| 公 法 评 论 |
惟愿公平如大水滚滚，使公义如江河滔滔！ |
李炜光
论税收的宪政精神
宪政是现代法治国家的一个基本政治制度范畴，而税收则是政府依照宪法和法律预先设定的规范筹集财政收入的特定分配关系，是社会公众依照宪法的精神享受国家（政府）提供的公共产品和公共服务所必须支出的价格费用，是涉及国家根本关系的宪法性法律规范。税收的每一个因素都受制于宪法，与宪法有着极为密切的关系。所以，宪法不仅是法学研究的对象，与国家财政和税制建设的关系亦十分密切，或者说，如果没有宪法做指导和保障，公共财政制度和体现宪政精神的现代税制就不可能真正建立起来，对于中国这样的缺乏法治传统、仍处于现代法治启蒙阶段的国度来说更是如此。当前，我国税收领域的法治状况正在深刻地影响着国家政治生活和整个社会的法治进程，宪政的基本精神和基本制度构架已经成为决定我国未来税制改革方向的根本性因素，当然也应是我国税学界前沿性的研究课题。
一、宪法：纳税人的“圣经”
宪政是依据宪法来治理国家的民主政治，是建立在社会契约基础之上的现代政体。宪政包括着人民主权、社会契约、权力制衡、人格平等、法律至上等一系列精神，这些理念与价值观体现在宪法规则和程序当中，为民主提供法律和制度的实现手段。宪法的基本使命是确定国家权力与公民权利的边界，限制公权力和保护私权利，是宪法最本质的特征。在宪政国家，政府处于法律之下，为社会提供公共服务，人民则有权自己制定规则和制度。每一个公民都具有平等的和自主的意志和理性行为，都享有通过法律来限制和监督政府的权力并负有义务。宪法为社会财富的分配和社会冲突的解决提供规则和程序，为公民的自由和权利提供保障。宪法不是君主和强权管理民众的手段，而是人民自己的公约。宪法是实在的、具体的，不是理想化的、空洞的，因为只要宪法中有一句话是空话或套话，宪法的威望和效用就难以建立起来。宪法的制定必须进行公开的讨论，并得到普遍的认同，惟此才能期待宪法得到社会成员的共同遵守。而经过民主程序制定的宪法也必然为社会成员所遵守，因为通过宪法来维持社会的安定、自由和繁荣关系到每个社会成员的切身利益。
宪法是税收法律的渊源。宪法中的“法”是反映人民共同意志的民主立法，也是保障纳税人利益不受侵犯的自由之法，正义、平等、人权等价值观，在各种税收专门法中得到充分和准确的体现。确立保障生存权、有支付能力、公平税负、量力负担和便利等符合宪法原理的税收原则或总政策，是现代法治社会的基本要求和特征。在宪政制度下，公民纳税具有个人委托国家代为完成自己所必须而又无力提供的公共产品和公共服务的性质，也就是说，纳税人是在为自己纳税，是出于自身需要并依据法律决定和监督着税收事项。在宪政制度下，纳税人有权只依照符合宪法规定程序和精神的法律承担交付税收的义务，拒绝交纳宪法和法律规定之外的一切苛捐杂税，有权基于宪法原理关注和参与税收的全过程，而政府则必须按照纳税人的要求提供公共产品和公共服务。这一切实现的形式就是近代以来西方制度文化的代表作——议会。社会公众依据宪法所确认的权利，通过议会和相应的法律程序，具体说通过预算的法律权威，从根本上决定、约束和监督着政府的税收行为。
税收的宪政精神如果用一句话来概括，就是“无代表则无税”（no taxation without representation）。这个人类历史上最伟大的思想产生于英国，是人类社会经历数个世纪的磨难、斗争的产物。在这个过程中，王权始终受到某种力量的限制，正如安德森所说：“‘绝对主义’这一术语是一个错误的命名。从不受约束的专制主义（despotism）的意义上看，没有一个西方君主享有统治其臣民的绝对权力。所有君权都是有限的，即使根据所谓‘神授’或‘自然’法则的混合信条使他们的特权达到顶点时，亦如是。”1这种君权的有限性主要表现在社会其他政治力量对君主征税权力的制约上。
在中世纪英国的政治舞台上活跃着两大势力——国王和贵族。双方在土地等级分封制的基础上，形成了一种与世界其他民族国家不同的政治关系。国王占有最多的政治和经济资源，要求贵族们效忠于他，并缴纳贡赋、提供军事义务。但国王也有责任保护贵族的利益，发挥他们的政治作用，如邀请其参加大会议共议国是等。如果贵族的利益得不到保证，积怨过深，会联合起来与国王对抗，置王权于被动。可见，英国国王与封臣之间并非是一种单向的主从关系，而是建立在相互依存基础之上的双向契约关系。这种关系受到法律习俗的承认和保护，已初步体现出权力分割和制约的宪政精神。但这种政治平衡在无地王约翰时期（公元1199——1216在位）开始发生变化2。约翰为筹集军费而将世俗贵族的兵役免除税提高了16倍，并增收封建继承税，并掠夺教会2.8万镑，城市市民也被课以重税，而他在欧洲大陆战争中却遭受失败，丧失诺曼底，结果引起社会的强烈不满。1215年4—5月，罗伯特·菲茨、丹诺等贵族发动大规模叛乱，得到市民支持，约翰被迫让步。1215年6月15日，在泰晤士河的兰尼米德草地，约翰和25名贵族代表签署了一份文件，《大宪章》横空出世。
《大宪章》最为经典的条款是：除国家法律规定的赋税外，“王国内不可征收任何兵役免除税或捐助，除非得到本王国一致的同意”；“为了对某一捐助或兵役免除税的额度进行讨论并取得全国的同意，国王应发起召集大主教、主教、寺院长老、伯爵和大男爵等等开会，讨论研究征款事宜3”。《大宪章》对贵族每年向国王交纳多少贡赋、继承遗产时应交纳多少遗产税等都作出了具体的规定，在原则上已经包含了后世议会所具有的征税权。第一，《大宪章》中非经以大贵族为核心的大会议的同意不得征税的条款，成为后世“无代表则无税”原则的基础。虽然“兵役免除税”和贡赋等都是具有封建色彩的财政收入形式，并非近代意义上的国家税收，而且大会议也不过是封建贵族的代表机构，但它对国王课税权加以限制、国王征税必经被征者同意的条款，正是大宪章确立的基本原则，而这个原则是议会制度和税收宪政精神得以确立的前提条件。从此之后，国王不再拥有武断专横之权，他的权力将受到来自制度的约束，这种约束不限于一般的臣属的劝谏或文化习俗的制约。除了通过合法程序，他不享有对其自由臣民的任何权力。第二，征税要得到本王国一致同意的条款，隐含着“国民”开始拥有国事咨询权。第三，不许对商人任意征税的规定突破了以往贵族反抗王权的局限性，有助于其与城市市民的联合。所以，尽管在表面上《大宪章》只是一份申明国王权限范围、体现封建贵族意志和自由的宣言书，尽管它在约翰时代的作用不如后世，但它仍然成为英国宪政转型的一个起点。
在王室财政对赋税的需求难以抑制和纳税者要维护自身利益的两难情况下，如何使赋税规范化、制度化和系统化就成为调节国王与其臣民关系的关键所在，议会历史性地成为调节这种关系的产物，成为一种政府通过法律途径取得财政收入的重要工具。《大宪章》以后，英国逐渐形成一种“经过同意方征税”的普世原则，这就必然提出同意者的代表性问题和建立一个进行讨论及表示同意或反对机构的问题，于是，议会应运产生了。公元1265年，贵族孟福尔自行召集了英国历史上第一次议会。议会的英文名是PARLIAMENT，其词根是法语PARLER，意为“谈话”。议会从它诞生那天起所具有的最重要的职能就是代表纳税人的利益制约王权和主持财政税收的立法，这使它从贵族议政性质的设置转变为代议性质的机构。1297年，爱德华一世因对外战争、国库空虚而急需增税，受到议会强烈反对，被迫签署补充条例《无承诺不课税法》，承诺“未经国民同意”不得以“紧急需要”为名征税4，每年国王还要向国民宣读一次《大宪章》，从而再次确认了大宪章的法律效力。对此，丘吉尔曾作如下评价：“爱德华的让步开创了一个先例，而且在国王受议会约束的道路上迈了一大步。”5 即使是威振一时的爱德华三世也不得不接受议会的监督。1340年议会法案规定：“非经议会中高级教士、伯爵、男爵和平民的普遍同意，国王不得征收任何赋税”，“平民”代替了过去“国民”的笼统提法，首次把平民与贵族相提并论。1339年和1344年，议会两次拒绝国王增税的要求，并迫使国王让步，同意成立一个委员会用来监督王室的支出。1348年，议会再次强调：“自此以后没有议会的授予和同意，国王陛下的宫廷会议不可征收任何赋税，不得征收其他任何种类的捐税。”此届议会仅同意国王征收3个十五分之一税，分3年在固定的时间征收，不得多征6。在英国近代史上，国王与议会之间因征收赋税而导致的冲突至少发生了7次。
13世纪中叶，随着商品经济的发展和社会阶级结构的变化，城市市民的经济地位不断上升，这使他们所缴纳的财产税在国家财政收入中所占的比重越来越大。1221—1257年，英国中央政府征收的9次骑士免役税只有2.8万镑，而1225年一年征收的城市平民财产税即达5.8万镑。当国王把他们作为征税的重要对象时，也不得不遵循“未经国民同意不得征税”的原则。于是，平民代表——乡村骑士和城市平民先后进入了议会。1343年，骑士和市民议员第一次单独展开会议，两院制自此诞生，英国议会发展成为社会各等级均在其中占有席位的代议机构。由于赋税主要是由普通国民承担的，而下院（THE LOWER HOUSE，即平民院）更有资格代表全体国民，因而在征税权上拥有更多的发言权和决定权，国王征税首先要征得下院的同意，赋税的征收方式和征收数量都开始由下院决定。只有下院同意的征税案才对全社会具有法律效力，上院只起建议作用，而且这种作用还是被动的，因而下院在批准税收和取得财政监督权方面开始居于优势地位。1380年，上院首先同意国王征收16万镑补助金，下院认为数额过大，减掉了6万镑，并对征税种类和总额分别作出规定。大约在14世纪90年代，议会特别是下院已基本上控制了制税权，议会通过的税案上已不再有“经上、下两院批准”的提法，而是改为“征得上院同意，由下院批准”7。下院制税制度为几个世纪后其控制政府财政部门和实行责任内阁制奠定了基础。
17世纪以后，英国税收的宪政精神进一步成熟。1629年6月召开的新议会废除了国王可以终身征收关税的特权，规定今后每年就国王征收关税问题表决一次。查理一世恼羞成怒，下令解散议会，但由于与西班牙作战急需军费，遂又于1626年初再次召开议会，并下令议会在3天内批准拨款，否则要被解散。下院表示决不让步，议会终被解散。查理一世的行经激起民众愤怒，街头爆发抗捐抗税斗争，迫使国王于1628年3月召开第三届议会，议员们不惧王权，起草了《权利请愿书》，谴责国王“侵犯了人民的权利，违反了国家的法律”，并规定：“今后未经议会同意，不得强迫人民承担或缴纳贡物、赋税或其他类似负担”8。为了换取议会拨款，不得不签署了《权利请愿书》，但对履行决议毫无诚意。几天以后，议会又一次被解散，从此英国进入了11年无议会时期。1640年2月，为了通过税收筹集与苏格兰军队作战的费用，查理一世又一次召集议会，期间与议会之间爆发了激烈的争吵，最终引发了内战。1649年，查理一世因为践踏税收的宪政原则而作为“人民公敌”被送上了断头台。1688年，英国经不流血的“光荣革命”确立了资产阶级议会制，奠定了君主立宪制的政治和法律基础，实现了从封建主义向资本主义的过渡，成为最早进入资本主义时代的国家。1689年，英国国会制定《权利法案》，其中第4条规定：“凡未经议会允许，借口国王特权，或供国王使用而任意征税，超出议会准许的时间或方式皆为非法”，在国家法律上正式确立了近代意义上的税收宪政制度安排，欧洲议会开始承担起推行国家宪政制度与公共财政制度的历史责任。
除英国外，大体上在13、14世纪间，西欧各国都出现了代表纳税人利益的等级会议。虽然此时的臣民还仅限于贵族和有市民权的城市居民，虽然对这些市民来说参加等级会议主要的还是一种义务，权利并不确定，但国王的征税权毕竟受到了限制，市民因参与政治和财政活动而进入政府机构，各相对独立的权力通过等级会议而使相互关系法治化等，对人类文明的进步产生了巨大的影响。如果这种权利得不到保障，市民与政府或国王之间的矛盾便会激化，而且随着制约国王税收权的精神日益深入人心，农民阶级亦开始觉醒并积极参加反对王权横征暴敛的斗争。1356年，法国军队在普瓦蒂埃战役中大败于英国，法国国王和大批贵族被英军俘虏。19岁的太子查理为筹措军费和国王赎金召开北法三级会议，与城市市民代表发生激烈冲突，导致1358年的巴黎市民武装起义。这是法国三级会议限制王权任意加税的最为辉煌的行动，但它并没有像英国那样发展出了宪政制度，而是自15世纪中叶以后逐渐衰落，1614年以后，法国国王干脆不再召开三级会议，法国变成了绝对君主制的天下，人民反对苛捐杂税的意愿只能通过武装斗争的形式来表达。“1624年至1648年间每个省份年年都有一起或几起城乡骚乱或暴动发生”，一般都起因于抗税。1624年，路易十三下令撤消凯尔西三级议会对地区人头税的支配权，凯尔西各村镇居民“手执武器，抗拒王命”。1630年，因废除勃艮第三级议会，导致了“第戎暴动”和埃克斯、普瓦提埃（POITIERS）的城镇起义。两年后，里昂丝织工人抗议政府提高出口税。1636—1637年，昂古莫瓦（ANGOUMOIS）、圣东日、普瓦提埃、佩里戈尔和居延的乡间发生“扎克雷起义”（JACQERIES），反对政府增加人头税和葡萄酒销售税。1639年，“赤足汉”反对苛捐杂税的大规模农民、平民起义席卷下诺曼底。在大规模地区性冲突的同时，法国广大地区的小型抗税斗争也时有发生9。尽管如此，法国三级会议所开创的代议制的制度框架仍然极大地培育了第三等级的宪政精神，为近代法国的议会政治奠定了社会基础。路易十四时代，为建立绝对君权体制，国王经常以种种免税特权对贵族和教士进行收买和驯服，正是这种仅有少数人可以享受的免税特权加上对平民的苛征激化了社会矛盾，埋下了大革命的种子。1787年，路易十六要求通过举债和增税计划导致其与高等法院的持续冲突，1788年巴黎议会否定了国王抽税及修改司法程序的通令。路易十六为了筹集税收，迫不得已于1789年重新召开自1614年以来从未召开的三级议会，却引发了法国大革命，路易十六步了查理一世的后尘，成为因忽视和践踏税收宪政原则而被送上断头台的又一个牺牲品。就在这一年，法国发布了著名的《人权宣言》，规定人民财产不得任意侵犯，开始将税收的宪政精神融入宪法和法律之中，法国终于走上了宪政的道路。《人权宣言》和其后的若干份宪法与英国的法律一样，都贯穿着限制征税权和赋税负担平等的宪政精神。
远在独立战争前，赋税问题就成为北美爱国者与宗主国之间整个斗争的中心点，独立战争更是直接起因于宗主国的课税和干预。1765年3月，英国因通过《糖税法》、《印花税法》和《茶叶税法》激怒了北美殖民地人民，人们高呼“要自由，不要印花税”的口号，捣毁税局，焚烧税票，有的地方甚至发生了暴乱。5月30日，弗吉尼亚议会围绕《印花税法》展开讨论，通过了由帕特里克·亨利提议的决议案，声明只有弗吉尼亚议会才拥有“对本殖民地居民课加赋税的唯一排他性权力”，表示不会屈从于没有殖民地代表参加的英国议会征税的法律。此举为其他地区的议会所仿效，纷纷通过决议，否认英国议会有权向他们征税。纽约议会宣称：人民由自己的代表来课税，是“每个自由国家的最重要原则，是人类的天赋权利。”马萨诸塞议会还发出公开信，邀请所有殖民地派代表举行会议，以考虑“由于执行英国议会在殖民地征收捐税的法令所遭受的困难”。1765年10月，北美9 个殖民地派出29位代表在纽约举行反印花税会议，通过了《权利和不平宣言》，声明：英国国王在美洲的臣民与英国本土的臣民一样，都享有天赋的权利和自由，未经他们本人或代表的同意不得向他们征税。征税唯一的合法机构应当是殖民地议会，而不是英国议会。1766年3月，英国议会被迫取消《印花税法》，但英国并没有真正接受教训，认真检讨自己的殖民地税收政策，更没有把征税权移交给殖民地议会，更有甚者，英国议会又于1767年1月通过一个新的税收法案，决定英国因土地税减税而产生的40万英镑差额转由殖民地税收弥补，这就是《汤森法案》，它引发了北美殖民地人民抵制英货的运动。此后直到1774年，英国又连续通过《茶叶法》、《波士顿港口法》等法案剥夺殖民地人民的权利，终于激起他们的联合反抗。1774年10月14日，第一届大陆会议通过了由约翰·亚当起草的致大不列颠及北美殖民地人民的《权利宣言和怨由陈情书》，重申了英国议会无权征税的主张，指出：只有代表殖民地人民的机构才有权向他们征税。1776年7月4日，美利坚合众国十三州议会在一致通过的《独立宣言》中指责英国“未经我们同意便向我们强行征税”10，指出纳税而无代表权是暴政，从而点燃了美国独立战争的导火索。“无代议士不纳税”，成为美国为摆脱英国殖民统治提出的一个正当的理由，后来又成为包括美国革命时期的一个响亮的口号，即“无代表则无税”。
财政税收的发展史表明，宪政制度的演进是以议会争取制税权的斗争为起点的，在这个漫长、曲折和流血的过程中，税收的宪政精神是源源不断地流动着的、承袭着的，即使在黑暗的中世纪，仍然产生了非常丰厚的宪政遗产。英国有一句谚语：“税收是代议制之母”。在15世纪之前，批准纳税几乎是议会唯一的职能，议会主要的就是一个纳税人的会议，议会最初体现的也并非是一种民主理念，而是财产权作为对主权者约束在先的一种宪政理念。所以说，在宪政国家，税收的实质就是议会中心主义，体现的是纳税人至上、王在法下的宪政精神。促使英国向宪政民主体制发展的《大宪章》、《权利请愿书》、《权利法案》等具有里程碑性质的宪法性文件，都是在议会反对国王征税权的斗争中产生的，其内容均以税收问题为主，著名的英国革命、法国革命也都是从纳税人抗税开始的。
中国的纳税人远没有这么幸运。自秦始皇确立了"天下事无大小皆决于上"的原则以来，皇权专制始终是传统政治的唯一核心，虽然为了维持庞大宗法体系内的和谐与平衡，这个制度在其自我调整空间比较充裕的时候，也会对自身过分专制化的趋向加以一定抑制，有一些对君主权力的法定限制手段，如议、封驳、台谏制度等，但正如德国哲学家雅斯贝斯指出的："一旦建立了独裁制，便不可能从内部把它消除。......这部机器几乎自动地保持它自己。"11中国皇权专制制度的自我抑制只能局限在很有限的范围之内，其专制性不仅不可能从根本上铲除，相反会随着自身逻辑规定的方向恶性发展。宋代以后，皇权专制制度走向极端化，君权实现了其对整个社会的超强控制，以至任何力量都不足以丝毫地动摇君权的威势。相权被一分为三，进而在明代被取消，以“内阁大学士”代之。在明代，皇帝之“敕”高于国家之“律”的制度特征发展到极端12，顾炎武称之为 "权乃移于法"13。在这样的制度下，向谁征税、征什么税、征多少税、怎样征税，完全是皇帝一个人说了算，他所拥有的征税权是无限的，得不到任何有效的制约。地方官员打着“圣旨”、“上谕”的旗号“畅行无阻”地征税，依靠从上至下施加压力，“完成政治任务”式地征收，征收多少全凭一时一地的需要，全然不顾农民的承受能力，对纳税农民亦不承担任何法律和道义上的责任，农民阶级也从来没有任何权利而只有义务而，他们直接面对的是打着皇帝的旗号、代表专制皇权的各级官吏，处于绝对的劣势地位，没有任何发言权，只能“听天由命”。皇权专制社会也没有任何一种政治力量（如欧洲的贵族领主）处于政府和农民之间起一种“缓冲”作用。中国历史上称政府征收的赋税为“皇粮国税”，纳税者被称为“小民”、“平头百姓”，片面强调纳税人的义务而完全忽略其权利等都是这种思想和制度的反映。这种恶劣的、毫无生机和前途的制度严重破坏了社会再生产过程，构成对小农经济的一种极大的杀伤，成为导致财政危机和政治危机、引发周期性社会动荡的基本因素。以中国工商业最为发达的松江地区为例，明初，“各地赋则每亩不过升斗”，但苏、松、嘉、湖等地有“每亩课至七斗五升的。宣德中加至一石以上，正统中又加至二石以上。以弘治十五年松江府纳粮百余万石，多于金闽八府一州五十七县之输将；嘉靖间松江府纳粮一百二十余万石，举北直隶八府十八州一百十七县之粮，庶几近之。这还只是就正供而言的。此外，漕运则有加耗，征缴则多悉索；松江本无桑蚕而多赋农桑折绢；已有粗布、细布之解京，又有内号外号之织造。徭役之繁，冗费之多，实属不可悉数。到了清代，赋额有增无减” 14。后果是极其严重的：农业生产物不足以缴税，不得不以手工业生产来补充，因受赋税重压而破产的农民一旦进入城市却发现城市工商业也被破坏殆尽，难以生存。这不仅延缓了小生产者的分化过程，商业资本向再生产过程的转移之路被阻塞，中国的资本主义生产关系因此而无法产生，反而使男耕女织的自然经济结构更加牢固，中国的皇权专制社会因而长期延续。中国历史上频繁的改朝换代并且社会动乱的周期越来越短标志着中国皇权专制制度在走向极端的同时也在走向灭亡，最后，整个社会无可逃遁地坠入灭顶的深渊。更重要的是，它为后世政治与赋税制度的演进预设了一条极为危险的模式和自我毁灭的“路径”。
