香港政制发展与全国人大释法

李 研

随着香港政制发展的不断深入,港人对香港基本法有关方面的条款存在不同的理解和认识,从而引发争议。为了平息这些纷争,全国人大常委会依职权进行释法,以确保”一国两制”在香港的顺利实施,保持香港的繁荣和稳定。本文就香港政制发展与全国人大释法所引发的问题进行了粗略的分析，同时提出几点个人的见解。

[关键词] 香港政制发展; 全国人大释法;问题的症结

李研(1964- ),女,广东罗定市人。广东外语外贸大学法学院讲师.(广东广州,510420)

一、引 言

香港特别行政区的政制改革是其民主深入发展的重要体现。有关香港政制的规定是根据“一国两制”的原则和国家对香港的一系列方针政策确定的,是从香港的法律地位和实际情况出发,兼顾到社会各阶层的利益,有利于香港资本主义经济的发展,既保持香港原政治体制中行之有效的部分,又明确了发展香港民主制度应遵循从实际出发,循序渐进,均衡参与等重大原则,根本目的是保障香港长期繁荣和稳定。①至于香港特别行政区行政长官的产生办法和立法会的产生办法，则是香港政制的重要组成部分。上述两个办法分别由《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（以下简称香港基本法）中附件一的第七条和附件二的第三条加以规定。此次全国人大常委会就上述两条的解释是基于目前香港社会对这两条的规定存在着不同的认识和理解而引发的纷争而作出的。目的是为了平息这场纷争，以确保“一国两制”方针的正确实施及香港社会的长期繁荣安定。正如人大委员长吴邦国在常委会闭幕会上说，释法“是适时的、必要的，有利于释疑止争，有利于正确理解和切实执行香港基本法，有利于保持香港的长期繁荣稳定。”

据笔者的观察，对于全国人大常委会此次的释法，香港绝大多数工商界人士表示，“全国人大常委会对基本法关于政制发展的条文进行解释，可为香港社会讨论未来政制发展提供清晰而稳固的基础，有助消除社会上因对条文不同理解而产生的困惑或疑虑。”②而香港大部分法律界人士及学者却对此表示忧虑，甚至持反对意见,认为“释法”后改变了原先行政长官及立法会产生方法的游戏原则，令香港的民主更难发展，打击一国两制及高度自治的精神，也破坏了中英当年的联合声明。笔者认为，中央政府既要看到支持的一面，同时又不能忽略反对的一面，应采取理性的态度，真心诚意地与反对者进行对话，消除他们的疑虑。更重要的是要找出问题的症结所在，然后才能找到解决问题的办法。笔者身处广州，向来对香港问题尤为关注，从无证儿童案到二十三条立法，再到这次的全国人大释法，都花费了很多时间和精力，尽力全面地收集各方面的资料。下面笔者就香港现时政制发展所存在的问题的症结作粗略的分析，同时也提出几点个人的看法。不当之处，万望各位指正。

二、问题的症结

1、 是解释法律还是修改法律?

由于历史的原因，香港的法律传统主要随英国，属普通法系。而内地则属大陆法系。香港和内地法律体制的差异导致对释法和修法有不同的理解。笔者认为这是问题的主要原因之一。在香港，有两个途径处理法律的灰色地带问题，一是透过诉讼，由法院裁决了事；一是索性由立法会修改法例。由此可知，香港不存在立法解释机制。③因此在港人看来, 释法应是司法机构，准确来说是法官之职责，而修法则是立法机构之权力。在内地，立法机构，即全国人大既可释法，也可修法。但释法与修法有明确的区别,修法会改变法律背后的原则和政策,甚至否定立法原意;释法则是协助实现立法原意,为不清晰地方予以澄清,在这个过程中,可以作出补充。笔者认为也许是一些香港法律界人士对内地的法律体制不太了解,他们认为此次人大的释法更多的是修法,而非释法。由此而产生的分歧是可以理解的。然而,根据香港基本法第一百五十八条第一款的规定:本法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会。因此全国人大常委会释法是有法律依据的。笔者建议香港法律界有关人士应加深对香港基本法的理解。

