消除贫困策略座谈会

2002年10月29日-11月1日，巴登，澳大利亚

合法性与效力：公民社会组织在善治中的角色

米克洛斯·马绍尔（Miklos Marschall）

庞金友[１]译

作为公民社会最活跃的代表，公民社会组织（CSO）或非政府组织（NGO）与政府机构和商业组织相比较而言，既有至关重要的优越性，也有着致命的缺陷。

这些优缺点可以大略分为“合法性”与“效力”两大类。后者意指灵活性、“草根”经历和流动性，而前者则包括大众的信任、责任与代表性。

自由与灵活
我们知道，自由往往与创造性息息相关。非政府组织比政府机关更少受规则、传统、利益及程序的束缚，因此，它们更容易致力于社会风险投资、难以测度前景的事业和充满相当风险的工程。如果有必要，它们可以比那些由选举产生的政府官员更长时间地抵制公共舆论的压力，毕竟政府官员要更多地受到选区和选民的影响。在寻求各部门之间的合作、调解相关事务的处理等问题上，非政府组织比政府及其机构更富创造性。许多自由产生于下面的事实，那就是，多数非政府组织——就其自身性质而言——是单向度（即目的）的组织，它们能够更有效地集中它们的资源来达至它们的目标，而不需更多的妥协和折衷。而一个试图获得选举成功的政治家却无时无刻不在寻找折衷和调停，在相互竞争的利益中寻求平衡。

信任与合法性
由于经常倡导或推动一些大众认为有价值的议题——正如“透明国际”（TI）所做的那样——非政府组织公民社会组织赢得了公众的信任，口碑也甚佳。多数情况下，非政府组织不受商业利益与政府影响的束缚，这种独立使它在不妥协的道德与职业权威方面拥有较高的起点。对于一些有争议的话题——从违反人权到环境污染——公众可能更期待从独立的非政府组织而不是政府机构或商业法人那儿获得公正的信息，因为后两者所关注的除了“事实”以外可能还有其它东西。在指导和监督方面，非政府组织组织由于职业和道德上的权威也较有优势。当然，我们都知道这种信任是多么的脆弱和敏感。赢得一个好名声需要非政府组织若干年的不懈努力，而只需一个小小的失误就能使其功亏于篑。

“草根”经历
对工业社会的发展而言，拥有“草根经历”的非政府组织是政府机构和商业组织不可多得的合作者。由于双方都信任它，因此它可以在地方社区和投资方之间修筑一些必要的沟通渠道。另外，非政府组织还可以提供一个发展和辅助的机制，它对事情的进展情况起着良好的反馈作用。拥有地方根基的公民社会组织甚至可以动员那些对发展方案原本无用的本土资源。

流动与快捷
凭借便利的信息渠道，以及高速贮存、管理和传播信息的能力，公民社会组织已经获得了显而易见的、动员公众舆论的巨大力量。实际上，信息技术与公民社会组织网络沟通的水平方式之间已经实现了完美的对接。在新技术的帮助下，“事实社区”（virtual community）出现了，它跨越了地理、政治和文化的边界，围绕着利益与关系而产生。世界任何角落的人们——无论有多遥远——都可以迅速地就他们所关注的话题展开商谈。公民社会组织要想确立公民社会在全球（和地方）公共政治领域中地位，流动与快捷是重要的资源。

然而，具有讽刺意味的是，那些有利于加强非政府组织力量的强势也可以转变成为非政府组织的弱势。一方面，自由、流动与快捷可以使它们的日常生活的运作日益简洁、高效，但另一方面，它们也引发了关于责任、使命、选民、义务和支持等合法性问题。 代表：神话与误解
使命（mandate）与义务是所有善治（good governance）的奠基之石。非政府组织以及其它致力于公共政治决策的公民团体，都必须明确以下两点：