中、西方的制度差异如此之大，着实令人感慨不已。从清末以来，中国亦有100多年的宪政历史，但始终没有真正找到一条制约政治权力、维护纳税人权益的宪政之路。中国引进西方宪政理论的目的是为了使国家尽快富强进步，但由于历史条件的限制，没有充分的时间来思考宪政精神的内涵，只是希望中国也像西方国家一样的“船坚炮利”、经济发展。这种先天不足的宪政文化极大地影响了清末的立宪运动和以后的宪政发展进程。在中国的语境中，法律是为政治服务的，是阶级统治的工具，政治则是各阶级围绕国家政权而形成的关系，统治者不可能容忍二者之间的某种紧张关系。这种思想派生出来的是法律工具主义，是某种社会目标或政治决策的实现手段。作为“法律中的法律”的宪法，也就变成了各部门法中最不像是“法”的东西——没有完整的法律规范形式，没有法律责任和违宪纠察作为后盾。宪法更多意义上不是对社会生活起调整作用，而是对一些既定原则的承认，成为国家的政治宣言和维护统治合法性的重要工具。而税收则是工具的“工具”，是为政府服务的，换句话说，政府是在征收和使用自己的钱，跟纳税人没有什么直接的关系，纳税人无权说三道四。宪法中只规定公民有依照法律纳税的义务，税收专门法中纳税人被定义为单纯的纳税义务人、纳税人的权利处于被忽略的地位就是其表现。既然是工具，那么需要的时候可以用，不需要的时候也可以不用。在法律工具主义之下建立的议会则无法成为成为真正的立法机关（因为有更多的法律产生于议会之外），无法成为政府与纳税人利益进行交涉与协调的场所，无法发挥对国家法律秩序的监督与引导功能，而是为了赋予统治者的意志以法律的形式和为统治者的决策提供合法性的机构而存在的，职能的软化和空泛化，使其成为政治权力下的一种摆设和“表决机器”，于是，虽经百年奋斗，中国还是没有真正走上宪政之路，中国的纳税人作为税收法律关系的主体还是没有享受到纳税人应有的地位和权利。
二、税收的宪政精神及我国现行宪法的空白点
历史已经反复证明，宪政不只是西方国家的专利，而是人类社会发展的主流趋向。在当代，税收的宪政精神受到越来越广泛的关注，几乎所有倡导法治的国家，无论其发达程度、地理位置、社会制度、历史传统如何，都在宪法中设置了税收法治的内容，或在有关国家机构、权力分配、公民权利和义务的规定中对税收的法治性质做出明确的阐述，并几乎无一例外的将相关的权力赋予议会。法国宪法第34条规定：“各种性质的赋税的征税基础、税率和征收方式必须以法律规定”；意大利宪法第23条规定：“不根据法律，不得征收任何个人税或财产税”；日本宪法第84条规定：“新课租税或变更现行租税，必须有法律或法律规定的条件为依据”；美国宪法第1条第7款规定：“一切征税议案应首先在众议院提出，但参议院得以处理其他议案的方式，提出修正案或表示赞同。” 第八款规定：国会有权“赋课并征收直接税、间接税、关税与国产税，以偿付国债和规划合众国共同防务与公共福利，但所征各种税收、关税与国产税应全国统一”。比利时宪法第110条规定：“国家税必须通过立法才能规定。省、城市、市镇联合体和市镇的地方税，非经各自议会作出决议，不得征收。”第112条规定：“在税收方面，不得规定特权。免税或减税，只能由法律规定。”芬兰宪法第61条规定：“税收，包括关税在内，不论是否规定期限，均应根据法律规定。取消或变更原有税制或纳税义务也应根据法律规定。”希腊宪法第78条规定：“非经议会制定法律，对征税对象和收入、财产类型、支出以及按何种税类处理等事宜作出规定，不得征收任何税。”“有关征税对象、税率、减免税和给予补贴，均须立法权力机关规定，不得委托授权。”俄罗斯宪法规定，联邦委员会有权审议国家杜马通过的联邦预算、联邦税收和收费方面的法律。马来西亚、新加坡、斯里兰卡、印度尼西亚、约旦等国的宪法都强调：“非经法律规定，不得征税。”15阿拉伯也门共和国、科威特、巴林、埃及等相当多的发展中国家的宪法中也充分体现出税收的宪政精神16。
在宪政制度下，政府的财政行为由不受监控或由上级监控转化为“纳税人监控”，而纳税人监控是通过议会实现的。议会作为各种政治力量进行斗争、达成妥协或共识的场合，关系纳税人切身利益的税收提案一向是优先讨论的，并且这种讨论不是空泛的、宏观的、虚幻的，而是具体的、微观的、透明的。议会代表着纳税人的利益，反映着纳税人的呼声，有权对政府要不要征税、向谁征税、征什么税、征多少税、怎样征税等重大税收问题作出决定，有权监控政府征税的实施行为，有权惩处违规的政府官员。当然，这一切都是经过投票程序进行的。这就是税收的宪政精神和议会中心主义。也就是说，政府的一切征税（费）活动都必须经过议会的审查批准，是由议会说了算而不是由政府自己说了算。政府处理税收事务的权限必须依据议会的决议和法律行使，议会通过的预算和有关政府税收活动的限定性文件，都是国家的法律，政府必须不折不扣地执行。任何未经议会的许可，借口政府首长或政府部门的特权和利益而自行征税、征费的行为，以及超出议会准许的时限和方式的税收行为，一概都是非法的。宪政国家的议会经常为某一项税收提案而争论不休，短则数周，长则数月，甚至更长，经过多次听证并反复论证，过去我们只看到其争吵不休和效率“低下”的一面，却忽略了它的科学性和减少失误的长处。在各国的竞选中，税收问题历来是最敏感的问题之一，增税或减税一向是政治角逐者最为关注的问题。对税收问题，选举的任何一方都不敢有丝毫的懈怠，其提出的竞选纲领必须充分体现纳税人的意志，取得纳税人的信任和谅解，对此稍有不慎，就会导致满盘皆输。由于纳税人在欧洲政治博弈史上具有与王权抗衡的力量和特殊的地位，更由于很早就树立起税收的宪政精神，所以一直到现在，西方的议会选举仍然是以纳税人作为拥有选举权尤其是被选举权的主体身份的。
从人类宪政史来分析，税收的宪法精神主要表现在以下10个方面，它们应当准确地反映在宪法、税收基本法和相关的税收法律之中：
1．宪政制度下的税收是人民依法向征税机关缴纳一定数量的财产而使国家具备满足人民对公共服务需求的能力的一种活动。这是税收的宪政本质，突出的是人民在国家税收活动中的主体地位和主动性作用，这与人民在反抗封建君主、争取制税权斗争中的地位和作用是一致的，而且淡化了传统了传统理论对税收强制性和无偿性的形式特征的强调，使之更加容易为纳税人所接受。
2．税权归于人民，由人民选出的代表按照立法程序制定一切税收法律，或者说，所有的税收要素都必须由议会进行法律规定。在宪政制度下，所有的税收事项都因涉及人民利益或可能加重人民负担而成为立法事项。从形式上说，税收表现为人民将自身创造的财富和享有的财产权利的一部分无偿地转让给国家和政府，实质上是人民因这一转让而获得要求国家和政府提供公共产品和公共服务的权利，因此，宪政制度下的税收以人民同意——人民的代议机构制定税收法律为前提，是天经地义的事，具有百分之百的理由，反过来倒是不正常的，是对人民财产权利的非法侵犯，跟赌场老板抽份子差不多了。
3．税收立法机关必须依据宪法的授权制定相关的税收法律，并依据宪法保留专属自己的立法权力，任何其他主体（主要指政府）均不得与其分享立法权力，除非它愿意将一些具体和细微的问题授权给政府或其他机关立法，而这种授权也必须在宪法的框架之内进行，而且是具体化的。任何政府机关不得在行政法规中对税收要素等做出规定，也就是说，除税收立法机关正式立法外，一切政府文件、部委规章、法院判决、民间习俗都不算数。宪政原理告诉我们，国家税收直接关系到对纳税人的自由和财产权的限制或剥夺，与刑法中的罪刑法理相一致，凡涉及可能不利于国民或加重其负担的法律规定，必须由人民选举出来的立法机关制定，而不能有政府自己来决定。因为政府既是税收利益的获得者，又是向人民提供公共服务的执行者，如果仅依照其自立的行政法规来规范其征税行为，可能会导致其征税权力的不合理扩大和提供公共服务义务的不合理缩小，故必须以法律约束之，排除政府侵犯人民利益的任何可能性——哪怕仅仅是可能性。这是税收立法机关之所以严格保留税收要素立法权的最重要的理由。
4．宪法应清晰地界定国家税收的基本制度和基本政策，应起到约束政府税收行为的作用，确保公民在交纳税收以后的剩余部分能够维持其正常的生产和生活且这种生产和生活能够持续地保持扩大和上升的趋势。
5．法律的至上性原则，即一切税收法律都不得违背宪法，不得侵犯宪法所保障的各税收主体的权利（力）和自由。政府征税所依据的法律，只能是人民行使权力的议会制定的法律，这意味着不允许存在任何超然于宪法、税收基本法和相关税收法律之上的权力，意味着任何人不得因违反宪法和税法之外的原因而受到法律的制裁。此项原则十分重要，它是法治政府和专制政府的界限所在。在实行法治的地方，政府（各级）不能随心所欲、为所欲为。
6．法律面前人人平等。即宪法和税收法律必须平等地对待每一位公民，所有的公民都有服从国家宪法和税收法律的平等义务。法律的平等性原则在税收上还有公平的含义：税收负担必须依据纳税人的负担能力分配，负担能力相等者税负相同，负担能力不等者税负不同。当纳税人的负担能力(纳税能力)相等时，是以纳税人获得收入(取得所得)的能力，为确定负担能力的基本标准，当所得指标不完备时，财产或消费水平可作为补充指标。当纳税人的负担能力不等时，应当根据其从政府活动中期望得到的利益大小缴税或使社会牺牲最小。
7． 人民仅承担宪法和法律规定的纳税义务，有权拒绝这个范围之外的任何负担。人民的纳税义务因法律规定而产生，因法律修正而变动。人民的财产权亦不受法律规定之外的任何干涉，人民有权保卫自己法定的和神圣的财产权。
8．越权无效原则。即国家行政和税务机构必须依法行政，必须在立法机关法律授权的范围内行使税收职权，一切税收活动必须以宪法和法律条文为依据。任何行政和税务机构不得在数手法律之外行使职权。民众对政府和税务机构违反宪法和国家税收法律的行为有权抵制，政府和税务机构因自身的不法行为给民众造成损失，应予以补偿和救济，所有的政府官员和税务工作人员必须对自己的违法行为承担法律责任。
9．不溯及既往原则。即新的法律不能适用于过去已经发生的行为。溯及既往，意味着用今天的法律来指导人们昨天的行为，因而在法理上、逻辑上、情理上都是极为荒谬的。不溯及既往的含意是，一部新税法实施后，对新税法实施之前人们的行为不得适用新法，而只能延用旧法。该原则的出发点在于维护税法的稳定性和可预测性。在实际运用该原则时，也有一些国家采取“有利溯及原则”，即对纳税人有利的予以承认，对纳税人不利的则不予承认。
10．一切税收法律的执行都必须接受违宪审查，审查工作应由最高法院、宪法法院或宪法委员会承担。
我国现行宪法在公民权利和国家架构等方面的规定在形式上与大多数西方宪政国家的宪法很相似，但我国宪法文本在税收方面的欠缺却是明显的。税收，这个无论对于政府还是公民都至关重要的问题，在建国以来的4部宪法中，竟然都从未作任何规定，国家税收权力的归属至今都是阙如的，既没有规定纳税人的权利，也没有明确说明征税是否需要代议机关（人民代表大会）的同意。在这个涉及国家生死存亡和政府与公民关系的最重要问题上竟然是空白，不能不说是一个极大的缺憾，并在税收实践中引发了诸多的问题。
第一，我国宪法没有明确人民代表大会税收立法的专有权，导致税收立法“越权”的现象。我国宪法（第2条）规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”，人民代表大会及其常务委员会代表着全国人民当家理财，实行的是彻底的议会中心主义，是很先进的制度，人类社会的发展史也一再表明这样的制度具有无可替代的优越性。问题在于，代表着全国人民的人大却没有税收立法的专有权，也就是说，除了人大，别人也可以立法或以条例之类的形式变相立法，上面那句“一切权力”的话就成为虚置的了。由于宪法不作为，征税权几乎全部由政府自己“越俎代庖”了。目前我国税收法律有80%以上是由国务院根据人大授权以条例、暂行规定等行政法规的形式颁布的，经全国人大立法的只有《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》、《中华人民共和国个人所得税法》、《中华人民共和国税收征收管理法》3部，甚至一些实施细则之类的制定权还被下放给财政部、国家税务总局等更低层次的政府部门，事关绝大多数纳税主体权利义务的税收规范并非由代表全体纳税人的人民代表大会制定，行政机关成了规定税收要素的主要主体，这种状况无疑是与税收的宪政原则背道而驰的。从理论上说，如果需要，政府想征多少税都可以做到，中间没有任何制约和监控的政治环节。这就演变成一个怪现象，政府每年的预算都需要拿到全国人大去审核批准，而政府决定新征税种或提高税率却不需要全国人大来批准，成了只管出不管进，睁开一只眼却闭上另一只眼。由于我国税收不是基于博奕而产生的，人民代表大会也不是纳税人讨价还价的场所，因而宪政税即税收法定的原则在公法上就完全被忽略了。
第二，我国宪法没有限定税收的委托立法权，导致税收法律、法规“失据”的现象。依据税收的宪政原则，议会在保留税收要素立法权的同时，可以将实施细则类的制定权授权给行政机关，但这种授权立法仅限于具体的和个别的税收事项，一般的、空白的授权是无效的，依据此类授权所制定的行政性法规自然亦无效。然而，我国行政机关的实际立法权却极为广泛。1984年工商税制改革时，国务院曾向全国人大提出请求授权其发布试行有关税收条例（草案）的议案，得到第六届全国人大常委会第十次会议的授权。尽管这次授权立法尚不能符合严格意义上的税收宪政原则，但毕竟是一个历史性的进步，但遗憾的是，从那以后，授权立法的进程竟然停止了，征税几乎成为政府的一种不受制约的权力。10年后的1994税制重大改革，在国务院制定的一系列税收暂行规定中，未见有立法依据的规定。如果严格依照税收宪政原则分析，则可以认为此次税制改革过程中制定的各类税收暂行条例都是无法律依据的。即使说人大及其常委会是默许授权，也只能说这种授权是一种空白授权，是不生效力的。
第三，我国宪法没有对纳税人的权利作出明确的规定，行政权力过分干预税收过程的现象比较严重。对于什么是“纳税人”的问题，《宪法》未作明确解释，仅在“公民的基本义务”一节（第56条）中规定“公民有依照法律纳税的义务”，未规定其应享有的立法与监督两项基本权利；《税收征管法》对纳税人的定义则不准确，纳税人被片面地理解为纳税义务人。在税收观念上，我们历来把国家视为税收法律关系中单一的权力主体，而将纳税人视为税收法律关系中单一的义务主体，政府征税的目的主要是取得财政收入和调节经济运行，至于如何规范政府的税收行为、保障纳税人的权利的作用则完全不能与前者相提并论。在现实生活中，纳税人往往被告知他们是为“支援国家建设”而缴税，不知道自己作为纳税人究竟拥有哪些权利，税务机关在税收宣传过程中一般也只是强调纳税义务，对纳税人权利的尊重与宣扬则远远不够。既然纳税人的权利不到位，实践中行政权力便很“方便”地和频繁地干预税收过程。为了弥补宪法的缺陷，我国《税收征管法》规定：税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律、行政法规的规定执行，任何机关、单位和个人不得违反。这种规定的初衷在很大程度上为了维护纳税人的权利，当然是正确的和必要的，但它们只是在专门法而不是在宪法上得到了确认，由于立法级次低，其法律效力具有极大的局限性，对税收实践的指导力度也就大打折扣。既然连纳税人权利这样最基本的税收要素都定位不明确、不准确，政府在自己制定各种细则和规章时便常常忽略纳税人的因素，一些解释性的行政命令便越来越庞杂，成为税收法律的主要部分，扩大了税务部门不应有的量裁权，导致税收过程中的随意性增大，侵害纳税人利益、纳税人负担过重的现象也就难以避免了。
第四，我国宪法没有明确规定政府必须依法征税，导致税收执法行为规范的扭曲。根据税收宪政原则，税务机关必须严格按照法律规定稽核征收，无权变动法定税收要素和法定征收程序。由于没有在宪法中明确地体现这一精神，实际征收过程中行政命令大于税法的现象比较严重，征税行为不规范的情况随处可见。一些地方为了人为地增大中央财政对地方财政的返还基数，或人为地往往达到增值税、消费税的增收目标以争取中央财政的定额返还，以行政命令的手段“政治任务式地征税”，或不按规定及时抵扣增值税应扣税款等手段，迫使纳税人在规定时间内过量承担了一部分税法之外的纳税义务，有关部门却几乎不需要为此承担任何行政责任和经济补偿，造成征纳主体在法律面前事实上的不平等。此外，以税谋私，收“人情税”、“关系税”的情况也是屡禁不绝。
如果在市场经济条件下不认真培育税收的宪政精神，不真正建立起宪政性质的税收制度，就将导致决策者个人偏好代替民众偏好的现象发生，最终将侵害纳税人的权利，这在现代国家是属于ABC的简单道理。因此笔者认为，我国在不远的将来就税收问题再次修宪势在必行，而未来的修宪将以补充体现税收宪政精神的条款为特征，具体内容应集中在“纳税人的基本权利”、“税收立法权”、“税收委托立法权”、“税收要素”、“依法征税”等方面。
三、财产权与税收的宪政精神
宪政意义上的私有财产权，是一种先于国家税收权力的财产权。在宪政社会，财产权是宪法和法律条文明确规定的权利，公民不会因为性别、政治立场、宗教信仰、贫富差距等差别而在财产权的享有和财产的保护方面受到任何歧视。财产权的牢不可破，保证了市场经济的正常运行。财产权也构成公民的政治权利，它分散了社会成员的经济权利，避免政治权力高度集中，使得公民在获取物质资源时不必产生对国家的过度依赖，这就为宪政民主制度的建立创造了条件。
