第四个方面是强调自律和避免偏见。每一位法官本人 都比任何委员会更能保证他或她在断案时不受法律以外其他考虑的影 响。

国会已赋予法官一项法定责任,不得审得法官的公正性可能受到怀 疑的案件。法官负有一项明确的责任,调查并查明法官本人或其家庭成 员在其受理的案件中是否有经济上的利害关系。法官如果因为事先私 下了解案情,曾充任私人律师,或曾在案中以任何身份为政府办事,或曾 与案中的重要证人共事,从而与案性有所牵连时,他或她那即必须回避。

为了便于实行这一自省和回避的程序,也是为了给监督法官所作的 判决提供某些依据,国会实施了一些规章,对法官担任的外部兼职、收 入、活动、礼品和可能收受的酬金进行管理并要求提供财务汇报。这 些要求既能提高自觉性也能加强责任心。关于回避的规定以及法官们 为了避免利益冲突和偏见而自觉遵守这些规定的程序如何,对保障司法 独立至关重要,对保障司法系统在公众心目中的公正形象也是至关重要 的。

保障司法判决的效力 即使法官享有充分的独立地位,即使他们所作的判决公正无私,但 是,如果政府机构拒不执行法院指令,或民众拒不赔偿他们按法院指示 应该赔偿的损失,那么保障法治就是一句空话。一个有秩序的社会、一 套有效执法的机制以及一个服从法庭判决的习惯,是保证司法独立行之 有效的制度中必不可少的因素。

在服从法院判决上最棘手的问题,往往不是产生于案件当事双方是 个别私人的。法官对个人发布判决时,这一判决有国家权力作坚强后 盾,个人如果抗拒不从,就很可能招致警察出面强制执行。

如果法院决议是针对政府而政府拒不服从时,问题就比较复杂了。

如果法院决议内容笼统,又是发给机构而不是发给人个人的,就更有可 能遭到拒绝。不过,美国的传统做法是把决议发给个人。例如,法院发 现一个人没有受到公正审判必须释放出狱时,法院对于申请人身保护案 作出的决议通常不发给州政府,也不发给州里的监狱系统,而是发给个 人,通常是发给监狱长或州管教系统的主任。这样一来就把有权以国家 名义行事的个人置于一种尴尬的地位——收到一份针对他或她本人的 法院决议,如果拒不执行,法院就有可能发布一道藐视法庭令,课以个人 罚款甚至处以监禁直到他服从为止。和国家相比,个人更不敢冒抗拒法 院决议的风险。

州政府官员串通一气抗拒联邦法官决议的极端案例在五十年代末 和六十年代初曾经发生过。当时有几个州拒不服从联邦法官关于在学 校、公共汽车和餐馆废除种族隔离制度的决议。例如,当阿肯色州拒绝 在该州小学废除种族隔离制度时,最高法院在库柏诉阿伦一案的判决书 中重申必须服从法院的决定,废除种族隔离制度的决议必须执行。这一 判决刚一下达,艾森豪威尔总统就把国民警卫队派往阿肯色州的小石城 以执行法院的裁决。由联邦行政首脑动用武力来技术联邦司法系统,这 一威慑手段尽管少有罕见,然而,在联邦法官指令各州必须采取某一具 体行动时,仍然不失为一个强有力的后盾。当然,当法院决议针对联邦 官员时,问题并不那么突出,但是任何一位被法院决议点了名的官员个 人确有被联邦法院执行官找上门来的危险。

然而,尽管有种种体制上的措施来保证法院判决必须得到遵从,但 是认为法官的判决必须有效执行的最主要理由却是文化上的,而不是制 度上的。民从理所当然地服从法院的裁决,认为抗拒法院的有效决议是 不可接受的行为,这样一个有秩序的社会才是主要的保障,只要案件是 由不偏不倚的法官在不受政治影响依法独立裁决的情况下进行审理,那 么,民众就会接受法院决议的制约,就会依法行事。

乔治·华盛顿曾经说过:“严格的执法是廉政最坚固的支柱。”而 亚历山大·汉密尔顿在《联邦主义者文集》第十七篇中则认为:“正常 行使刑法和民法,比任何其他情况要有助于在人民的头脑中形成对政府 的热爱、尊重和崇敬之情。”然而,只有在法官确实依法断案,并且被 他们周围的人一致认为他们是在依法断案、而不是单凭一己的好恶,或 遵从权贵的意愿时,公平的裁决才能给国家的正义和稳定带来好处。司 法独立提供了一种凝聚人心的观念,使我们思考并健全体制上的保证措 施,从而使法官们能够履行这一重要的社会职责。

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