2、释法是阻碍民主进程还是促进民主健康发展？

对于人大常委会此次的释法，内地与香港也有着不同的看法。人大常委会副秘书长乔晓阳表示：人大主动提出释法，“恰恰是推动香港的民主向着基本法规定的方向发展。”香港基本法委员会委员、香港大学法律系教授也表示：“从这次人大常委会释法的内容看到。中央对香港的政制发展持开放态度，释法无形中加快了本港政制发展的步伐。”但笔者也注意到不少港人，尤其一些法律界人士却对此表示忧虑，甚至持反对意见。在他们看来，香港是一个民主、自由和法治程度较高的地区。香港成功的基石就是发展民主,同时维持稳定。而内地却欠缺这方面的优势，尽管近二十年来有所改进，但与香港比较，差距还是不小。内地的法治水平不高，如中央政府过多干预香港政制改革，担心会影响香港的民主发展，损害香港的民主进程。笔者以为，中央政府应坦承这种差距。一方面在考虑香港政制发展这个问题时必须保持小心谨慎,要顾及港人的利益,要以香港整体利益为依归,全面和正确地解读港人的民意,积极回应港人的诉求；另一方面要采取积极有效的措施，进一步强化内地的法治，逐步推进司法改革，逐步放开言论监督，加大媒体对官员监督的力度,及早制定《新闻法》和《监督法》，进一步推进内地的政治体制改革，使内地尽快朝着民主、法治、自由的方向发展。另外中央还可以透过香港的媒介，邀请一些温和的、有理性的、熟悉香港情况、了解香港民情的学者发表文章，加大对港人的宣传力度。应摆脱以往那种带有政治说教式的、非理性的作风，用平和、理性、务实的态度去看问题，这样才有助于问题的解决。笔者曾注意到，有些内地的学者在面对香港媒体发表评论时，言辞有点过激，态度欠平和，缺乏理性，以致其言论失去说服力，让人听了反感。在这方面香港的学者就表现得很得体。

3、2007/2008能否实行普选？

香港基本法对香港民主制度发展的原则，对行政长官和立法会全部议员最终由普选产生的目标，都作出了明确的规定。然而根据香港最近的一项调查，58.5%以上的香港市民是支持2007/2008年普选的，而全国人大常委会此次的释法并未能回应港人的此项诉求，且内地的舆论和一些著名的学者都发表意见，不主张普选，认为条件不成熟，担心会像台湾2004年选举那样出乱子，影响香港的繁荣稳定。著名物理学家、诺贝尔获得者杨振宁先生也发表评论，认为：“香港政制发展应按《基本法》规定进行，2007/2008年普选不宜着急推行。”“……，从香港前途来看，应对中央的态度有正确的认识、了解，否则对香港非常不利”。④笔者以为，此话说得不无道理，但有失偏颇。当今社会是一个民主、开放、平等、透明的社会，政府与民众之间应建立一种良性的互动关系。作为政府一方，不能再像以前那样过分强调民众对政府的服从，应多从民众的角度去考虑，积极回应民众的诉求。据笔者多年的观察，香港有良好的法治环境、有守法、理性的民众，普选的条件还是良好的。曾任行政长官董建华特别顾问的香港政策研究所主席叶国华也认为：“港人素质高，2007年普选，不是不可能，但首先得平息纷争，……。”⑤众所周知，香港已经是一个高度自由化的国际大都市，公民的教育水平很高，香港已经具备了民主化的基本条件，香港应该可以有序地实现民主化，民主化与政治稳定之间一般不会出现太大的矛盾。就拿2003年的七一大游行来说，市民以和平方式来寻求解决分歧，并获得特区政府和平方式的回应。游行整个过程相当平和，反映出市民很高的素质。内地媒体一般不对这方面做报道，可能是基于某方面的考虑，但笔者以为这正是“一国两制”在香港的成功落实的体现。这个体制虽然存在难题，却显示出充分的灵活性，能让不同的意见浮现出来，并加以克服。“一国两制”在香港的成功落实，对于台湾问题的解决会起一个示范的作用。因此，从长远来看，中央应采取开放的态度对待香港的政改问题，以正面的角度看待港人的诉求，理性地权衡得失，对于普选问题应该予以考虑，真正落实“一国两制”。

三、结语

香港政制发展中所存在的问题，不是一朝一夕就能解决的，也不能单靠某一方面决定。正如香港特别行政区政务司司长曾荫权所强调的那样：“政制发展的法律程序不能只靠两地官员或法律专业人士的个人解读。否则，不同意见的团体或个人各执一词，甚至诉诸诉讼，届时市民便要面对政制发展的不明朗的局面，影响政制发展步伐。”⑥因此，香港政制的健康发展需要中央政府、香港特别行政区政府和香港人民的共同努力，需要实事求是的理性讨论，各方（包括中央政府、香港特别行政区政府、香港各团体、各党派等）本着积极的、理性的态度，共同协商，达成共识，这样才能确保香港的民主进程顺利发展。

注释：

① 李飞：《人大常委会关于香港基本法附件的解释说明》

② 《港工商界:人大释法消疑虑利投资》2004-4-7，大公网.htm

③ 《香港政制发展游戏规则已清晰》2004-4-8，大公网.htm

④ 《杨震宁：香港政制发展不宜急进》2004-3-26，搜弧新闻. htm

⑤ 《人大释法团与港学术界座谈》2004-4-8，《联合早报》

⑥ 《香港特区政府公布对政制发展法律程序五点看法》2004-3-30，中国新闻网