纳税人的私有财产能否得到宪法的保护关系到政府税收的合法性，是税学当中的第一理论问题。这个问题搞不清，可能连什么是税收这样最基本的问题也无法准确回答。我们现有的税收学理论似乎仅能对税的特性、类型、结构、税种设置等现象问题作出解释，对其存在的合理根源和法理性的揭示还显得很缺乏。凭什么说政府征税就是合理、合法的？有人回答：依法纳税是老百姓应尽的义务，交税的那部分钱本来就不属于你，那是国家的钱，不交税就等于是偷国家的钱。应该说这话代表了相当一部分民众的想法，政府在进行纳税宣传时也有意无意地回避对这个问题的正确解释。从宪政精神的高度来看，这种说法恰恰是不对的。因为这种看法本质上是把国家收税跟开赌场的老板抽份子当成了一回事，也就是说把现代民主制度下的税收合法性给排斥掉了，这样的认识丝毫也没有超出封建专制社会交“皇粮国税”的思想水平。
现代法治国家是建立在私有财产权的基础上的，国家税收就是建立在这样的社会基本制度上的。没有财产权，政府对财产的处分就不需要征求非财产主体的同意。政府是在产权确定的情形下从属于公民的私有财产中拿走一部分，并且事先要取得公民的理解和同意，这才是“税收”。所以国家税收的前提也就是民主宪政制度的必然前提，即财产的私人所有。所谓私有财产不受侵犯，首先就是私有财产不受非法税的侵犯。宪政理论主张政府征税权力的合法性在于公民“同意”，为什么政府从公民手中拿走财产是需要公民同意的？原因很简单，仅仅因为财产是私有的，所以才需要财产所有人的同意。税收意味着国家对私有财产的第一次剥夺，财产权在国家税收之先的意义，首先就是要制约这第一次的剥夺。国家征税，就意味着国家对私有财产权的承认。凡以税的形式取得财政收入的国家，就等于在逻辑上承认了私有财产先于国家而存在。从严格的意义上说，凡是没有建立宪政制度的国家，其税收都是缺乏政治合法性的。因为只有当私人领域中的私有财产是神圣的和在先的，公共领域中的国家财政才可能是正当的和合法的，宪政对于政府的限制就首先应当体现在对政府征税和用税的限制上。对于纳税人来说，政府在放弃由自己占有并经营财产以获得收益（财政收入）、即“所有者国家或企业主国家”角色的同时，必然要通过税收“分享”私人经济主体的经济收益以维持国用；而私人经济主体欲安全享有其财产，并通过自由经济体制加以经营盈利，也必须付出一定的代价——纳税，以获得国家法律的保护。纳税人依法缴纳的税收同时也要为其财产权利和经济自由而支付成本。从这个意义上说，合法的税收也是一种对私人财产的保护，而且是更具体更重要的保护。国家征税与纳税人的财产权在这里找到了结合点。
人类社会为划定政府征税权和公民的财产权的“楚河汉界”曾经历了一个漫长和痛苦的过程。在1215年英国约翰王宣誓同意的《大宪章》63个条款中，至少有一半内容涉及对私有财产的保障，规定：“若不经同等人的合法裁决和本国法律之审判，不得将任何自由人逮捕囚禁，不得剥夺其财产”。17这是人类历史上第一次在制度上确立了私有财产不受侵犯的原则，第一次在政治的逻辑上把私有财产置于国王的主权之外，同时也在古典宪政主义的政治实践中逐渐形成了先同意后纳税的原则。1625—1649年的国王查理一世不顾《大宪章》的限制，强制增加税收，大量出售专卖权，并垄断明矾、肥皂、煤、盐和砖等日用品的贸易，到30年代，王室的年收入已达到40万镑，当然，这是以任意侵犯纳税人财产权和政治上不得人心为代价的。1635年，为了筹措海军军饷，查理一世在全英格兰征收“船税”，终于引起大祸。伊丽莎白和詹姆士一世时代也曾征收过船税，但那时只向沿海城市征收，而且是间断性地征收，而查理一世却是年复一年地全面征收，这就带来了一个宪政的问题，即如果国王不经议会就能够任意征税，那么《大宪章》精神和经过几个世纪的斗争才建立起来的议会还有什么用处？“王在法下”的古老原则和民众的财产自由权利置于何处？白金汉郡的乡绅约翰·汉普顿率先拒付船税。1637年，“汉普顿拒付船税案”被提交给财务署审理，辩护律师称：“为保障英国人的生命权和财产安全，国王的特权在任何时候都应该受到法律的限制”。汉普顿先生因抵制国王征税权对公民财产权的侵犯而成为英格兰历史上令人瞩目的英雄。查理一世的一意孤行，终于引发了英国革命，竟把他自己送上了断头台。查理一世执政最大的失误，就在于他不能容忍议会的存在，不顾纳税人的财产权利任意征税，不愿在与纳税人达到“博弈”中作实质性的让步，从而激化了社会矛盾�"光荣革命"后的1689年，掌握实权的议会通过了许多法案，其中最重要的是权利法案。维护纳税人财产权利这一原则基本在社会上得到确立，而且人民已形成共识：国家机器不能再凭借政治权力滥征税收侵犯公民的财产权。当然，以后新的社会政治矛盾又出现了：那时只有富裕的人才有参与政治的权利，其余的社会成员无权投票，多数人的财产权仍无确切的保障。于是，广大无权无势无钱的工人阶级、穷人群体从14、15世纪一直到20世纪，经过了长期斗争，最终争得了普选权，传统的关于纳税的主体资格的限制逐渐淡化，大多数欧洲国家变成了现代民主国家。由于现代商业社会中几乎没有人是不纳税的，从在先的财产权原则出发，普选权具有宪政意义上的政治合法性，是成熟的宪政税收制度。
在20世纪初，流行欧美的宪政文化也开始为中国社会的知识分子、士大夫阶层和政治革新派们所接受，开始认识到争取私人财产权和维护纳税人财产权的重要性。著名的“立宪运动”就是由官、学、商和普通民众组成的“立宪派”发起的。两次鸦片战争和洋务运动之后，中国闭关锁国的格局已被打破，国内统一的大市场开始形成，客观上要求冲破封建生产关系的束缚，建立一个适应市场经济发展的经济结构和上层建筑结构，构建保护私人财产权的法律体系。而清末的专制政体仍然是钳制工商业发展的最大障碍，民族资本和市场交易饱受清政府的搜括和破坏，私人财产权得不到法律的承认和保护，苛重的捐税窒息着企业的生机，关卡层层勒索的厘金制度更让商人畏如猛虎，如张謇所说：清政府“但有征商之政，而少护商之法”，“过捐卡而不思叛其上者非人情，见人之酷于捐卡，而非人之欲叛其上者非人理”18，“商之视官，政猛于虎”19”商人们此有着切肤之痛，使他们深切地感到参政与限政的必要性，认识到自己“有参与政治的权利，更有监督政府的义务”，而参政、限政与监督政府的根本途径就是建立和实施宪政体制，用宪法和法律节制政府的权利，使其对工商业的发展和私人财产权采取保护的政策。由于立宪派的共同努力，清政府被迫宣布“预备立宪”，于1906年9月1日发布了仿行立宪的上谕。在这以后设立的各省咨议局中，商人们不仅拥有一定的发言权，而且以该局为权利基础进一步凝聚社会力量，限制政府的专横权力。预算与税收权争夺成为当时最重要的权力之争，因为这两项权力与商人的关系最为密切。在“国会请愿”运动中，商人们扮演了极为重要的角色。商人们认识到：“中国无国会，而致不能有完备的法律，不能制定正确的商业政策，税收不合理，进出口税利洋商不利华商，说明商人的命脉完全系于国会”；“国会不开，则财政不能监督，财政不能监督，则吾民朝以还，政府夕以借。吾民一面还，政府一面借，又谁得而知之？谁得而阻之？徒然使吾民于租税捐派之外，多一代官还债之义务，吾民虽愚，又谁愿以有限之脂膏，填无底之债窟乎！”在清政府的资政院中，以商人为核心力量的立宪派经过不懈努力，几乎将这一御用机构改造成为代表民意的国会。像这样商人敢于跟政府“叫板”的事，在中国历史上是从来没有出现过的。1911年，中国历史上破天荒第一次推行预算制度，由于议员们据理力争，清政府被迫将原预算额37635万两核减掉7790万两。遗憾的是，中国的现代化进程刚刚开始便遇到了挫折，宪政精神与制度转型刚刚起步便功亏一篑。戊戌变法之后，中国被迫中断了宪政改革的上层资源，此后中国的制度变迁便只能走暴力革命这条成本最大的路。
中外的历史经验告诉我们，判断一个良性税制的标准，首先不是看它是否有效率，而是看它能否做到不侵害以至维护纳税人的财产权，但也只有宪政制度才能产生这样的良性税制。在宪政政体下，税率是可以谈判的，纳税人可以通过在立法与司法环节与政府展开博弈，千方百计在制度化的谈判中通过代议的形式与政府“协定税率”，博弈的结果是双方都做出让步和都承担责任，产生双方都能够接受的税率，由此减轻税负，维护自己的财产利益。而在非宪政政体下，由于纳税人无权、也无任何机会与政府谈判，处于完全被动的地位，在立法与司法这两个环节无法与政府沟通，他们与政府之间的博弈就只能发生在征税的过程中。一个由政府单边制定的边际税率很可能是奇高的、甚至毫无道理的税率，而这个税率又根本不可能协商、谈判，纳税人维护自身财产权益的愿望是恒定不变的，他们同样会拼命维护自己的利益，试想，这会导致什么情况出现？纳税人的选择只能是千方百计地偷漏税，以期获得假想的议会谈判中可能获得的利益，以一种潜规则的方式而不是法律的形式来维护自己的利益。所以，在非宪政社会中，偷漏税行为是广泛化的和难以抑制的。纳税者和政府都知道有这个潜规则存在，在一定的条件下，双方甚至可以达成一种事实上的默契：政府在财政收入来源比较稳定的情况下可以“睁眼闭眼”，但这种默契的主动权完全掌握在政府的手里。政府税收征管松懈并不违法，而纳税者没有按照法律条文主动申报纳税则冒着极大的风险，随时面临法律制裁。所以，纳税人依靠偷漏税绝对维护不了自己利益，只有积极推动国家的宪政转型，确立税收的宪政原则，依靠宪法赋予的权利通过代议制的形式与政府展开一场名正言顺的税收博弈，最终维护自己的财产权。这是法治社会中纳税人唯一的出路。从1215年英国的“大宪章”开始，各国历史上的宪政转型之所以几乎都是从税收方面启程，就是这个原因。
在现代社会中，选择什么样的税制结构与纳税人财产权密切相关。目前世界各国的税制结构基本上以直接税为主，并且是以所得税为主体税种，尤其是个人所得税（包括具有个人所得税性质的社会保障税）往往占据较大的比重。19世纪时，英国学者即指出：直接税使国民比任何时候都更清楚自己实际交纳了多少税，政府在征税和安排公共支出时就会比较顾忌纳税人的反映，而流转税是一种间接税，它的纳税人并不是负税人，随着商品的流转，流转税的大部分都可以会被转嫁给后续环节。如穆勒所说：“所谓间接税是这样一种税，虽然表面上是对某人征收这种税，实际上此人可以通过损害另一个人的利益来使自己得到补偿”20。日本当代著名税法学家北野弘久也指出：在间接税制下，“纳税人作为主权者享有监督、控制租税国家的权利，并承担义务”这样的宪政理念“几乎不可能存在”，他指出：“只要消费税占据了国家财政的中枢，就会造成人们不能监督、控制租税国家运行状况的可怕状态”21。在历史上，直接税的征收比间接税要敏感得多，特别是个人所得税制在西方各国的确立，是一个比间接税制要艰难得多的过程，最容易激起纳税人的反抗。英国的个人所得税起源于小威廉·皮特时代的1798年“三部合成捐”，因遭到民众反对而时兴时废，直到80多年后的1874年威廉·格拉斯顿任首相时才在英国税制中固定下来。直到20世纪，英国个人所得税仍然和政府年度预算一样需要议会每年以法案来确立。1808年，德国因普法战争失败，为筹措对法赔款而开征所得税，由于受到贵族阶级的强烈反对，直到1891年首相米魁尔颁布所得税法以后才正式建立了所得税制。法国早在1848年就有所得税的倡议，中间经过了半个多世纪，至1914年才得以实行。美国在1861年南北战争爆发后就有所得税的征收，但由于资产阶级的反对而于1872年废止，进入“进步时代”（1880—1920年）后美国总统塔夫脱提出修改宪法，开征个人所得税和公司所得税，但遭到保守势力的顽强抵抗。他们耸人听闻地称所得税体现的是共产主义的原则，最高法院也宣布所得税违反美国宪法。直到1913年威尔逊总统做宪法第16条修正案，规定“国会有权对任何来源的收入规定和征收所得税”，所得税的合法性才得到确认。此外，西方各国宪政实践早期对选举权实行限制的时候，直接税的纳税人也往往是享有选举权的必要条件。例如法国大革命后的选举法即规定“每年缴纳直接税达三天工资以上者享有选举权”，称为“积极公民”，而达不到这个标准的称为“消极公民”，无选举权22。其理由是直接税纳税人能够对国家的贡献、监督都远远超过间接税纳税人，而后者则普遍因为搭便车的心理而更有可能接受非宪政的税收制度。与间接税最大的不同点是，是人们从属于自己的财产中拿出一部分来交纳个人所得税，并且这种付出是不可能得到任何补偿的。因此，在所有的税种中，只有个人所得税最能引起纳税人的“税痛”，最能增强其“税意识”，纳税人对税率一丝一毫的的提高都会极为敏感并极力反对，并对政府如何使用税收的问题最为关切，因而也只有个人所得税为主的税制结构对于宪政民主的转型具有特殊的意义，有助于在私人财产权和国家税收之间构建起宪政性质的联系。如今，西方发达国家普遍采用直接税制，其中又以所得税为主体税种，就是这个道理。
我们看到，今天的中国在这方面已经迈出了实质性的步伐。从1990年代中、后期以来，随着市场化进程的加快，公民拥有的私人财产普遍有了不同程度的增加，特别是越来越多的公民有了私人的生产资料，人们迫切地期待自己的财产能够得到宪法的保护，而政府财政对于私人和民间经济的依赖性也比较明显地表现出来，开始越来越多地依靠对民营企业和公民（俗称“老百姓”）的征收来获取财政收入。最近召开的十届人大二次会议上通过的《中华人民共和国宪法修正案（草案）》将私有财产权写进宪法，说明中国已经在宪政的道路上迈出了坚实的一步，对中国未来的经济社会发展和税制的宪政化，将起到不可估量的推动作用。在新宪法的引导下，个人所得税将成为我国政府未来较长时期内新的税收增长点和输血管道，一种以个人所得税为主体税种的新的税制结构将逐步形成，而这种税制结构正是我国宪政转型所需要的。
四、我国税学研究的缺陷
多年来，我国的税学研究一直谨慎地将自己的研究领域限制在税收的征收阶段，对税收与宪政的关系问题基本上是避而不谈，税收的使用问题亦极少涉足，研究视野较窄。这种割裂税收“制度链”的做法使得税收学在一些重大理论问题上裹足不前，难以深层次地理解税收法治的准确含义和要求，在此基础上形成的税收理论其价值大打折扣，也对我国税收立法和税收实践产生了不良的影响。例如，对税收定义的表述偏重于对国家凭借政治权力参与分配和“无偿性”、“强制性”等形式特征的强调，未从宪法学中的国家权力来源理论的角度设计纳税人权利的实现过程，进而准确定位各税收主体之间权利、义务的关系，以体现宪政对征税权的制衡和对纳税人权利的保护的意义。在权利与义务相统一的现代法治精神指导下，公民依法承担纳税义务是以享受宪法规定的各项权利为前提的，因此，仅从税收或纳税义务的角度构造税收的概念，无论其理论多么高尚，都是片面的，都无法体现宪法所预定的税收性质，这样的定义是不完整性和缺乏实质性含义的。完整的税收概念应包括税的纳付与使用统一的内容，即税收是从纳税者的权利与义务相统一的角度构造的概念。借鉴社会契约论、交换学说和公共需要论等观点中的合理因素，税收的概念做这样的表述可能更加准确：作为法律上的权利与义务主体的纳税人（公民），以履行纳税义务作为享有宪法规定的各项权利为前提，依照遵从宪法所制定的税收法律为依据，承担物质性的给付义务，从而使国家得以具备满足公民对公共服务需要的能力的活动。23笔者认为，这样定义税收的概念，将有益于拓展税收学的研究领域，在构筑科学的和体现宪政精神的税收学体系方面具有积极的作用。
宪政精神的“缺位”使得税学研究难以适应我国政治经济制度发展的需要。例如，目前我国税收制度散见于各单项的税法中，还缺少一部介于宪法和各具体税法之间的税收基本法，因而宪法的基本精神和有关税收法律关系中的一些最基本的和最重要的问题无法得到完整和准确的反映。税收基本法是税法中的“宪法”，是有关国家税收制度和政策的最基本问题的立法，对诸如税收要素、税收立法权、纳税人权利、税收基本原则、税收执法等问题做比宪法具体的、高效力层级法律确认，在所有的税法中起“统帅”的作用，实际上是宪法和具体税法之间的“桥梁”。制定一部既符合宪政精神又适应我国国情的税收基本法当然是必要的和急需的，但我国税务界从1990年代开始重视税收基本法的研究并着手起草该法，数易其稿，至今难以出台，其原因就在于税学研究的滞后使其无法为法律提供坚实的理论基础。像我们现在探讨的税收与宪政关系的一些比较“敏感”的问题，就其理论和现实意义来说本来极为重要，也是税收立法实践中最难以回避的问题，但在税收理论界还较少有人关注，即使关注了也难以取得基本一致的理解和阐释，对国外先进的税收理论的学习和理解也由于信息来源的“不对称”和意识形态上的偏见而使不少学者还处于“未启蒙”的状态。从这个意义上说，与其现在就出台一部粗糙幼稚的税收基本法还不如让它暂时“难产”来得好些。学界现在要做的，应当是进一步解放思想，冲破所有的“禁区”，融合经济学、政治学、社会学等其他学科的成果，运用科学的研究方法，对一些税收领域的重大问题展开深入的研究和辩论，以求在税收宪政精神这样的大是大非、不容糊涂的问题上有所突破，哪怕是稍微接近一点真理也是进步，从而为未来的那部禁得住人民审视和历史检验的税收基本法做一些实质性的理论准备。
在财产权与国家税收的关系方面，我国税制改革、税制建设和税收理论研究亦显得比较落后。国内任何一本财税法律读本和教科书，开宗明义都要讲“税收法定”原则，但却不明白或不阐述税收法定原则的本质就是私有财产权制度的道理，不明白或不阐述确立私有财产制度以及在此基础上确立国家对私有财产的征用制度正是现代法治国家和宪政制度的起源，因为只有对私有财产的征用才可称之为税收。在税务机关多年来进行的“依法纳税”的宣传中，这个问题也是一直是被忽略的。我们从不强调国家税收与宪政制度之间的关系，因为我们在税收的基本理论中一直没有强调现代国家税收是建立在宪政制度基础之上的，一直没有赋予税收以宪政的制度因素，而是把税收建立在国家主义意识形态的威权体制之上的24。如果我们承认制度改革，理论先行的道理，那么就必须改变税学研究落后于制度改革的现状。
我们的学者至今很少有人提到在基层税收工作中落实弱势群体宪法权利的问题，这些权利包括一视同仁的税收，拒绝乱收费、乱罚款、乱摊派，无歧视的教育和社会保障权利等。大概没有人能够否认，中国“底层”民众特别是农民目前的处境，在很多方面正是由于缺乏上述权利所造成的，他们的不幸缘于缺乏宪法的保护。这就使得具有最高法律效力的宪法在我国的司法实践中被长期虚置，难以产生实际的法律效力。这就可以解释“底层”民众在面临纳税（包括“纳费”）的困境时，为什么很难寻找到相关的法律渠道来维护自己的利益，为什么一些地方行政权力可以肆意侵犯宪法权利，又用行政权力来对付滥用行政权力，新出现的问题总是多于被解决问题的局面。当我们谈到解决诸如农村乱收费之类的问题（当然不仅限于农村）时，我们是不是首先应该弄清楚，这里所涉及的究竟是行政权力到位不到位的问题，还是公民的宪法权利不到位问题。如果我们的学者总是固守某种观念来观察社会问题，就永远只会在“转变观念”、“多渠道增加收入”、“工业化问题” 、“调整农业结构”、“脱贫致富奔小康”这些具体的政策问题上打转，而把问题的根源忽略掉，使那些问题成为“伪问题”，永远得不到真正的解决。
毫无疑问，在我国目前宪政转型的社会大变革时期，税学领域的研究急需弥补上述缺陷，才能跟进和适应快速发展的形势。