1、它们的真正使命是什么？

2、它们要向谁负责？

通常，与政治家和政党不同，人们的回答是“代表人民”。这种一般化的回答——用“我们人民”这种称谓——不仅是虚假的、令人误解的；也削弱了公民社会组织的可信度和严肃性。另外，这些提法暗示着政治家和公共官员不能“代表人民”，他们整体上讲在道德上低于公民活动家。尽管我们对一些政府官员的腐败与不道德行为耳目能详，但这种一般化的回答仍是不真实、不公正的。 理解这一点是很重要的：公民社会是对代议制民主以及与代议制民主息息相联的参与民主的一个补充，而不是对立之物。公民社会与参与相关，而议会民主则与代议相关。公民参与的“公民政治”与代议制的议会“政党政治”之间存在着一个动力机制，既相互补充，又充满张力。公民参与本身就承载着自生自发的合法性；它不需要从代表那里借用。 我要得出的结论是：正是它（指非政府组织）自身的行为——而不是由于代表——赋予非政府组织以合法性。非政府组织及其网络之所以正当而合法，是它们观念的效力、它们提升的价值以及它们所关注的话题使之然。

与政府官员不同，公民社会组织的领导者不对选民负责。一方面，这限制了它们的使命，它们不能为所有的代表要求权利。另一方面，这种脱离选民的“独立”给予他们以自由、灵活和空间，这些都是非政府组织在国家及全球治理中的“相对优越性”。

用简单的话说，我们需要公民社会组织，不是因为它们“代表人民”，而是因为通过它们，我们可以把事情做得更好、更快。坦率地说，这就是为什么我对一些诸如“人民大会”（people`s Assembly）——一个与“联合国大会”（United Nations General Assembly）相对的类似“民有的”会议——之类的观念持保留态度的原因。我也对国家和地方的“公民议会”（Civil parliaments）持怀疑态度，因为用议会中特殊的“公民议院”（civil chamber）来“代表”公民社会的想法会带来许多严重的后果。我认为，这些概念误解了公民社会的真正本质。它们不仅通过建立类似的政治结构或使政治结构暗淡化，从而将代议制与参与制混淆；还损害了代议民主制度。公平选举、负责的议会和健康而有效的政府不可能为公民行动主义（civic activism）所取代。

视野
多数非政府组织的内动力和关注点很单一，通常情况下只是一种强烈的情感动机，它驱使着人们行动。个人志向和情感动机是非政府组织能够动员的最重要的资源。对理想或目标的执着能产生激情和力量，它们能对每一个公民的行为产生程度不同的影响。但有时同一种激情却能导致一个“隧道构想”（tunnel vision），从而阻碍非政府组织的长期发展。单向度（指具有单一目的）的非政府组织衡量事物的标准是看其是否影响它们的个别利益。

责任
无论喜欢与否，我们不得不在自由、灵活与责任、义务之间进行权衡。如果说政府官员应该对他们的选民负责，商业领袖应该对他们的股东负责，那么，公民社会的领导者又该向谁负责呢？我们很容易就回答，非政府组织应向它们的“股东”承担义务。但谁是“股东”呢，它们怎样履行它们的职责呢？当然，我们可以提出一些颇具合理性的答案，如非政府组织为之服务或与之一起工作的职员、合伙人、成员、投资者以及团体等，但我们知道，公民社会组织与它们的“股东”之间的关系实在太松散了，很难确定。政治家与公司经理对他们的支持者所负的责任更为直接、紧密和及时，因此，与公民社会组织成员对其组织行为的影响相比，选民与股东对政府和商业组织的行为有更多的支配与制约能力。责任的不同性质反映了政府、商业组织和公民社会组织的不同角色和功能。

非政府组织填补这种天然的“责任鸿沟”的最好方法，就是通过完全透明和较高水平的责任履行来培育公众的信任。

--------------------------------------------------------------------------------

[１] [作者简介] 庞金友（1976-），男，辽宁铁岭人，天津师范大学政治与行政学院博士生。从事西方政治思想史、西方政治学理论的研究工作。