一个民族最重要的创造是政治制度，经济、文化、国民性都由其来决定。在宪法中写入权利是非常重要的，但困难还不在于此，要让宪法真正应用于我们的社会生活中，成为全民族的共识，还需进一步探索将这些宪法条文和精神转换成现实的约束力量的制度，比如，建设法治秩序，改革司法制度，推动民主政治，构建违宪纠察制度等，只有这样，纸面上的权利才会化作实实在在的宪政精神，纳税人的权利尤其如此。当然，以中国目前的法治水平而言，要确立税收的宪政精神和实现宪政目标的难度是相当大的，由于涉及传统价值观和制度的基本面，中国宪政改革的进程将是漫长的甚至是痛苦的。但执政党“以民为本”的承诺和十届人大二次会议上通过的《中华人民共和国宪法修正案（草案）》对宪法的补充和完善，勾画出一个充满人文关怀和充满活力的公平社会，让我们感受到中国的未来将是乐观的。我们应立即开始进行一场全民族的宪政启蒙运动，通过一种渐进的方式，开展一场“静悄悄的革命”，用一代人或几代人的持续努力，最终在中国建立起成熟完善的宪政制度，树立起税收的宪政精神，实现税收的宪政目标。
参考文献：
1．刘剑文：《税法专题研究》，北京大学出版社2002年版。
2．刘军宁：《共和·民主·宪政——自由主义思想研究》，上海三联书店1998年版。
3．张馨：《公共财政论纲》，经济科学出版社1999年版。
4．陈少英：《中国税法问题研究》，中国物价出版社2000年版。
5．阎照祥：《英国政治制度史》，人民出版社1999年版。
6．王怡：《国家赋税与宪政转型——对刘晓庆税案的制度分析》，《思想评论》China Austrian Review
【注释】
1 佩里·安德森：《绝对主义国家的系谱》（中译本），上海人民出版社2001年版，第40页。
2 亨利二世幼子，与兄理查一世争夺王位，未成，被大会议判没收全部土地和城堡田庄。理查弥留之际指定其为继承人，遂即位。
3 钱乘旦、许洁明：《英国通史》，上海社会科学院出版社2002年版，第60页。
4 阎照祥：《英国政治制度史》，人民出版社1999年版，第58页。
5 丘吉尔：《英语国家史略》（中译本上部），新华出版社1985年版，第267页。薛力敏、林林译。
6 阎照祥：《英国政治制度史》，人民出版社1999年版，第58—59页。
7 阎照祥：《英国政治制度史》，人民出版社1999年版，第59页。
8 阎照祥：《英国政治制度史》，人民出版社1999年版，第152页。
9 （英）P．安德森：《绝对主义国家的系谱》，上海人民出版社2001年版，第95、49页。
10 参见（美）特伦斯·M·汉弗莱：《美洲史》，民主与建设出版社2004年版，第93—106页。
11 引自王毅：“中国皇权制度逆现代性的主要路径”，《开放时代》2000年第7期。
12 见《明史·刑法志》。
13 顾炎武：《天下郡国利病书》。
14 黄仁宇：《十六世纪明代中国之财政与税收》，北京：生活、读书、新知三联书店2001年版，第116—117页。
15 姜士林等：《世界宪法大全》，中国广播电视出版社1989年版。
16 如欲了解有关情况，请参阅姜士林等：《世界宪法大全》，中国广播电视出版社1989年版。
17 钱乘旦、许洁明：《英国通史》，上海社会科学院出版社2002年版。
18 参见侯宜杰：《20世纪的中国政治改革风潮：清末立宪运动史》，人民出版社1993年版。本段以下引文均同此注。
19 胡绳：《从鸦片战争到五四运动》，人民出版社1972年版，第352页。
20 约翰·斯图亚特·穆勒：《政治经济学原理》，世界书局1936年版，第748页。
21 （日）北野弘久：《税法学原论》，陈刚、杨建广等译，中国检察出版社2001年版，附录5。
22 吕一民：《法国通史》，上海社会科学院出版社2002年版，第112页。
23 本定义部分地借鉴了日本“北野学派”的观点。参见（日）北野弘久：《税法学原论》，陈刚、杨建广
等译，中国检察出版社2001年版。
24 关于威权主义与国家财政税收的关系还可参阅拙作“威权主义与‘黄宗羲定律’”，载《经济活页文选》2003年第4期。
公共财政的宪政思维————公共财政精神诠释
我们为什么要研究公共财政的精神问题？
首先要弄清，在人类世界中，精神(spirit)占有怎样的位置？黑格尔曾对此进行系统的研究，他的《精神现象学》被称为“黑格尔的圣经”，是人类文化的一份具有原创意义的遗产。但在很长时间里，人们并没有继承其中蕴涵的否定精神和合理内核，人不是被看作政治动物便是被看作经济动物，精神只是被看作物质的附庸，被等同于意识形态。德国社会学家马克斯?韦伯的一个最伟大的思想成果，就是肯定了精神文化在社会变革中的作用。在其著名的《新教伦理与资本主义精神》一书中他指出，正是新教的宗教精神，一种新的价值观，促进了资本主义经济在欧洲的发展。在这里，精神对社会制度的作用是决定性的。韦伯还指出，制度能不能理性化，能不能逐步改造，在很大程度上取决于文化，制度的发展与变迁在很大程度上是可以由某种文化原因来解释的，甚至完全取决于文化自身的理性程度。1我们现在构建公共财政制度，正如刘军宁先生所说的，制度本身很容易引进，照葫芦画瓢，说规范就可以规范起来，但是，如果缺乏一个公共财政的文化环境，不认真培育政府、官员和公民的公共财政意识 ，那么，即使引进最好的制度，到头来也会是一场空。公共财政是有“魂”的，这就是公共财政精神。一个没有“魂”的制度是不可能生存的。所以，公共财政问题绝对是我国“转轨”过程中的一个深层次问题,它不是一般意义的制度工程，其目标既是规则的，也是意识的。要使这一工程达到规模效应，首先要进行一场精神的革命。
在我国，公共财政制度的构建要靠制度建设，这是毫无疑义的，但公共财政的存续不仅要靠制度建设，还要靠一种新型的财政精神的支撑。这种精神能够使人们怀有这样一种信念：公共财政是与市场经济共存的一种财政制度，是为市场和社会提供公共产品和公共服务的财政，是为纳税人和所有的公民服务的财政，是非赢利性的财政，是民主的和法治化的财政，是强调社会公正的财政。市场经济制度下不可能实行别的什么财政制度。这是它的基本特性，也是它的基本精神，任何其他财政制度都无法具备这些特性和精神。比起树立公共财政精神来，建立公共财政的制度设施要容易得多，然而，公共财政精神的树立对公共财政制度的支持却比只有制度设施要牢靠得多。公共财政的构建不只是在于用法律条文、政策规定来取代旧的财政体制，更要把人们对市场经济中政府职能的定位、公共产品、公共服务、纳税人和公共财政等观念深深地刻印在人们的头脑中、落实在人们的行动中、融入到代代相传的民族文化传统中去。这是中国构建公共财政制度的困难所在，但也是中国公共财政的前途所在。同时，基于公共财政与宪政民主之间的伴生关系，中国公共财政制度的确立必须与政治体制改革配套进行，或者说，中国政治体制改革的切入点就在于公共财政制度的构建上。如果我们现在真正着手进行公共财政制度的构建，那么，这将是中国历史上经济体制改革与政治体制改革结合得最为紧密的一场改革行动，而对公共财政精神的研究将为这一改革提供必要的理论准备。
财政学从本质上说是一个社会科学的范畴，而不只是一种纯粹的技术分析工具。如果不注意研究财政动态过程中所包含的制度、文化等因素的变迁，不注意分析财政现象、政治经济与社会制度、社会意识形态（文化）的内在依赖性，就无法正确了解正在进行中的财政制度变革。道格拉斯?诺斯著名的“路径依赖”学说就是指制度变革过程中历史条件和社会文化、传统习俗因素产生的影响。制度经济学认为，并不是一切社会变动都是经济发展的结果，其中有些制度性的缺陷恰恰是经济如此发展的前提条件。如果一个国家不知道自己是从何而来的，也不知道自己面临着什么样的现实制约条件、传统文化的影响及惯性，就不知道自己未来的发展方向。从这个意义上说，公共财政制度的创建就更不是一般的规则制定和制度替换，而是涉及上层建筑与经济基础、生产力与生产关系的重大的制度创新,我国的财政学研究必须对此给予高度的重视。
宪政是依据宪法来治理国家的民主政治，是建立在社会契约基础之上的现代政体。在现代市场经济社会，宪政几乎成了法治与民主的代言词，宪政的国家必须是民主的，民主的国家必须是宪政的。宪政把理念与价值观隐藏在规则和程序当中，为民主提供了法律和制度的实现手段。在宪政制度下，公民个人不再是被统治的对象，而是社会的主人，他们有权自己制定规则和制度，每一个公民都具有平等的和自主的意志和理性行为，都享有权利并负有义务。那么，这种政治制度与财政制度是一种什么关系呢？在现代国家，财政首先或从根本上说是一种政治的和法律的制度，然后它才是一种经济制度，有什么样的政治和法律制度，就有什么样的财政制度。财政不仅是由国家政体的性质决定的，而且还是由与国家政体相适应的政体形式决定的，是由议会决定的，是为全体纳税人和所有的公民提供公共服务的，它与市场经济制度的作用发挥、国家自由民主制度的构建、人民的主人翁地位的确定、现代法治的形成等一国的政治、经济、文化、军事等所有大事都密切相连。所以，财政问题根本就不是一个纯粹的经济问题，理解这一点，突破传统的财政观念，对于我们构建现代公共财政制度极其重要。长期以来，我们习惯上总是把财政问题理解为一个经济的问题，是一种狭隘的理解。
所以，宪政制度下的国家财政必然是一种公共财政制度，反过来，公共财政也构成宪政制度的基本内容之一。概括地说，公共财政的宪政性质表现在以下几个方面：
一、宪政制度决定了公共财政只能是一种“服务”性质的政府经济行为
理论界对国家职能问题的讨论一般总是围绕着传统中国的政府究竟是管得多了还是管得少了、政府的职能作用究竟是太强了还是太弱了的问题进行，实际上这里面有误解。现代国家的基本原理告诉我们：就统治者的权力不受任何法律的制约而言，传统中国的政府确实很强大，说一不二，专断无比，但是，如果是就统治者为社会提供公共服务、有效地管理社会而言，它又是相当弱的。现代经济学理论告诉我们，一个政府无论它有多么崇高或深远或复杂的政治、精神、道德或其他什么存在的理由，它作为一个公共机构最基本最起码的功能其实是非常简单明确的，这就是“组织和执行公共产品的供给”。这些公共产品包括产权保护、市场环境和秩序、基础设施、社会保障、国家安全等，传统中国的政府在这些方面几乎无所作为。
政府生产和提供公共产品和公共服务是人类社会需要政府的理由，而不只是政府的一相情愿。由于市场无论运行得多么正常和高效都无法生产出公共产品，纳税人才愿意降低自己的可支配收入向政府纳税，这是纳税人整体利益所决定的，因此，在市场经济的经济制度和宪政的政治制度下，纳税人是社会的主人，是纳税人授权给政府，而不是相反。纳税人和所有公民的整体利益就体现在政府所提供的公共产品和公共服务的数量与质量上，体现在政府通过良好的财政制度参与社会财富的再分配，以矫正市场缺陷或其他原因导致的社会不公正，避免贫富差距极端化和由此引发剧烈的社会动荡。
政府与公民个人之间的关系并不是什么统治与被统治的关系，而是一种特殊的交易关系。政府向公民提供公共产品和公共服务，公民向政府缴纳税收。这里，税收既是政府提供公共服务所获得的报酬，也是公民购买政府服务的价格，二者之间应当是均衡的和等价的，否则，就违背了公平、公正、效率和中立的税收原则。税收负担的高低则主要取决于政府所提供的公共服务的数量和质量。凡是用纳税人的钱建立的机构和设施必须让所有的纳税人共享，不管是一年交了100万还是只交了几元钱，都是一样的待遇。公共财政的概念是，如果你用的是纳税人的钱，那么你得到的成果就应该让纳税人分享。比如，公立学校是政府投资建设的，这些学校的图书馆、计算机、艺术展览等就必须向所有公民开放，任何人不得通过这些设施和设备谋取私利。私立学校是用私人的金钱建立的，可以不向社会公众开放，但如果私立学校中有一项专利申请得到了政府的资助，那么这个专项就必须向社会公众开放了，不开放应当是非法的。大学里的博士研究如果接受了政府的资助，论文或发明成果就属于纳税人，如果有人拿它去申请专利据为己有，也是非法的。预算支出项目在中央（联邦）政府辩论通过的时候，议员们不仅要向公众解释这些项目对国家有什么好处，更重要的是要让公众信服它们对纳税人有什么好处，特别是对民间经济的发展有什么好处。必须树立这样的观念：政府所花的每一分钱都是纳税人交的税金，怎样做才能向纳税人交代得过去，是政府安排支出的时候必须要认真考量的。
既然宪政制度下纳税人是社会的主人，政府及其公务人员是主人“雇”来办事的（为纳税人和所有公民提供公共服务），是社会的公仆，那么公仆就只能把事情办好，不能办坏，更不能利用主人授予的权力谋取私利。世界上绝对没有人愿意雇佣一帮虎狼之人来骑在自己的头上作威作福，也绝对没有人愿意继续花钱雇佣缺乏正义的司法机关使这种欺压公民的行为合法化。纳税人有权知道自己交出去的钱是怎么花的，花在哪里，花了多少，花的效果如何，该不该花，公仆们则有义务向人民交代财政收支的规模和结构，有关的项目和数字应当是具体的、细化的和准确的，有义务向人民公开自己的私人帐户，有义务制造公共福利而不是公共祸害。在宪政国家，没有“百姓”，只有“公民”。百姓社会与公民社会的最大区别，就在于前者强调的是公民的义务，后者强调的是公民的权利。政府及其公务人员不论为公民做多少好事，都是理所应当的，不需要谁去颂扬，政府不会在媒体上表扬自己做了10件、20件“实事”，也不会忍心看着“特困”居民在“送温暖”之类的活动中边掉眼泪边说些称颂自己的话，更不会出现讥讽“百姓”“端起碗吃肉，放下筷子骂娘”的事，因为“骂娘”是公民的权利，天经地义。总之，政府官员为人民做多少好事都是应该的，没有自吹自擂的理由。
对照现代市场经济制度的要求，我国政府在制度性和运行性市场规则、产权的界定和保护等公共服务方面还存在着较为严重的缺失现象，私人经济及其他民营经济还没有得到平等的法律地位（包括税收和收费的平等地位）；电信、电力能源、交通等基础设施（均属于公共产品）的价格逐年追逐企业生产经营性成本支出，减弱了企业的再生产能力和科技创新能力，使社会有效需求愈加不足，这恐怕是一方面国家财政收入连续9年超千亿地增长，另一方面工业品市场却持续低迷，陷入相对萎缩和衰退困境的的主要原因，也是积极财政政策措施迟迟不能显现理想的政策效应，而经济增长反而产生对积极财政政策的“依赖”，使这一为本应是短期的反周期政策流露出一种长期化倾向的主要原因。人们往往只是把经济增长速度下降的原因归结为内需不振，殊不知政府向社会提供的公共服务不到位也构成问题的根源。我们实际上是在用既有的制度限制着自己的发展。此外，政府机构的裁减和改革还远未完成，“吃饭财政”的问题依然严重，财政收入中相当大的部分还要耗费在“人吃马喂”的“人头费”上面；我国的省级政府依然像一个个超大型的企业，其职能与定位并没有根本性的改变，仍然有着强烈的参与市场竞争的本能与动力，在这种情况下，以年度增长超千亿、三倍于GDP增速的税收增长究竟能有多少用在提供公共服务方面呢？政府又有什么理由抛开国民经济的实际发展速度持续地增加税收、提高财政的汲取能力呢？实际上，市场经济与公共财政所要求的政府改革，并不是只是机构的裁减，而是政治体制的改革，也就是构建一个公正的、民主的、法治化的和真正为纳税人和所有公民提供公共服务的政体，也只有在这样的政体之下，才可能产生公共财政制度。此外，在我国各级政府机构中，现在只有乡镇这一级政府的经费完全由农民承担，而且这部分费用的征集不是以税收的形式，而是以极不规范的、弊端百出的收费形式取得的。从道理上说，政府已经征收了农业税和其他税收，其行政管理费的开支就不能再次向农民伸手，但显然，事情不是这样。曹锦清在《黄河边的中国》一书中借一位乡党委书记之口说，现在不少乡政府的主要工作就是“催粮征款、刮宫流产”，农民负担越重，催征的难度就越大，难度大就越加大催征的力度，基层政府与农民的矛盾就越尖锐，农民在本地本乡解决不了问题，只好上访，这就是多年以来上访现象难以禁绝的主要原因。这位乡官还抱怨说：“其实我们哪一项任务不是来自上面？”实际上，造成农民负担过重的社会问题长期得不到解决的原因除了“上级下达任务”外，还有农村基层组织普遍存在的腐败问题，我在1996年就在《人民日报》（内参）上写文章称农村乡一级政权有相当大的一部分已经腐烂了，已经不是在为农民服务了2，而是骑在农民头上的老爷，跟农民是一种对立的关系。时间已经过去8年了，这种情况有所好转了吗？没有，一点也没有好转。另据一项调查，全国大部分乡一级官员是不住在农村的，换句话说，起码是住在县城里面的，他们每天上下班自然要坐公车，即使是私车费用也要由公家报销。全国有多少个县？有多少名县级官员？算下来，每年在这些“父母官”的交通费上面支出的费用达数千亿元3！这些钱从哪来？还不是向农民伸手。我在上课时常跟研究生和本科生们讲，中国下一步改革的重点和难点将是“三农”问题，中国发展的真正风险在农村，这样说是有根据的。据估计，目前全国乡镇这一层的债务窟窿高达2000亿元，平均每个乡镇近450万元4，这还不包括县级政府和村级机构的债务。中国居住在县、乡、村的人口有10亿人，这意味着这些地方的居民和农民人均负债约200元。而这10亿人中有9亿是农民，因此基层债务的负担主要就是农民的负担，这也就清楚了为什么减轻农民负担喊了这么多年最终难以解决。我大胆地预计一下，如果中国将来出现财政危机，很可能先从农村基层开始，而这种潜在的危机与政府在农村的公共服务不到位是有直接关系的。
作为公共产品生产者和提供者的政府，在免费教育、卫生保健和特殊困难补助金等公民的基本权利方面，应当更多地向社会弱势群体倾斜，因为这将有利于加强社会弱势群体的自保能力和竞争能力，改善他们在机会利用上的不平等地位。从中国目前的实际情况来看，政府向公民、市场和社会提供的公共产品和公共服务是远远不够的，社会弱势群体尚未享受到不分城乡一律平等的权利、一视同仁的税收负担、无歧视的教育和保健制度等国民待遇，许多家庭和个人不得不把大部分收入用于医疗、子女教育、养老防老等基本生存方面。这种情况在中国农村表现得更加明显，目前不仅农村过剩劳动力没有失业保障，连“五保户”、烈军属的社会救济、救助费和抚恤费用也是由农民自己承担的，这即不符合社会公正的原则，国家也没有尽到向全社会提供公共服务的责任。与城市义务教育费用的主干部分由国家财政支付不同，农村义务教育的费用全部由农民负担，而农民收入却大大低于城市居民。美国在建国初期就建立公立学校制度，实行免费教育，有赖于杰弗逊提倡的一个理念：衡量教育是否造福于社会，主要不是看它造就了多少杰出的人物，而是看它能否使大多数人平等地享受必要的教育。应当看到，教育权是现代社会的一项基本的人权，《世界人权宣言》第26条称：“人人都有受教育的权利，教育应当免费，至少在初期和基本阶段应如此。”显然，我国财政的教育支出是有差距的。改革开放以来，我国中央财政的教育预算比较倾向于高等教育和职业技术教育，对义务教育的投入较少，这就是我们这些当家长的感觉负担越来越重的原因，实际上，政府对农村义务教育的投入更少。1997年中央财政投向义务教育的资金仅占全国财政性教育经费的0.5%。据测算，即使我国1.8亿小学生和初中生的书费、杂费全部免除，国家财政也就增加支出300—400亿元5。而近两年国务院为机关、事业单位长工资每年都拿出1000亿元。据说这1000亿元能拉动GDP将近一个百分点。而仅仅200、300亿的义务教育投入就能让近两亿的孩子享受免费的义务教育，这又能拉动多少个百分点呢？哪个更利民、哪个更合算、哪个更符合市场经济和宪政制度下政府的职能呢？
人们现在都在为中国进入“小康”社会而欢欣鼓舞，我却在这里说这些“刹风景”的话，但如果大家能让浮躁的情绪冷静一下，走出繁华喧闹的城市，我们就能看到另一个中国，“一个仍然贫瘠瘦弱的中国”（全国人大代表、经济学家于祖尧语，2002）。
宪政制度要求政府的财政行为以公共利益和为社会提供公共服务为依归，在使用其权力时作到经济而有效，不能按照利润最大化的准则征集和运用财政资金。政府的权力，包括财政权力必须得到来自公民和法律的有效监督，否则将导致公共财富非法流入私人腰包，最终将形成这样一种局面：政府征的税越多，财政支出的效益就越差，对社会财富的浪费就越大。这就是宪政的国家及其公共财政的观念。但在历史上也有另一种国家观念，即“全能国家”观念和财政分配中的国家至上观念。这种观念对国家地位的强调高于对国家的制度约束的强调，对国家税收强制性的强调高于对纳税人和公民权利的强调，对国家财政“生产性”的强调高于对国家提供公共产品和公共服务的强调，对国家提取民间财富合理性必要性的强调高于对民间监督国家支配财富支配方式的强调，从而把国家高高地凌驾于社会和人民之上。在他们看来，公民个人的权利和积极性是微不足道的，只有国家及其财政的地位和使命是至高无上的。他们往往把国家摆在经济发展的中心位置上，认为发展经济的主角是政府，而不是民间或个人，认为只要赋予政府以足够的财富控制权力与能力，只要公民和地方政府无条件地服从中央政府的安排，国家就无所不能，包括变人间为天堂6，从而部分地或完全地忽略了政府与生俱来的为人民大众和社会提供公共服务的基本功能—政府最应当做的事反而被忽视了。从古到今，“全能国家”都只是神话，不是事实。
中国社会中存在较大面积的偷逃税收的行为已是公认的事实，人们过去总是将其归因于中国人的纳税意识差，实际上也与政府的公共服务不到位直接相关。既然政府没有对私人产权提供足够的保护，个人的逃税行为也就有了“合理”的理由。当然，我们既不主张也不鼓励个人逃税，相反坚决主张强化个人和企业的纳税意识，也拥护和支持国家严惩个人和企业的逃税行为，我们只是想说明一个道理：政府与其单纯地增加税收，不如强化自己的公共服务功能，把“公仆”的角色扮演好7。实际上，一些公共服务本身就能有效地增强国家的综合实力，并可为政府财政创造一个可长久依赖的税收来源，从长远来看，国家的财政提取能力将并不是减弱了，而是增强了。或者说，政府增加财政收入只能依据市场经济的基本规律和要求去做，不能只是从政府的财政需要出发，单纯凭借政府的垄断地位和权力强制性地向社会提取。依笔者的理解，宪政和市场经济制度下税收的的形式特征，已经不再限于传统的“三性”，起码应加上“公共服务性”和“互惠性”8。
中国民间自古就存在着一种 “政府崇拜”文化，人们对政府有一种极为严重的敬畏心理，“国家高明”和“政府万能”的认识长期占居着思想意识的主导地位，人们盼望的是“青天”，谁也没有去想政府原来只是一个“服务”的角色，政府及其官员也习惯于高高在上视自己为“百姓”的“父母官”。这种文化对于一个现代国家来说是极其有害的，它与宪政和民主法治精神完全背道而驰，有这样的文化主宰着我们，构建宪政制度和公共财政制度就只是一句空话。
二、宪政制度决定了公共财政只能是一种“限政”的财政
在市场经济条件下，政府的作用和规模是有限的。弗里德曼说，政府的职责只有四项：即保护国家安全、维护司法公正、弥补市场缺陷和保护“不能对自己负责”的社会成员。政府的权力就锁定在这范围内，市场活动不能听命于政府，而主要是由市场这只“看不见的手”自发地进行调节。只有当市场调节的成本比政府干预大的时候，才需要政府这只“看得见的手”去调节，也就是说，在市场经济中，政府只是个“配角”，别人不愿意干或干不了的事，才需要政府去干。当然，政府这个“配角”也不是可有可无的，在“市场失效”的领域，或是说公共需要领域，政府可做的事情和必须由政府来做的事情很多，只是它的活动范围只限于公共需要领域。
在宪政制度下，宪法保障着公民的财产权和经济自由权，同时它用一种代表制度、宪政、分权制度和司法独立的方式对政府的权限和规模进行有效的限制，这就是与市场经济发展相适应的一种政府体制—“有限政府”（limited government）,如果做不到这些，仍然像计划经济时期那样做无所不包、无所不干的“无限政府”，那么市场就会变成一种畸形的市场，一种扭曲的市场，一种被窒息的市场。有这样的政府，有这样的财政，就不会有市场经济。与有限政府相对的是“无限政府”，指一个政府自身在规模、职能、权力和行为方式上具有无限扩展、不受法律和社会有效制约的倾向9。无限扩展的政府越来越多地承担起那些本来应由市场和社会去做的事情，长此以往，市场和社会逐渐失去了自主管理的意识和能力，人们做任何事情都要从政府那里找个“说法”，或期盼上级发的“红头文件”，却不会思考自己应当如何去做，更不会想到去抵制政府对市场、社会甚至私人生活的干预。无限政府之下的社会只能是“小社会”，并形成严重缺乏公民意识的“政府崇拜”，这对于构建以民主与法制为基本特征的宪政体制是极为有害的一种文化和思维惯性。
无限政府最明显的一个外在特征是机构膨胀、官员冗多，机构和官员均呈直线上升的趋势，并且任何改革和整顿措施都无法真正扭转这种趋势，最终成为社会和人民的一项无法摆脱的极为沉重的负担。社会和人民不得不用有限的资源来养活一个越来越不受限制的、越来越庞大的政府。过大的政府必然妨碍经济的正常发展，而不良的经济又会带来大量的失业人口和贫富分化的社会结构，在这种情况下，当一名政府官员比从事任何职业都要来得稳妥可靠，于是，人们便会想尽办法挤入官员的行列，整个社会就会形成一种典型的“官本位”的文化。这种文化一旦形成，是很难再用别的文化取代它的。由于政府的无限扩展和官本位文化的蔓延，社会中几乎一切事情都是“官”说了算，腐败便不可抑制了。人们可以说，任何社会制度下都有腐败现象，但人类社会的历史也无情地表明，只有无限政府下的腐败最为严重，是一种不可抑制的腐败。在这样的社会中，官员们关心的，已经不再是什么公共事务或公益事业，而是如何保护自己的职位和利益，即使他去做某件事情，首先也是对他的“乌纱帽”负责而不是对纳税人和所有的公民负责10；而他的上级在对他提出工作要求是也动辄以官职相威胁，并常常冠之以“谁的孩子谁抱走”、“谁的地盘谁负责”，隐藏其后的，还是“官”！
无限政府无法作到及时和足额地供给各级机构的经费需要，因为它的机构实在太大；无限政府也无法作到 “高薪养廉”，因为它的官员实在太多。因此，无限政府的一个主要的并发症，就是全面的经费短缺11，它的财政往往是一种典型的“吃饭财政”，它的财政税收秩序必然是紧张和混乱的。各级机构在预算外谋求收入，于是设卡收费、乱罚款和乱摊派等违反民意的行为便层出不穷；官员们则谋求工资外的收入，于是索贿受贿、贪污腐败便屡禁不止。这种局面一旦形成，中央财政便会陷入尴尬的境地：征税少不敷庞大预算的需要，征税多则妨碍经济的发展，在轻税和重税的两难之中，政府为了自身的生存，只能也必然选择重税的政策。这时候，总是会有“改革家”、“经济学家”向中央政府建议强化中央的税收权，把财政收入更多地集中于中央政府手中，同时极力强调税收的“刚性”原则，即使是在经济发展出现低迷状态时也极力主张强化中央税收的地位与力度。但人们看到，“强化”的结果往往是一种“饮鸩止渴”的效应。由于存在着巨大的体制漏洞，中央政府加大税收力度的做法给地方政府和官员“搭便车”收费提供了良机，于是形成了一种恶性循环：政府收的税越来越多，国家财政却越来越紧张，财政每年增收10%、20%甚至更多却无法阻止预算赤字的扩大，而官员们的私囊却越来越饱，最后，只好走竭泽而渔之路，而无数历史事实说明，竭泽而渔的路无论如何是走不通的。实际上，财政紧张的真正原因，并不是中央财政的集中能力太弱，而是政府的“摊子”和“盘子”太大，官员们的胃口太大。政府征税的速度总是赶不上政府膨胀的速度，中央政府收多少税、集中多少财政收入都是不够用的。中国历史上的每一次农民起义都是由于封建王朝过于庞大而招致苛税重役、把农民逼上绝路而发生的；历史上每一个封建王朝的崩溃都是与政府无限膨胀所造成的严重财政危机直接相关的；历史上的每一次改朝换代也都可归因于过于庞大的旧王朝所带来的压力使整个社会无法承受，进而引发政治危机的。这时候的政府就像一只气球，不断膨胀，一直到它“爆炸”才算完成整个过程。
中国的经济结构是分散经营、“男耕女织”的自然经济为主体成分，历史发展过程中总是有这样一条规律在起作用：如果农民有一块稳定的土地可做生活资料的来源，他决不会造反；如果他失去了小块耕地，不得不去为人作佃，交纳高额地租，他决不会造反；如果他佃户也做不成，那他会逃荒要饭，半饥半饱只要能生存，他也不会造反。但如果一切机会都没有了，再下去就是死路一条了，那他也只有“揭竿而起”了。造反是死，饿死也是死，既然都是死，不如起来革命，也许能闯出一条活路来。这样，连最分散和最难以团结一致的农民阶级都组成起义大军与政府作对，这样的政府还能生存下去吗？而这一切，都是由于政府无法自我控制、规模过大造成的。但此时对人民贻害无穷的滥征却由于社会的机体被损坏而往往得财有限，根本不敷庞大的财政支出需要，政府为求最后的生机明知不可为却又不得不为的竭泽而渔之路，结果必然是山穷水尽，全面崩溃。取而代之的新王朝在建国初始往往能够借鉴前朝的教训，励精图治，从“小”做起，缩小政府规模，轻徭薄赋，与民休息，但受封建政治经济发展的规律所制约，一般从王朝的中期开始又走“回头路”—政府机构又不断扩大，官员又不断增加，贪污腐败又“一浪高过一浪”，重蹈旧王朝的覆辙。如果此时统治集团内部有人不甘现状，想振作一番，于是锐意改革，挽狂澜于既倒，那么有可能带来一段“中兴”，像桑弘羊、刘晏、王安石、张居正的改革运动都是典型的例证。但这一切都不可能挽救封建王朝必然灭亡的命运，整个中国历史，就是绕着“小政府—大政府—财政、政治危机—灭亡”这样一个“怪圈”演进，简言之，就是“治”与“乱”的恶性循环。一个国家、一个民族如果找不到一种有效的和持久的摆脱无限政府的制度安排，就根本无法跳出这个“治”、“乱”怪圈，这种制度安排就是政府的规模、职能和权力以及财政税收的制度与政策应受到法律的限制和人民的监督，人民的权利受到法律的保护，形成一种限政的宪政体制，否则，上述的一切都是无法避免的。
当代中国，尽管经过20年的改革开放，中央政府权力过于集中的“老大难”问题得到了一定程度的缓解，但仍明显地存在着政府规模过大、官员过多、财政紧运行状态（所谓经济运行出现轻度衰退时只能“增支”、不能“减收”，不得不继续强调税收的“刚性”，仍然维持税收的高速增长—连续7年税收每年增长超千亿，以大大超过GDP的速度持续增长，实际上是政府规模过于庞大的必然结果，想减税也是减不下来的），仍是一种典型的“吃饭财政”。近年来，向市场经济的“转轨”为我国实现由无限政府向有限政府的过渡提供了契机。如果我们能够把握住这一历史机遇，成功地找到限政的和公共财政的制度安排，那么，中国将永久性地摆脱“治”与“乱”的怪圈，否则，将最终难以逃脱以往历史所呈现的规律的惩罚。
三、宪政制度决定了公共财政制度是一种由纳税人的代表—议会说了算的制度
财政税收的发展史表明，现代宪政制度的演进是以议会争取预算和征税权的斗争为起点的，而这恰恰是构成了公共财政制度的基本因素。如上所述，1215年，英国议会迫使国王签署《大宪章》，初步确立了自己的征税权和财政监督权，这之后，又经过了400多年的斗争，直到1689年通过《权利法案》，议会才最终掌握了税收立法权。该法案规定，国王未经议会同意不得征收和支配税收权，不得对臣民要求超额的捐税和罚款。这400年，就是人类历史上公共财政制度产生的过程。此后，美国反抗英国殖民统治的独立战争也是渊源于“没有代议士不纳税”的宪政思想。现代各国宪法基本上都明确规定了公共财政制度的地位和作用。美国宪法第一条规定，征税的法律必须而且只有由众议院提出并通过方能有效。法国宪法第三十四条和意大利宪法第二十三条都明确规定政府不依法律不得征税。可以说，公共财政构成现代宪政的基本内容之一，或者说，缺乏公共财政的制度规定，就难以构建现代宪政制度，就说不上是一个现代民族国家12。可以看拙作
公共财政的实质是议会中心主义。财政的议会中心主义是一种纳税人至上的思想和制度，是说在纳税人与政府的关系中，纳税人是主人，是纳税人说了算而不是政府说了算。纳税人至上的思想和制度的确立对于中国来说是非同小可的事情，因为中国没有这样的历史，没有这样的文化，有的只是长达2000年的封建制度、极度专横的皇权专制，人民只是“平头百姓”，是被统治的对象，在中国历史上，绝无任何大事小情可由百姓决定，都是当官的说了算的。这种封建文化对当代中国仍有一定的影响，所谓社会上流行的“官本位”文化就是它的影子，与日益觉醒的纳税人和公民文化相比，官文化的影响和束缚更大，如何实现两种文化的更替已成为中国改革与发展的核心问题之一。
在宪政制度下，政府的财政行为由不受监控或由上级监控转化为“纳税人监控”。纳税人监控必须政制通过某种形式，这就是议会。议会代表着纳税人的利益，反映着纳税人的呼声。纳税人通过议会对要不要征税，向谁征税、征什么税、征多少税、怎样征税，如何安排财政支出，支出效果如何评价等问题直接作出原则性决定并对政府的具体实施行为进行监控，并有权对政府的财政部门或主管官员进行惩处，通过投票表决决定国家财政资源的来源及其分配的流向，这就是公共财政的议会中心主义。也就是说，政府的一切财政活动都必须经过议会的审议批准，是由议会说了算而不是由政府自己说了算。政府处理财政事务的权限必须依据议会的决议和法律行使，议会通过的预算和有关政府财政活动的限定性文件，都是国家的法律，政府必须不折不扣地执行。任何未经议会的许可，借口政府首长或政府某部门的特权和利益而自行征税、收费的行为以及超出议会准许的时限和方式的财政行为，一概都是非法的。
对照市场经济和公共财政体制的要求，我国人民代表大会的立法和监督作用、政府财政活动的透明度、纳税人地位与权利、政府财政活动接受人民代表大会的制约和监督机制等诸多方面，都有一些需要改进和完善的地方。例如，现在人大开会审议有关财政问题的报告和议案，一般不涉及具体的财政收支项目，这一方面是由于传统意识起作用，认为财政收支数字属于国家机密；另一方面，财政公开也确实不利于某些官员随心所欲，暗箱箱操作，既便是中央级预算，也往往只有一个大概的总数。代表们只讨论这一年的财政政策是“松”还是“紧”，是“积极”还是“稳健”，至于具体的收支来源、数额、走向以及效果等，往往并不在讨论之列。人大代表也只是在一片虚幻的数据中展开热烈的讨论与表决。这样的财政预算讨论能否真正起到控制和监督作用相当令人怀疑。最近九届全国人大代表、全国人大农业与农村委员会副主任委员杨怀玉向新闻界表示，南水北调工程今年可能要动工，其总投资额约为3500亿元，比三峡工程还要大，建设工期将达30年，需要几届政府才能完成。这么大的工程涉及国家战略全局，有必要经全国人大审查、批准。建国以来我国只有两项工程是提请全国人大审议通过的，一是1956年批准的黄河规划和三门峡水电站工程建设项目，二是1992年批准的三峡工程建设项目13。如果不是杨先生的披露，我们甚至不知道连高达3500亿元的工程预算竟然也未通过人大审议。显然，这是不符合宪政原则的。因为政府的开支完全由政府自己说了算，从制度而言，难以避免政府决策失误，也几乎不可能避免“暗箱操作”、腐败和效率低下的问题。再如 “国家大剧院事件”， 50个亿的预算，没有听说人们为它的社会与经济效益问题举行过任何听证会，更没有经过人民代表大会的审议批准，就那样上马了。另外，近年来财政每年都要拿出800—1000亿元来连续性地给公务员加薪，笔者认为这样做不能说是太妥当的。公务员加薪的钱来自财政收入，也就是来自于纳税人交的税，是个“公共支出”范畴，理应受到法律的制约，政府官员都是纳税人请来打工的，老板就是代表纳税人和所有公民利益的全国人民代表大会。世界上哪里有打工者未经老板同意就自己给自己加薪的道理？现在已经有人建议政府每次给公务员加薪都应实现召开听证会并获得全国人民代表大会及其常委会的批准。实际上，如果这每年1000亿用在农村义务教育上，不仅可基本解决农村教育问题，而且可以大大减轻农民负担（农业税每年仅300亿），农民负担减轻了，不就是“扩大内需”了吗？令人遗憾的是，在审议政府工作报告中给公务员加薪的内容时，并没有听到人大代表们提出过什么异议。
发达国家议会讨论预算问题给笔者的印象是议员们经常为某一财政支出项目而争论不休，短则数周，长则数月，小到一座桥梁，一条公路，大到飞机、导弹、航天项目，一项财政支出方案往往要经过多次听证会和反复论证。过去我们只看到其争吵不休的一面，其在科学性和减少失误方面的长处是不是也应引起我们的思索呢？实际上，人民代表大会上讨论的财政问题，应当是微观的、透明的、对纳税人和所有公民郑重负责的，讨论的应是每一项具体的财政收入和财政支出，而不只是理论上的、宏观的、虚幻的。理论上、宏观上大家很容易达成共识，可是一讨论实际问题意见往往就不那么一致了14。这时候，如果没有一种以法律为依据的机制保证议员们对各预算项目进行严密的和确有成效的论证，或是这种讨论没有多少实际意义，或是流于形式而自欺欺人，也就更加难以避免财政税收政策的失误。
我国宪法（第二条）规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”，人民代表大会及其常务委员会代表全中国人民当家作主、当家理财，实行的是彻底的议会中心主义，这已经是很明确的事情，没有必要再争论，而且我们选择的制度是很先进的制度，人类社会的发展史已经表明这样的制度具有无可比拟的优越性。问题在于，这些国家制度中已经确立了的基本原则在现实中并没有很好得得到贯彻，其所体现的关系在实践中也没有得到很好的处理。笔者认为，应在我国未来的财政基本法中将纳税人的基本权利列为财政立法的宗旨和重要的法律原则，重点设置纳税人的立法权和监督权两项基本权力。纳税人有权通过法律规定的形式参与国家预算和税收法律的制定过程，做到每一位公民都有机会对财政立法发表意见，有权对国家财政资源的来源及其配置作出决定并监督其执行过程，有权监督政府及其公务人员的行为并对其中的腐败分子作出处分，政府的财政活动要真实而完整地置于纳税人的监督控制之下，要进一步完善人民代表大会制度以保障纳税人上述的基本权利的实现。
中国的人民代表大会制度与西方的议会制度的确存在性质上的不同，但人们一般只强调其中的差异，却忽略了它们之间的共同点，即社会公众的代表性，政府及其公务人员的公仆性和为社会提供服务的公共性，在这些方面，其实是没有什么区别的。在我国，公共财政是“人民当家作主”的具体体现，这是因为，纳税具有个人委托国家代为完成自己所必须却又无力完成的生产公共产品和提供公共服务的性质，纳税人是在为自己纳税，是出于自身需要和并依据法律决定国家预算、监督财政分配。但长期以来，纳税人被告之国家是为了自身需要而征税的，是为了“支援国家建设”而纳税，国家是在使用自己的钱，与纳税人没有什么直接的关系，纳税人无权说三道四。这是一种典型的“主仆”倒置的关系。在现实生活中，还有相当多的纳税人还不知道自己作为纳税人究竟享有那些权利，税务机关在税务宣传过程中一般只是强调纳税义务，对纳税人权利的尊重和宣扬则远远不够。而纳税人义务意识与权利意识共同构成纳税人意识，缺了一方面，而且是主导性的方面是无法形成现代纳税人意识的，而在一个缺乏现代纳税人意识的社会中又是不可能建成纳税人至上的公共财政制度的。有些国家为确保纳税人的权利不受侵犯，制定有《纳税人宣言》，明确规定纳税人的每一项权利，这对我们这样正在构建公共财政制度的国家来说，是值得借鉴的
如果在市场经济条件下不强调纳税人说了算的原则，不建立宪政制度和公共财政制度，就将导致决策者个人偏好代替民众偏好的现象发生，最终将侵害纳税人的权利，这在现代国家是属于ABC的简单道理。
四、宪政制度决定了公共财政只能是一种在社会公共领域中活动的政府经济行为
宪政的前提是公共领域与私人领域的分离，这种分离来自于对社会生活中多种价值观的尊重，即每个人都有权按照自己的价值观处理私人事务和参与公共事务，只要其行动不妨碍他人的同等自由与权利。私人领域的核心是个人的权利与自由，是由受法律保护的、个人自主支配的空间构成的，这一空间主要是为个人追求正当的利益而存在的。在市场经济条件下，资本的出现和劳动力商品的形成，才得以产生“私人”这一范畴。“私人”体现了市场和资本的意志与本质。只有在市场经济条件下，其社会成员，无论是有产者还是无产者，才可能成为独立的经济主体，才可能具有平等的政治权利，而这正是市场交易得以实现的前提条件，也只有在“私人化”的基础上，政府及其财政才可能逐步“公共化”。涉及每个社会成员利益的公共事务及其管理构成公共领域。“公”是为了实现“私”而存在的，是“私”的派生。“公”之所以有价值，在于它能服务于“私”（公众）的利益15。
市场上的交易活动一般只发生在私人领域，市场经济从本质上要求政府退出这一领域，把政府活动其中主要是财政活动局限于公共领域之内。也就是说，在纯粹的私人领域，公共权利不应涉足。在人类历史的相当长的时间内，这两个领域是没有明确界限的，统治者的“私”就是国家的“公”，而国家的“公”又是凌驾于臣民的“私”。在这样的社会里，私属于公，无所谓私人领域，个人的自主权甚至生存权均得不到保障。“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”，在中国流传了几千年的《诗经》名句将这样的政治制度和社会结构十分清晰地勾勒出来。
观察世界历史进程可以看出，宪政民主的构建常常就是公共领域与私人领域的分离过程。这种分离的社会经济动力来自市场经济和商人群体对自身发展空间的内在要求，宪法则是这一分离过程的法律保障。中国自然也不例外。立宪先驱者康有为在《上清帝第五书》中指出：宪政就是要“采万国律例，定宪法公私之分”16他认为国家要通过宪法在公共事务和私人事务之间划出一条楚河汉界，这样做将有助于限制公共权力对私人领域的侵蚀，同时保护公民的人身权、财产权和经济自由权等基本权利。康的观点符合现代宪政理论。现代市场经济制度的确立改变了公私两个领域界限模糊的状态，为私人领域与公共领域的分离和独立提供了前提条件。市场经济的相对独立性就是基于这种公私领域的严格区分，它承认个人追求自身物质利益的正当性及权利。
在市场经济条件下，政府与市场都需要独立的生存空间。在一国内，政府的空间与市场的空间基本上是零和格局，政府多一份，市场就少一份，反之亦然。公共领域是公民在家庭生活等私人领域之外的领域，其立足点在于公私利益的统一性。国家的治理是所有公民的共同事业，统治权由所有社会成员共同分享。在宪政国家，政府的权威来自人民的力量，人民的福祉是至高无上的法律，而人民福祉是公民私人利益的和谐组合，这就形成了公共利益。公共利益是由公民私人利益组成的，脱离了私人利益便没有公共利益。国家只是公民的集合体，它只是为市场、为社会、为纳税人、为所有公民提供公共服务的角色，除了公民的私人利益，国家没有任何自己特殊的利益。所以，公共利益要求的是限制政府权力的作用范围，而不是相反。国家接受公民的委托生产和提供公共产品和公共服务，手中掌握着军队、警察、监狱等一系列强权手段，如果其在经济方面的权力不受限制，就完全有能力和可能破坏市场秩序的自主和完整。宪法正是堪定国家权力的界限以确保其不被逾越的最权威和最有效的工具和手段。也只有具备了这一基本条件，才能解放和保护个人及社会创造财富的热情和能力，一种最适应经济发展和财富增殖的制度环境才能真正形成。因此，合乎宪政精神的宪法必须包括两项基本内容：其一，对公民作为私人的权利的规定和保护；其二，对掌管公共财政事务的政府作程序上的限制，表现为用列举的方式规定政府的权限17。可见，勘定公共领域与私人领域的界限，是现代国家宪法的天职，缺少相关内容的宪法则是不完整的宪法，而手中只有一部不完整的宪法的国家是不能称其为现代国家的。
宪政对“公共领域”与“私人领域”的分界，决定了公共财政的存在和运行状态，决定了公共财政是满足公共需要为活动目的的财政特性，也决定了公共财政必然是民主的和法治化的财政。也就是说，公共财政只能在“公共”领域活动，不能介入“私人”领域，不仅如此，它还要为“私人”领域提供公共服务，也就是人们常说的，凡不属于或不能纳入社会公共需要的事项，财政就不应介入，凡属于或可以纳入社会公共需要的事项，财政就应当也必须介入。这里所说的“社会公共需要”，就是相对于私人需要而言的。公共财政是公有物，它来自于“公共事务”（res publica），相对于“私人事务”（res privata）而存在，税收、国家预算、公共支出、公债等是所有公民的共同事业。公共财政履行着政府向社会提供公共服务的职能，强调政府的公共性、公平性和中立性，即政府必须为纳税人及所有公民的利益服务，而不能只为社会中的一部分人服务。当然，有时候政府也要到市场上购买商品（即财政的购买性支出），也要进入这个私人领域，那么，此时的政府首先要把自己看作（当然也要别人这样看）是一个普通的市场主体。在市场上没有谁领导谁的问题，身份是平等的，一手交钱一手交货，与私人在市场上购买商品没有什么两样。市场经济造就了一个充分的和免受政府不良干预的生存空间，也就保留了自由和平等交易的基本条件和环境。市场经济的政治含义就是政府与私人部门和竞争性领域的分离，其政治前提是政府不直接出面组织经济活动，不插手私人部门和竞争性领域的经济事务。公共财政的职能也只能以此为基准来定位。市场经济并不排斥政府的作用，而恰恰需要政府提供产权保护、经济自由保障和社会福利等公共服务，政府在任何时候和任何情况下都不得忽略这种服务，没有一个限政的和为社会提供公共服务的公共财政也就没有市场经济。
在国家的政治制度方面，宪法和法律必须给政府及其公共财政的活动范围划上明确的界限，独立的司法活动必须确保政府及其公共财政没有逾越其活动范围的条件和机会。要建立由纳税人和所有公民直选出的代表按公平、自由、公开竞争的方式产生的代表机构进行参政、议政和督政，以确保政府及其公共财政的活动符合纳税人和所有公民的利益，确保政府尊重并保护公民的财产权和经济自由等基本权利，确保政府的税收和其他财政收入为人民创造福祉，杜绝其对社会过度提取，与民争利。
五、公共财政的规则和制度必须高度透明并坚持求实的原则
据权威统计，在35个国家的“不透明因素”排名中，中国的分数为87分18，占据最后一把交椅，甚至比俄罗斯还要靠后，而现实经济生活又不断出现一向新的事实为这一调查结果提供佐证：证券黑幕层出不穷，给人一种越揭越多的感觉；在很多地方，法律形同虚设，说到底还是人大于法；财务会计问题更多，一个单位有两套帐三套帐甚至更多套帐的现象普遍化，以至于总理在为国家会计学院的题词竟是“不做假帐”，而不做假帐本来是会计的基本职业道德。现在许多公司将信息披露视为负担，就像劣币驱逐良币一样，不实的信息在驱逐真实的信息，这个问题不能解决，还不如信息匮乏来得让人放心。
公开与透明，是有限政府的基本要素，是对政府的有效限制，可使各种非法和不当的政府行为得到制约。在宪政体制下，公民有权“隐瞒”自己的秘密，而政府却无权这样做，公共事务的处理要向民众公开，公共职位的产生要向社会开放，公共财政管理和一切公共权力要接受社会的监督，这是宪政体制与一切传统政体的区别所在。公共事务是否公开透明，政府能否向市场和社会提供充分、可靠的信息，政府的决策是否有充分的透明度，对于市场经济的正常运转是必不可少和极为重要的。信息“不对称”，决策不透明，欺诈行为、不公平待遇和腐败就有生存的机会，许多国家在这些方面设置了复杂和严格的法律，但收效甚微，就是因为许多私下的、内部的规定和信息并没有向社会公开。能否获得准确而充分的信息也将影响到企业的效率和竞争力，政府财政税收制度、政策的制定和调整对企业计算成本、收益、风险和潜在市场等都有直接的影响，关系到企业的成败。透明度的提高则能够改进市场信息的传播和准确性，降低交易成本，是经济效率的关键所在，也是使市场免受任意干预的有效手段，它迫使政府更多地依靠市场机制来进行管理。在发展中国家有一种常见的现象：国家预算往往缺少透明度，许多收入和支出未被列入预算之中。有了预算还有“预算外”，有了“预算外”还有“制度外”，有了“制度外”还有“乱收费”、“乱罚款”、“乱摊派”，甚至一些很重要的支出项目如军费支出也常常得不到立法机关的有效审查和监督。从另一方面说，充分的信息和较高的透明度虽然可以降低不确定性和减少费用，但自身也会带来政府更大的责任。如果会计、审计制度疲软无力，国家预算得不到有效的实施和监控，政府采购过程将更加充满腐败，公共投资使用不当的问题将更加严重。
现代公共财政强调财政透明度原则，透明度的原始定义是向社会公众公开政府的结构和职能、财政政策的意向、公共部门帐户和财政预测。理论界将财政透明度归纳为4项基本原则，即：A.政府作用和责任的澄清，涉及确定政府的结构和职能、政府内部的责任以及政府与经济中其他部门的关系；B.公众获得信息的难易程度、强调在明确规定的时间公布全面财政信息的重要性；C.预算编制、执行和报告的公开，涉及提供关于预算程序信息的种类；D.对真实性的独立保证，涉及数据的质量以及对财政信息进行独立检查的需要19。
在我国，官方的统计数字有“水份”，这早已是众所周知的事，中央政府也三令五申，统计数字要“打假”，但如今的假数字仍比比皆是。往往同一个指标，能整出几套数字来，而真实的识字究竟是多少，又谁也说不清。财政部于2001年末对320家企事业单位和为这些单位出具审计报表的125家会计师事务所进行抽查，结果显示有一半以上企业的财务报表存在虚假的问题，不同程度存在着利润不实的问题，而资产不实的比例在10%以上的分别占被抽查单位的50%和57%。这很可怕，大家知道，全国的GDP和其他统计数字就是依据这一张张的报表计算出来的，绝大部分财务报表有问题，统计的最终结果怎么能让人信服呢？另据统计，国家审计系统于2001年对县以上6200多个项目执行单位的审计结果表明，项目完成投资不实、虚报项目支出、挤占挪用项目资金等问题的涉案金额高达233亿元20。那么，为什么有这么多假数字？答案只有一个，编制这些数字的人是对他的上级领导负责，而不是对人民负责。说到底，是没有一个纳税人和所有公民说了算的宪政制度造成的。
在宪政制度下，除军事和高技术项目的支出需要保密外，一般性的财政数字都向民众如实地“汇报”，极少出现“编数”、“改数”的行为，也不会利用政府直接控制的媒体歪曲事实误导民众，逃避责任。因为宪政制度下的财政部门是对议会和纳税人负责而不是对他的上司负责。在这方面，我们有着深刻的历史教训，有时候，谎话说多了也就变成了真理，甚至能够改写历史。例如，提起“三年自然灾害”，无人不晓，它已经成为现代汉语中的一个习惯词组。无论是过来人或并未亲身经历的人，说起1959—1961年间发生在中国大陆的那场灾难，都会马上想到那是“自然灾害”。从当年的传媒报道、党政文件到以后的各种文献资料，几乎无一例外地证明和重复着这个“无可怀疑”的“事实”。那三年没有发生自然灾害吗？不是。中国地阔天长，不可能每年都风调雨顺，中国又是一个灾害大国，每年都不同程度地“闹灾”，但这三年所遇到的灾害并不比其他年份更加严重，甚至在这三年之前或之后，都有比它更为严重的灾害。感谢我国的气象水文科学家，他们编制的《全国各地历年旱涝等级资料表（1895—1979）》极为清晰地记录下这80年全国的旱涝态势，终于使历史真相大白于天下。事实是“残酷”的。资料表明，不论是从总指数、平均指数看，还是从2度和1度站、2度站和-2度站所占的比例看，也不论是单独看其中的一年，还是看三年平均值，1959—1961这三年全国的气候都可以说是天公作美，其正常的程度简直令人吃惊，甚至可以说是“历史上最好的时期”21。然而，就是在在这风调雨顺的三年中，因饥饿或饥饿致病而死的人全国有上千万，社会生产力更是全面大倒退！而造成这一灾难性的后果的主要原因，并不是什么“自然灾害”，而是左倾蛮干和瞎指挥、穷折腾，所谓“三年自然灾害”是谎言，不是事实，然而，就是这样一个谎言，竟曲解历史达30年！这个古今罕见的案例告诉我们，如果政治权力不能受到有效的制约和监督，谎言和假数字就是无法避免的，而在一个充满了谎言和假数字的社会里是无法建立公共财政制度的。
从理论上讲，是先有宪政体制，后有公共财政。公共财政制度只有在宪政体制的基础上才可能建立起来。我国要构建公共财政制度，首先遇到的和不可回避的问题就是宪政改革，对此我们必须有充分的认识。离开树立宪政意识，大胆地进行宪政改革，精密地构建宪政体制而奢谈建立公共财政体制，是不现实的和不可能成功的。从上述对宪政理论的概略阐述来看，当代中国的制度缺失特别是公共财政制度的缺失是严重的，目前出现的许多深层次矛盾和社会问题在很大程度上就是由于这种制度缺失所引起的。更为复杂的是，这些深层次的矛盾和问题又往往构成中国宪政之路的重大障碍。但在另一方面，构建中国的市场经济和公共财政体制已成为中国官产学各界的共识和政府唯一的政策选择，而历史又早已证明宪政与市场经济、公共财政之间有着本质的和内在的联系，中国的宪政改革已被提上议事日程，而20年改革开放和市场经济探索将为其奠定坚实的社会经济基础。在当代中国，有利于宪政改革的条件正在迅速形成，首先，向市场经济的转轨使公共领域和私人领域进一步分离，为限制政府过多地干预私人领域提供了社会前提。其次，经济的持续开放和财产权的初步落实唤起了公民个人的自主自治意识、纳税人的权利意识和参政意识，纳税人意识的确立必然导致真正的代议制和责任政府。可以说，中国已经具备了实行宪政改革和实现初级宪政的基本条件。第三，在世界性的宪政潮流中，中国是一个大大滞后的落伍者，这一方面是中国的不幸，另方面又使中国具备了某种“后发优势”，少走弯路将使中国在较短的时间内迅速地接近甚至超过制度先进的国家。但也必须指出，目前中国已发生的经济、政治、社会和文化的变革并不会自然而然地导入宪政社会。因为这些变革尚不能超出现行政治经济体制的某些局限。宪政制度不可能完全在现有体制下建立。中国宪政制度的构建过程必定是充满艰难险阻的。而要切实推开这一进程，就必须树立一种宪政的和公共财政的精神，毕竟，中国人对宪政和公共财政问题实在陌生。顾准先生曾说，中国的传统思想没有产生科学和民主，也不可能产生科学和民主。而在这样一个没有科学、民主精神的国度构建基于宪政之上的公共财政制度，要做的第一件事只能是进行一次全民族范围的宪政的和公共财政的启蒙教育，使其成为所有中国公民的基本价值理念。我们长期受计划经济思维方式的支配，加上中国传统文化的影响，在观念上与公共财政这种全然外来的财政模式在许多方面格格不入，差异是巨大的。如同用计划经济加传统文化的思维方式难以构建市场经济体制一样，不进行观念的全面更新，真正树立起财政的宪政精神，我们与公共财政之间就永远隔着一堵墙，构建公共财政体制就是一句空话。
（本文原发表于《战略与管理》2002年第3期，有修改）
【注释】
1参见马克斯?韦伯：《新教伦理与资本主义精神》，北京：三联书店，1987
2 李炜光：《从根本上解决农民负担过重的问题》，《人民日报》（内部参阅），1996年1月17日。
3 程晓农：《三农问题触发政改需要》，《南风窗》2001年4期。
4 邓大才：《乡镇债务为何屡减屡增》，《南风窗》2002年2期。
5 赵义：《谁的“义务教育？”》，《南风窗》2001年9期。
6 刘军宁：《共和 民主 宪政》，上海三联书店1998年版，9页。
7 参见张曙光：《中国经济学和经济学家》，成都：四川人民出版社，1999，241页。
8 指政府与公民两方面的互惠。笔者将对这个问题作进一步的研究。
9反对无限政府观点的人认为：绝对的无限政府是不存在的，任何专制的政府也不能不受到各种因素的制约，如领导人生老病死的客观规律的影响。但是，即使是自然规律也无法有效地遏止无限政府的扩张倾向。这种倾向一直到它被新的政权取代之前是不会终止的。所以，这里所说的无限政府不是指一个政府受不受多种因素的影响，而是指它在权力、职能、规模上是否受到来自法律的限制和社会的监督与制约，以及当政府的权力、职能和规模超出法定界限时能否得到及时的纠正。相关内容参见刘军宁：《共和
民主 宪政》，上海：上海三联书店，1998，387页。
10 当然，我们不否认这样的社会中也会有“好官”，这并不奇怪，任何社会制度下都会产生“清官”、“廉吏”， 我们这里是就一般情况而言的。
11 刘军宁：《共和 民主 宪政——自由主义思想研究》，上海：三联书店，1998，389页。
12 笔者曾对公共财政的发展史做过专题研究，相关内容见拙作《论公共财政的历史使命》，发表于《财政研究》2002年3、4期。
13 中国市场经济决策信息咨询网络《特供信息》2002年10期引中新社报道。
14 蔡芳宏：《财政与国家大剧院》，载《经济学消息报》2000年9月22日。
15 笔者对公私领域的划分问题进行过专题研究，见拙作《建立公共财政体制之理论探源》，《现代财经》2001年2期，中国人民大学复印报刊资料《财政与税务》2001年6期转载。
16 侯宜杰：《20世纪的中国政治改革风潮：清末立宪运动史》，北京：人民出版社，1993，8—9页。
17 对权利的保护又可以分为对公民处理私人事务的权利的保护和对公民参与公共事务的权利的保护。见刘军宁：《共和 民主 宪政——自由主义思想研究》，上海：三联书店，1998，第120页。
18 《南风窗》，2002年2期上。
19 国际货币基金组织:《财政透明度》，北京：人民出版社，2001，2页。
20《南风窗》，2002年2期下。
21 金辉：《风调雨顺的三年——1959—1961年气象水文考》，《方法》1998年10期。
李炜光
论公共财政的历史使命
公共财政的历史使命，在于它支持，促进着市场经济体制的形成和发展。有市场经济体制，必有公共财政，也就是说，市场经济体制下不可能实行别的什么特性的财政制度。回顾市场经济体制演进的漫长历史，可以看出，在它旁边总是若隐若现地伴随着公共财政的影子。二者相互制约，相互促进，交替推动，共同前进，是一种紧紧捆在一起的双边互动的关系。概括地说，欧洲中世纪后期，是市场经济体制和公共财政的萌芽阶段，欧洲工业革命前后，是市场经济体和公共财政的形成阶段，而二十世纪三十年代的西方经济危机时期，则是市场经济体制和公共财政的发展完善阶段。
市场经济是一个历史的范畴，在人类的部落联盟时期即已萌芽于世，但在整个奴隶制社会和封建制社会中，它都没有发展成为占主导地位的生产方式，一直到欧洲爆发工业革命，资本主义制度诞生，商品生产才成为人类社会生产的普遍形式，市场经济制度才最终确立其主导地位，上升为支配性的经济制度。
在市场经济成为支配性制度之前的漫长岁月中，商业和手工业的发展极为艰难，并且经历着两种不同的道路。一条是从汪洋大海般的自然经济中逐渐演化出行会等市场组织，力争扩大商品交换的规模。只要天下太平，市场交易便会活跃起来。我们可以从中外历史上找到许多几乎相同的例子；另一条道路是政府力量推动商业的发展。在和平时期，统治者出于自身财政目的，往往视商业为“财源”，推行一些有利于商业发展的政策。这也可以从中外历史上找到许多例证。遗憾的是，无论沿着这两条道路中的哪一条道路演进，都走不到我们所说的支配性的市场经济体制。这是因为，商品交换活动的扩大需要有3个条件，一是安定的市场环境（中外历史都证明，一旦发生战乱，商品货币经济是首当其冲的受害者），二是商人的财产权得到承认和保护，三是保证商人之间的合同履约，违反者应得到处罚。这3个条件都属于公共产品，商人们自己是无法提供的，也就是说，市场在这里是“失效”的。商人自发的行会组织固然也可以在合同履约方面提供一些服务、但受行业、眼界、利益、地域等条件的制约，这种服务无法做到公正、公平和具有全国性。既然属于公共品，它们理应由政府提供才是适宜的。另一方面，政府力量推动商业发展是极不可靠的，因为其直接目的是财政需要。既然君主们为了财政需要而鼓励商业发展，那么，也可以为了财政需要在旦夕之间毁掉商业。最典型的莫过于中国明朝初期朱元璋对商人实行“三十税一”的轻税政策和明朝中期出现资本主义萌芽（商品生产＋雇佣关系）之后发生的“矿监税使”案例1。因此，市场的发展虽然需要政府的某种介入但不能完全依靠政府力量的推动，充分竞争的市场能够达到社会资源和要素的有效配置。在充分竞争的市场活动领域，政府不应该插手其间去直接取代市场的作用，其活动范围只能局限在市场失效的领域内。反过来说，对于市场失效的领域，政府又非干预不可，舍此市场经济也难以正常运转。商人之间的道德自律和相互监督毕竞无法确保合同的履行，因此需要有第三方出面，这第三方就是政府。政府与生俱来的强制力，是交易双方自愿接受的东西，缺少这种强制力，交易活动就无法顺利完成。随着市场经济的发展，政府提供的公共服务其范围也在不断扩展，除了制订规则、规范秩序外，还有为市场发展提供和平环境和基础设施，进行宏观调控等内容。
总之，市场经济离不开国家公共财政和市场运行的双边互动。国家提供公共品是人类社会需要国家的理由，而不只是国家的一厢情愿。如果说，人类社会实行市场经济是一种或迟或早的必然选择，那么，实行为市场服务的公共财政也是一种或迟或早的必然选择。支持和促进市场经济的形成和发展，这是公共财政必须承担和完成的历史使命。
一、欧洲中世纪后期，本身也处开萌芽状态的公共财政促进了现代市场经济萌芽的生长壮大
居支配地位的市场经济是从封建社会的自然经济内部产生的，它萌芽于欧洲中世纪后期。封建自然经济的解体过程，也就是资本主义生产关系的产生过程、居支配地位的市场经济的形成过程。
由于各国的历史条件存在重大差异，经历这一历史阶段的时间长短不一、先后不同，我们无法划分出统一的历史阶段。英国从14世纪末农奴制的瓦解，到18世纪末19世纪初工业革命的完成，经历了400多年；德国从15世纪末16世纪初资本主义生产关系的萌芽，到19世纪中叶工业革命的完成，经历了300多年；美国从1776年的独立战争到1865年南北战争结束，用了不到100年；而日本从明治维新到工业革命的完成，则仅用了30年时间。
有学者认为，市场经济制度的建立是一种自发的演进过程，在这个过程中，是不需要政府行为的。这是因为，在封建社会末期，代表封建统治阶级利益的政府不可能去扶持市场经济的生长点，反而恰恰 构成对新生市场因素和资本主义因素的威胁2。我们不能不说，这是一种想当然式的理论推理，历史证明不是这样的。
在中世纪晚期的西方世界，封建文明的根基已经受到侵蚀并开始动摇，作为支配性制度的市场经济已开始胎动。而古老的中国文明，因受变态的封建制度形态，主要表现为皇权专制制度而不是一般的中央集权制度和经济封闭式循环的双重影响而根深蒂固。当这种文明在达到其顶峰（唐中期）以后，便在相对稳定的状态下缓慢沉降，而新的文明趋势却没有出现。在明中期江南的一些市镇，曾出现过资本主义萌芽（商品生产＋雇佣关系），但它刚刚产生，便面临着强大的封建皇权专制制度的威胁，毫无生存、发展的希望。当时的封建经济治者，头脑中仍带有顽固的自给自足自然经济的思想烙印，他们将资本主义生产关系的萌芽视为洪水猛兽，必欲置之死地而后快。所采取的手段，是通过“矿监税使”对商人和手工业者实行强盗式的掠夺。在这里，封建国家财政扮演的是扼杀新文明萌芽的不光彩的角色。矿监税使肆虐9年，向皇帝上交税银300余万两，所到之处，“民不聊生”，“数激民变”3资本主义生产关系的萌芽被破坏殆尽。万历三十年（公元1602年），“在河西务关，则称税使征敛以致商少。如先年布店计160余名，今止30余家矣。”“临清向来缎店32座，今闭关21家；布店72座，今闭门45家；杂货店今闭门41家。辽左布商绝无矣。”4这个时期爆发的数百次城市商民暴动，反映了新兴经济因素的力量和要求，在中国历史上是首次出现，但毕竟这种力量尚分散和弱小，难以对强大的封建专制制度构成威胁。推翻明王朝的历史使命最终还是由农民来完成的。但李自成革命胜利后，当的还是封建皇帝，维护的还是封建专制制度。因为农民不是先进的阶级，不是新生产力的代表。这样，在西方国家纷纷爆发资产阶级革命、建立资本主义生产关系的时候，中国还在走老路，改朝换代，维持着两千年不变的封建制度。虽有“康壅乾盛世”，但那不过是封建式的经济繁荣，中国的资本主义生产关系不得不在这种旧式繁荣的基础上重新萌芽，中国就这样一步步地落后了！西方的经历恰恰相反。尽管西方文明要比中国晚很多才达到其高级形志，但采邑经济、领主政治表明，西方的封建制度典型而不变态，单纯而不复杂，这样的古典文明更易于被根除，新的工业文明更易于产生和发展。与伊斯兰教文明、拜占庭文明和儒教文明相比，5－10世纪的西方显得原始，无足轻重，但当西方从11世纪起突然以一种崭新的姿态加快发展步线时，由于它本来就没有什么领先的优势可以“保守”，因此，可以用较低的历史选择成本进行冒险、创新和扩张。作为支配制度因素发挥作用的市场经济率先在西方产生，也就不足为奇了。
这一宏大的历史背景规定了东、西方各自市场经济与国家财政的发展区间。在西方世界，中世纪市场在总体上并没有成为占支配地位的经济制度，但封建王权的默认，封建王权通过财政给予市场的扶持，成为市场扩张的必然与或然的刺激因素，并把市场推到了经济增长前提条件的位置。因此，中世纪市场的进步不仅昭示着过去，还预示了未来。在这个长期的磨合过程中，市场经济逐步走向支配地位，而国家财政一般则演变为具有为市场服务性质的公共财政。
中世纪早期（5－10世纪）是西方的“黑暗年代”，采邑经济与领主政治的制度安排制约着商品经济与市场的发展。“在900年时，城镇几乎完全从欧洲大陆上消失，而商业活动事实上等于零”5。但采邑经济、领主政治却为中世纪市场经济的发展提供了重要的内部条件。这里，我们看到的是一种“悖论式”的进程：采邑经济的发展不仅打破了地区、庄园间的封闭状态，而且为新兴中心城市提供了劳动力资源；而作为采邑经济政治层面的领主政治也为城市兴起、商业发展、市民阶级的培育提供了有利的“外部条件”。领主政治的实质在于地产对政治权力的分割，正是这种支离破碎的政治格局，使得农奴得以从一个庄园逃出，并在另一个封建领地上建立新兴城市；正因为在国王和封建主之间存在着复杂的制衡与失衡的关系，市民阶级才有可能在封建制度的夹缝中求得生存和发展。在一定意义上说，欧洲中世纪的历史，也就是一部封建王权反对领主割据、建立中央集权制度的历史。在这一历史进程中，“欧洲君主新权力的获得，在极大程度上取决于同新兴的商人阶层的非正式联盟”6。作为回报，市民阶级得到了来自王权的持久的宽容、保护与支持，而这种宽容、保护与支持很大程度上是通过国家财政取得的。在法国，路易十一充分重视商业和手工业，采取了重商和取消内地关税的支持政策，不仅准许设立集市，而且准许成立一大批市场7。同样的情况出现在英国，红白玫瑰战争结束后于1845年建立的都铎王朝把重商政策与鼓励对外扩张作为对资产阶级支持王权的回报。尽管王权对市场与商业的保护与支持主观上是为了求得市民阶级和资产阶级政治上的支持，并通过商业税等征收取得财源，但它客观上对资本主义萌芽所起的作用却是关键性的。在中国，缺少的正是这种保护与支持。直到“十九世纪以前，大城市在中国比例上比欧洲似乎为数更多，而在十八世纪，都市化程度可能更高”。但宋以后的中国，对商人和手工业者采取的是越来越严厉的贬抑政策，而在中世纪欧洲，“城市在政治、社会和文化上都受商人和钱币兑换的支配”8，“商人的政治权力及经济力量正稳步增长，……意味着国家更加重视、更加始终如一地支持商人利益以及后来的对外冒险事业”9。
除了在政治上需要得到市民阶级的支持合作以外，欧洲中世纪王权实行重商主义财政政策的另一个重要原因是财政需要。由于军费浩大，欧洲国王们的财政状况通常十分窘迫。如1433年前后，英国政府年收入只有5.7万磅，这一年政府欠大商人或大银行家的债就有2万磅，而到期未付的年金及其他拖欠的旧债约有8.8万磅。在德国，帝国城市出钱为皇帝还债，以免自己被皇帝抵押掉10。卡斯蒂利的国王们穷的成了“他们臣民嘴上的一个笑柄”11。欧洲中世纪的国王们之所以穷，是因为他们的征税权受到来自大贵族和教会的种种限制，难以建立系统的税收制度，只有商税、海关税，而这些税种是与商业的发展密切相关的，所以一代代国王都不约而同地把建立城市、扶植工商业、发展海外贸易作为增加政府收入的重要手段。1275年，英国政府经议会同意建立了一套关税制度以征收羊毛出口税，此后关税便成为英国国王最大的收入来源12。“在正常情况一下，直接税即使在中世纪末仍属于临时税，它必须由间接税补充。向通过边境的贸易征收关税，由西西里的腓特烈二世和匈牙利的查理·罗伯特发展成收入的来源；海峡的贸易税对于丹麦国王是非常有价值的，而进出口税成为15世纪布列塔尼公爵们的收入来源。但最主要的是，英格兰依靠关税来补充传统的岁入。……爱德华一世指定关税的收入作为他对债务的保证，这种税收接近享利六世早年国家岁入的一半。从非常现实的意义上说，英格兰中世纪后期的财政政策是与它由贸易而获得的财富相适应的。”13
公共财政是一种民主的财政，它主张权力制约，反对个人独裁。民主财政的影子在13世纪的英国即已出现。1215年，约翰王签署了大宪章。“大宪章包含着国王不拥有武断专横之权的原则。...除了通过合法程序，他不享有对自由臣民的任何权力。男爵们的权利首先得到了保护，但其他阶层的权利...也没有完全遗漏。”14大宪章预示了此后英国政治制度的特点：第一，国王的权力开始受到制度的制约，而且这种制约并不局限于一般的臣属劝谏和文化习俗；第二,随着国家职能的扩展，国务活动对财政资金的需求不断增加，国王领地的收入和既有的税收已入不敷出，此时又没有形成一种系统的税收制度，于是不得不求助于各种临时性的财政补助金，这样，如何使财政征收制度化和正常化，便成了调节国王与臣民关系的关键。议会就是调节这种关系的产物。由于税收的重要地位，税权关系的确定和税收制度的完善在欧洲中世纪政治制度的演变中具有特别重要的意义。议会是国家通过民主渠道解决财政问题的有效工具。大宪章以后，英国政治中逐渐形成一种“经过同意才征税”的原则。爱德华一世时曾征收40万英镑的补助金，用于对威尔士、苏格兰的战争及保卫他在法国南部的利益，对此各地几乎没有发生任何反对的事件。15“经过同意才征税”的机制必然提出同意者的代表性问题并需要一个进行讨论和表示同意或反对的机构，这就是议会。13世纪成为英国中世纪议会产生的时代。大体上在13、14世纪间，西欧各国都出现了等级议会，证明了西欧历史的一个共同的特点：国王为了征税必须与他的臣民商量。虽然这时的臣民还只限于贵族和有市民权的城市居民，虽然对这些市民来说参加等级议会需要承受财政负担，更主要的是一种义务，还不是一种权利，但它使国王的征税权受到制约，市民开始参与政治活动，其代表人物进入封建统治机构，各相对独立的权力通过等级议会使相互关系逐步法制化等，都具有重要而深远的历史影响。
比起欧洲，中国的封建统治者一般有比较稳定的收入来源，并且这种来源一般以田赋和政府专卖的盐课收入为主，而来自于商业和手工业的商杂税在整个财政收入中所占份额一直很低，其中海关关税收入更是微不足道。例如，乾隆十八年（1753年）四口通商时，海关收入只有99万余两，占不到岁入总额的1/40。“所以从明代以来，就有‘海舶非正赋’之说。道光也说，海关收入以‘天朝视之，实属无关毫末’。固此，无论从商业需要或财政需要来说，海外贸易对封建政权并没有多大的推动力量”16。因此，中国的封建统治者可以完全抛开财政方面的顾虑，单纯从稳定政治秩序的需要出发，实行禁海、促进耕织结合（农业和手工业结合）、对工商业发达地区征收极沉重赋税的政策，这些政策对商品经济的发展是极为有害的，而且这个社会也没有任何一种力量能对封建统治者的独裁专制提出挑战或形成一种制约因素，因为民主政治与中国的传统文化本身就是冲突的。这样，我们也就不难理解，中国的资本主义萌芽出现很早却始终无法确立市场经济体制、中国的财政始终是“政治性”的财政而不是为“市场”服务的“公共”财政的原因了。
按照马克思对中世纪国家对市民阶级提供保护、对市场发展采取一系列支持性政策所做的概括，这些政策主要有：用强制手段促进商品流通，强制破产农民服从雇佣劳动所需要的纪律，用国债制度、保护关税制度促进资本原始积累，进行商业战争使手工业品获得世界市场，用财政手段降低生息资本等。马克思的这些观点散见于他的许多著作中，现在看来仍是十分完整 的。当然我们还可以加上用税收和其他财政手段吸引工商业者前来定居、承认和提高工商业者的社会地位等。上述政策都是政府向社会提供的“公共品”。从这个意义上说，西方财政从中世纪起便带有某种为“市场”服务的公共财政的特征。这一特征对于资本主义在近代出现极为重要，它导致欧洲在中世纪后斯渐渐形成了雏型的市场经济体制。
具体说，中世纪国家保护市民阶级的利益，对商业、市场发展采取的支持性的财政政策主要表现在以下几个方面：
1. 开辟市场体制。传统的市场，是因互通有无、调剂余缺而自然形成的、小商品经济下小生产者之间的交换活动场所，这种市场的扩张十分缓慢，并且经常遭受战争和强权的破坏，因此，市场是需要开辟的，需要商人群体在政府支持下的一种极力的扩张活动。在欧洲中世纪后期，当商人和手工业者成了自己城市的主人时，资本主义市场扩张机制的萌发便成为可能。这时，城市政府支持下的商人团体以城市的名义，采用和平的或武装的手段，以自己的手工业生产为基础，扩大了自己的商业势力。这个时期城市政府制定财政政策的出发点，第一是保卫自己的商业利益，第二是把自己的利益作为一个消费者共同利益来保卫，并得到全体市民的支持。
下一步的发展是城市融合进民族之中，或者说，国家像一个城市那样去促进自己的工商业利益，大力支持或承担起开辟远方市场的任务。15世纪，葡萄牙和西班牙的国王、贵族、商人、水手（农民、手工业者）及知识分子开始紧密结合起来，开辟世界市场（此前及同时，意大利与尼德兰一些城市在北欧、东欧、中近东、北非的活动也很有建树）。肖努说道：“在15世纪的地理大发现中，葡萄牙的国家资本主义发生了作用。这种产生于意大利的经验的新的资本主义形式既有强处，又有弱点。……没有有钱人的贷款，国家只能维持简单的生存。……另一方面，如果没有国家帮助，私人资本主义会非常弱小以至无力发动伟大的地理探险。”地理大发现和世界市场的开辟就是这种联合的结果17。
2. 通过税收、财政支出和其他财政政策为商业提供便利、促进市场竞争。主要措施有：
（1）保障商人、城市和市场的安全和平；
（2）积极推动自治城市、集市、市场的设立与发展；
（3）积极投资于城市公共工程建设，如桥梁、道路、运河的修建等；
（4）降低国内通行税，对新的通行税进行管制，如1275年，英格兰禁止征收过高通行税；
（5）统一钱币权；
（6）管制外汇储备，控制海外支付；
（7）推动海上扩张和探航活动（这正是15世纪末地理大发现的重要条件之一）。18中世纪政府的“促商”政策，其作用范围甚至扩大到了国际竞争领域。例如英国的纺织业一直“受到政府各种方式的推进，采用不管经济后果对羊毛出口征收重税而毛布出口征轻税的财政政策；以纯粹的外交理由，周期性地强制实行禁止羊毛出口和呢绒出口。但是，到15世纪时，这些措施的经济效用已被人们看到了，特别是被越来越多地要求政府采取行动，以提高他们的竞争地位的强大的呢绒出口商集团看到。”19
3. 通过制定各项财政法和商法规范市场行为。市场行为的规范化是市场机制建立和正常运转的必要条件。在中国历史上，封建政府也曾制定过不少涉及商业和手工业的法律，但大都是以“重农抑商”为理论基础的，其目的是为了抑制商业和手工业的正常发展，维护自然经济结构和皇权专制的封建统治。而欧洲中世纪的情况完全不同，君主出于财政目的，在政府不直接控制工商业的情况下，通过制定各项财政法和商法来刺激工商业者的积极性，促使工商业者的生产经营行为符合市场规范。这个过程大体分为城市中或城市之间、全国范围内或国与国之间两个步骤进行。如安德孙所说：“中世纪时，某种相对发达的商法已自然在城市里发展起来。在城市经济中，如我们所看到的，商品交换在中世纪就已达到相当大的活力，在某些重要方面，它的法律表现形式已比罗马先辈本身更先进，如原始的公司法和海上法。……从经济上看，它响应了商业、制造业资产阶级生死利益的需要”。20内夫则谈到了这一过程的后一个步骤：各地方市场转变成统一的民族市场，就有必须由国家控制来取代地方的管理。他认为民族工业需要发展，国家应该保护民族工业，通过政府的保护和资助增强其竞争力。“当某些经济管理的动机互相冲突时，更大范围的管理和控制对欧洲的每个国王来说变的十分必要”21。
欧洲市场经济的发家史说明：工商业的发展需要工商业者的市场行为规范化，而要实现这种规范化，将拥有各自不同经济利益，以追逐到润为行为目标的工商业者们“聚集”在一个规范下，谁能做到这一点？只有政府。只有与工商业发展息息相关的政府才能使这种规范化真正有利于工商业的正常发展和市场经济体制的形成。
4. 在中世纪晚期，君主对资金的需求推动了信贷发展。由商业银行为取得利息和商业特权而发放的贷款，扩大了政府活动的范围，提高了政府活动的效率和灵活性。为了保证信贷安全，信贷方法不断创新，由最初的强制性或自愿借款逐步发展为有固定利息的长期借款，例如通过中间人出售世袭和终身年金等。1405年，热那亚成立了一个国家债权人联合会，名为圣乔治商馆，是一个具有国家财政性质的组织。为保证对公债支付利息，它在15世纪中期，承担了收集直接税和间接税、铸造钱币和食盐专卖的责任。
政府公债本息的支付是一种社会需要，它推动了政府税制的发展，除征收直接税外，中世纪政府开始尝试开征一些间接税种，如国内贸易通行税、关税等，这些税种对经济发展特别是商品供应方面的影响更为直接。例如用关税减让、进口佣金等办法鼓励粮食进口等。意大利政府则用关税和禁令来对付国外竞争，支持本国工业的发展。由于羊毛对于各国发展具有重要意义，英国和西班牙均在15世纪对羊毛出口征收重税而对毛布出口征收轻税。这种对国内工业保护主义的政策，在很大程度上是与统治者从财政角度对金银贵金属的重视联系在一起的。贵金属支撑着国家通货，并被看作是衡量国家财富的尺度。这种以“货币差额论”为核心的重商主义政策在“商人国王”路易十一那是最为典型。正是中世纪的金银块主义，－－当然也包括发展城市工商业本身，使得路易十一成为法国经济增长的庇护者和工商业发展的保护神。
从以上分析可以看出，没有政府的参与，市场机制的孕育和发展是不可能的。正是由于政府制定了一些促进和保护工商业的财政政策，资本主义生产关系的产生才具备了某种可能性。换言之，政府的这种处于萌芽状态的公共财政是资本主义起源的最重要条件之一。从这个意义上说，欧洲历史的独特性，就在于它在中世纪时形成了统治者与工商业者的某种合作关系。这种关系是由政府的各种有利于工商业发展的政策维系着的。没有这种关系，就不会有资本主义市场经济。当然，我的意思并不是说，封建统治者与工商业者的利益完全一致，没有矛盾。实际上，政府只是在一定条件下才给予工商业者某些“优惠政策”，最终目的还在于维护政府自身的利益。正如诺思所说：“政府的倾向依其财政利益而定”，“商业贸易只有在其增长符合领主和君主的利益时才能受到保护”22。
总之，中世纪国家财政政策对于商业、市场的发展，对于资本主义在未来时期的确立具有十分重要的意义，特别是在14、15世纪，重要的商业和国际金融业的资本主义性质已经十分明显。所以说，中世纪财政对于市场经济体制的最终确定具有“前夜意义”。
二、欧洲工业革命前后，公共财政在促进市场经济体制全面确立的过程中，自身也走向成熟
前已述及，市场在资源配置方面的作用在欧洲中世纪后期已见端倪，一种新的文明－－作为资源配置基本手段的市场经济萌芽已经出现，但它的最终确立却是在欧洲工业革命前后完成的。
谋求工业化是世界各国从不发达走向发达所追求的主题。当代所有发达国家都是高度工业化的国家，而发展中国家则几乎都是工业落后的国家。但工业化并不是一件自发的或自动的事情，相反，在不发达的经济体系里，往往有许多自发的力量或因素阻碍着工业化的进程，甚至会把它拖在农业社会里。这些因素主要包括：资金不足、市场狭小、不利的贸易条件、城乡隔离、基础设施落后、技术水平低、人的素质差以及体制障碍等。而促进工业化的各种力量是应当以政府有意识的组织还是应当以私人企业的发展为主，这个问题历来存在很大争议。通过对市场经济和工业化历史的考察，我们可以认为，至少在资本形成时期和工业化初期，“必须依靠国家尽可能地执行企业才能方面的领导任务。”23这样，公共财政承担起促进工业化实现，进而促进市场经济体制全面确立的职责，便是义不容辞的了。
工业革命前，市场经济体制已经初步建立起来，但尚处于不成熟、未定型状态。这个时期以地理大发现和新航线开辟为起点，以圈地活动和对外掠夺为基本内容，也就是人们常说的资本原始积累过程。这个过程始终有国家公共财政相伴随，没有财政的支持，资本原始积累不可能顺利完成。无论是更早一些的葡萄牙人的航海活动，还是迪亚士、达·迦马、哥伦布和麦哲伦的地理大发现，都是在葡、西王室的财力支持下进行与完成的。资产阶级革命后，自17世纪后半叶，“圈地运动”已不再是私人自发进行，而是通过“议会圈地”方式在国家政权直接参与下进行，国家公共财政支持市场经济进程的作用已十分明显。这个时期国家公共财政是“重商主义”的，这一政策一直持续到资本主义生产关系完全建立和市场经济体制全面确立为止。在重商主义时期，国家公共财政对于资本主义生产关系与市场经济发展的作用主要表现在：
（1）随着近代国家的形成与其规模的扩大，特别是在对外战争的刺激下，公共需求－－行政部门与司法部门费用、防御工事、军舰、军港、各种武器、其他军用物资等迅速增长，推动了工场手工业和商业的发展。
（2）政府大规模修造道路、桥梁，开挖运河，改善社会基础设施，如城市给排水、街道照明与垃圾处理、消防设备，兴办教育（如1539年丹麦政府制定的发展学校政策；1535年波尔多市政府建立了居耶农学院等），设立国家邮政部门，创办济贫院或向穷人提供积存物资等，为市场经济体制创造了“外溢经济”（亦称“外差经济”，即指私人利益与社会利益不一致的现象）效应。
（3）政府通过投资、采购、税收、行政与法律手段等对经济实行干预。如通过立法鼓励或限制消费（柯尔伯制定的服装条例促进了奢侈品消费与生产。16世纪巴塞尔、伯尔尼和苏黎世三个城市政府则对某些礼服的尺寸、鞋尖的长度、女帽的高度等作了规定，以限制消费，鼓励储蓄）。又如英国通过对葡、法两国生产的葡萄酒实行差别关税，刺激了葡萄牙酒的进口，抑制了法国的进口，并通过一系列法令对鞣皮、鞋、羊毛、毛线纺织业生产实行控制。
（4）政府对短期资金和长期资金的强烈需求，推动了私人金融与公共金融、短期信贷与长期信贷的发展。特别是政府对长期金融需求的上升，推动了一系列政府银行的建立，其中有圣乔治银行（热那亚）、神圣银行（那不勒斯）、阿姆斯特丹银行（1609年）、吉罗银行（1619年，威尼斯）、纽伦堡银行（1621年）、英格兰银行（1694年）。24
实行重商主义财政政策最具代表性的是法国。
在16世纪和17世纪，法国总体上仍是一个自给自足的农业国家，国内市场有一定程度的发展，但都局限在块块分割的区域里，全国统一的大市场还没有形成。这种旧体制束缚了经济的发展，社会已难以提供政府运转所需要的财力。为了开辟财源、振兴法国经济，路易十四（1643－1715年）推行了重商主义政策，即“柯尔伯主义”。
柯尔伯（1662－1683年），作为当时的财政总监，主持了这次改革，所推行的政策以有利于市场和经济发展的财政政策为主，主要内容有：
（1）制定预算，对国家行政实施有效监督。柯尔伯建立了财政收支表，使得政府的每一笔收支都有严格的记录，这样做，可掌握国家资产的流向，监控政府的收入与支出，确保国家机器正常运转拥有正常的财力支持。
（2）改革税制，增加财源。柯尔伯一方面加强对国王领地的税收，改进王室资源的管理办法，一方面对基于特权的捐税制度进行改革，增加较为公平的间接税，国家财力得以大大增强。
（3）扶持手工工场的发展，增加产品出口。柯尔伯在推行中央集权的财政政策的同时，也积极推行政府全面干预经济的经济政策。他看到法国农产品的市场化程度较低，在国际市场上并无很强的竞争力，而工业品则有更好的销路，于是，他积极主张政府对手工工场大力扶持，不但提供贷款和免税政策，而且还引进大量的能工巧匠，敦促工厂主制定规章以保证产品质量，提高产品的竞争力。
（4）保护国内市场，加强出口。柯尔伯为了保护国内新兴工业市场，刺激手工工场的发展，对外国具有一定竞争力的产品征收很高的进口税，阻止国内资产的大量外流。与此同时，柯尔伯通过创立几家大型的国家垄断的公司，发展海外贸易，向外推销法国产品，积极拓展海外市场。柯尔伯实行的政府全面控制经济的政策带有鲜明的公共财政干预经济的特色，这些政策大大激发了法国经济的活力，新兴工业取得了很大的发展，农业也较以往有所增长，海外贸易与日俱增，产品出口幅度提高迅猛。同时，这种与古典自由经济学所倡导的国家与市场关系原则相悖的“柯尔伯主义”，即国家全面领导经济的模型也作为国家干预经济的模式一直影响着法国后来的经济发展。
工业革命前市场经济体制虽已建立，但还处于不成熟、未定型状态，主要表现在：股份制经济尚未成为主导性的生产组织形式，劳动力市场尚处于“相对的原始状态”，商业银行尚未成为金融市场的主体，现代宏观调控体系尚未建立起来。用意大利历史学家和经济学家奇波拉的话说，这一时期“对市场连接仍旧存在着重大限制，货币经济尚未完全建立，度量衡单位仍不统一，交通运输仍旧困难重重，欧洲境内仍存在着众多国家，各国内部地方通行税如同各国之间的关税一样限制了商品自由流动。购买力仍集中于一小部分人的手中，对纯消费性商品的需求仍占主导地位。”25而所有这一切不成熟之处都要在工业革命和政府公共财政的有效调节下才能得到完善与发展。工业革命＋公共财政形成了某种“多米诺骨牌”的效应。只有在这一效应的刺激下，市场经济体制才得以在欧洲全面建立起来。
从1780年到1850年，首先在英国发生的工业革命造成了历史进程的突破，开创了人类历史的新纪元。以机器发明、蒸汽机使用、能源开发与交通运输巨大发展为主要内容的工业革命，引起了社会生产力的巨大提高和市场供求总量规模的日益扩大。这种总体进程的突变导致了市场经济体制在英国的完全确立和成熟定型，进而在其他欧美国家广泛建立起来。“工业革命在漫不经心的观察者看来仅仅是经济和技术问题，实际上它是可怕的非常复杂的政治、社会和文化大变动问题。”26
“最早的工业革命几乎完全是自由市场的产物”27在工业革命的发源地英国，现代经济的最初成长完全是建立在市场基础上而不是由国家驱动的，也就是说，市场经济并不是由国家建立的，而是市场发展的结果。但这决不是说，市场经济体制的建立过程不需要国家的介入，恰恰相反，国家财政在此过程中提供了“制度创新”这一市场经济体制建立的先决条件，并在为市场服务的过程中锻造了自己的“公共”性质。市场经济体制并不是一夜之间从天下掉下来的。没有重商主义的财政政策，没有资产阶级革命后形成的一整套政治权力和行政管理的运行机制，市场经济体制不可能产生于工业革命之前，更不可能在工业革命后风行于欧美各国。正如奇波拉所说：英国自17世纪革命之后，“政府演变的整个过程，造成无比的政治稳定和社会协调，……与其邻国相比，英国具有统一的货币、税收和关税制度以及健全的商法之利”28，正是由于公共财政和其他国家行为，才使工业革命在市场机制作用下首先产生于英国。在工业革命过程中，虽然国家并没有直接介入到市场资源配置中去，但它通过消除旧制度对经济的束缚，使消费、供给和商业中介活动冲破了行政的、疆域的各种壁垒，大大增强了商品、劳务、资本和劳动力的自由流动性、便利性、灵活性，使得消费者和厂商均可在自主决策的前提下获得最大利润和利益。总之，资本主义国家的公共财政在不同程度上促进了各自国家的工业化和市场经济体制的建立。具体表现在以下几个方面：
1. 为工业发展提供必要的基础设施。
历史显示，现代市场经济发展本身就需要政府提供越来越多的属于公共产品性质的基础设施，政策所介入的公共产品供应领域也因此而逐步扩大。所谓“基础设施”（Infrastructure），就是支撑和决定一国经济活动和发展的基础，其范围从公路、铁路、电报、电话、电力厂、自来水厂到学校和医院。一个国家的基础设施越好越完善，其经济运行和发展就越正常和迅速。而基础设施所涉及的建设项目，一般都需要巨额投资，而且具有建设周期长、投资收益比较慢或者根本不可能通过市场获得收入的特点，私人部门不愿投资或无力投资。一些西方经济学家将这些耗资巨大的长期投资称作“社会经营资本”，它需要政府具有“远大的眼光和恒久的毅力”，并且只有靠“对未来的信心才能办得起来”。由于“社会经营资本”意味着社会经营开支，其本身是不盈利或很少盈利的，因此，客观上需要把它纳入政府公共财政计划，最好由政府来投资。29
美国华盛顿总统时的第一任财政部长亚历山大·汉密尔顿于1791年12月提出《关于制造业问题的报告》，这份报告是他提交给年轻的美国国会的四份报告中的一份，也是唯一被国会否决的报告。该报告中关于国家支持工业发展的论点，两个世纪以来一直在美国和其他国家引起反响。汉密尔顿认为，一个强大的制造业基础会增加国家的“收入和财富”，创造更多的就业机会和刺激移民，会吸引外国资本，以及使国家更加独立和安全。但是，一个强大的工业基础是不会自动形成的。汉密尔顿警告说，美国的小制造商如果得不到保护和外助，就永远赶不上欧洲更大规模和更先进的制造商。
“没有什么比把公共财富用于取得一种新的和有用的工业分支更能发挥效用了；没有什么比持久地补充总的生产劳动力储备更有价值了。”
“忍受暂时的花费……是对社会有利的－－它将换来工业和财富的增加，资源和独立性的增加，以及最终的廉价情况”。30
工业革命时期，政府提供的基础设施以工业发展所必需的项目为主，特别是给交通运输业以巨大的支持和资助。这一特点在铁路业的发展中表现得十分突出。美国政府在南北战争后曾采取捐赠土地给铁路公司的办法鼓励私人资本修建横跨北美大陆的铁路干线。在19世纪最后几十年至20世纪初，美国联邦政府和地方财政拨给铁路公司的土地总计在21500万英亩以上，超过法德两国领土总面积。此外，美联邦政府和地方政府还给铁路公司以财政资助，或直接贷款，或出面充当铁路债券的担保者。美国政府的资助措施极大地激发了私人资本投资于铁路建设的热情，美国铁路网的普及在资本主义国家中是最快的。
我们再来看工业化道路比较曲折的法国。
进入19世纪，法国的经济仍落后于英国。直到19世纪中叶，法国仍缺乏一个统一的市场，不同区域的谷物价格相差达70%；同时，城市化进程十分缓慢，只有25%的人口生活在城市里，城市基础设施也相对落后，使得法国的工业失去诸如富裕劳动力、良好的运输条件和服务项目等城市经济的支持；大部分的资金都藏匿于床垫下，很少用来投资。这些情况都与法国落后的交通运输条件有关。然而，法国民间金融和企业家似乎不为交通运输条件落后的状况所动，很少有人愿意出资承担修建耗资巨大的具有长距离运输能力的铁路。40年代，法国政府开始着手改变交通运输落后的状况。1842年，通过立法确立建设法国的国家铁路网，国家以修建铁路地基的形式为修建铁路提供切实的补助，并且又以在每个路线上的专营权的形式出租给私人公司。另外，国家还积极引进英国的资金、工程师和先进的管理技术，加快法国铁路网的建设。1848年，法国社会发生了剧烈的动荡，铁路建设因外援的撤走而受到一定影响。路易·波拿巴执政后便开始“克服这些障碍并且着手新一轮建设浪潮……还主办法国首家长期贷款银行（the Credit Mobi-lier）。它集中在短期基础上的存款的同时将在长期基础上贷款给铁路及其他工业冒险行业。在1850和1860年间它促成平均每年增长五倍的铁路投资”31。铁路建设的勃兴即刻产生了良好的经济效果。1861年收获的2/3谷物通过铁路装运，使巴黎供给农产品的领域由30英里扩展到155英里，过去在一定限额下生产的地区特产能够被廉价地运出去，使它们的市场得到了迅猛发展，巴黎的谷物价格开始控制农村谷物价格，牲畜饲养业也应统一市场的整合起了变化。政府通过各种措施改善交通运输条件，使得本来过于孤立的法国区域市场联结起来，不但增加了社会的供给量，而且在短短的时间内借助所扶持的市场的力量，实现了一定程度上的资源优化配置。从代表旧势力的路易·波拿巴政府采取的改善交通条件的措施中，法国政府再次感受到了“公共财政”的巨大作用。32
19世纪70年代和80年代，法国发展公共工程的速度加快，主要是在“富列辛埃计划”的带动下，大量投资于公共工程，特别是交通运输业。1879－1904年间，法国政府用于公共工程的拔款，大约相当于付给德国的战争赔款（50亿法郎）。在此期间，法国新建了近20万公里的道路、200公里运河，约3万公里铁路；把敦克尔克、迪埃普、卢昴、南特和波尔多的海港加以浚深，并另建了几个新港。
2. 直接投资于工业部门
当时各主要资本主义国家还采取政府直接投资的办法扶持国内工业的发展。德国在俾斯麦政府时期便采取国有化政策，政府出面掌管一些重要工业部门，并发展公私合营的资本主义企业。到第一次世界大战前，德国44个最大的矿山和12个钢铁企业，以及24%的发电设备和20%的制盐生产，都归国家所有；80%以上的铁路线也由国家经营。国家投资弥补了私人资本的不足，并且使生产和资本趋于集中。俄国政府除了直接投资和向私人资本贷款外，还通过政府大量订货来刺激私人资本的发展壮大。后起的资本主义国家日本更是利用财政手段积累资本、成功地实现了工业化。这一点在美国经济学家讷克斯的著作《不发达国家的资本形成问题》中有细致的描述：
“在不发达国家内利用财政手段来积累资本，并不是一个学院式的和不现实的主意。在这方面已经有了重要的范例。我们可以看一看日本。在经济发展的开始时期，特别是在19世纪70年代和80年代，公共工程和工业扩展的资本是由政府一手提供的。钱是怎样来的呢？是靠极高的税收，特别是对农村人口征收的税；有时是靠向城市里的商业中产阶级强募的公债；也是靠信用膨胀，这种信用膨胀只要能反映国民经济中货币部分的增长就不是通货膨胀。……日本没有引起多大的通货膨胀就实现了工业的增长。”33
3. 保护贸易
本时期中，大多数资本主义国家为保护本国工业发展都采取了保护主义的对外贸易政策。据有关历史资源，1914年欧洲一些资本主义国家工业品的平均关税水平如下：34
英国 0（%，下同）
荷兰 4
瑞士、比利时 9
德国 13
丹麦 14
奥匈帝国、意大利 18
法国、瑞典 20
俄国 38
西班牙 41
如果说10%左右的关税率属于“温和型”，那么，可以说第一次世界大战前大多数资本主义国家都采取了高税率的保护主义政策。各主要资本主义国家，除英国外，大都在19世纪70年代或80年代提高了关税税率。德国在19世纪80年代中期以前，工业品关税率为10－15%，农产品税率为5%－7%，此后便有显著提高，其中农产品税率提高了5倍。法国和俄国的关税率在这个时期中更是连续不断地高升。其他欧洲国家，如意大利、奥匈帝国和西班牙等等，都采取了类似的政策。19世纪最后20年几乎成为关税战时期。35
美国在1861年通过新的关税法案，将本已较高的应纳税商品关税税率提高到47%，1890年麦金莱法案则进一步提高到49%，超过了欧洲国家的水平。美国保护工业品国内市场的倾向尤为突出。1913年，美国全部进口商品税率平均为32%，其中制造品高达44%。德国也有类似的情况。在德国，进口原料免税，初级加工品低税，加工制成品则分别实行较高税率。例如棉花进口免税，而棉布进口则征收50%的关税。
本时期，资本主义陈营中未实行强烈保护主义政策的国家只有英国。然而，其他资本主义国家工业的增长，特别是一些新兴工业的迅速发展，给英国经济带来沉重的压力，英国内政界和舆论的态度开始发生变化，在19世纪80年代，英国一些人士开始鼓吹以“公平贸易”取代“自由贸易”，19世纪90年代又有人主张组成“帝国关税同盟”。这一变化反映了英国经济在国际竞争中地位的下降以及英国自由贸易政策的微妙转变。本时期中，英国政府多次迫使一些英联邦成员国和殖民地降低关税，向英国工业品敞开大门。
4. 鼓励出口工业
资本主义国家在工业化过程中极为重视发展出口工业，往往由政府对一些产品的出口实行津贴政策，以支持本国工业品在国外市场上的竞争活动。英国采取免税出口一切工业制成品的政策。早在1691年就取消了猪肉、牛肉、奶油、干酪和蜡烛的出口税，1699年又取消了毛织品、谷物、面包和其他若干商品的出口税。
由于政府积极支持，本时期大多数资本主义国家的出口贸易都有很大发展。各国出口占国民生产总值的百分比36为：
国 别 1870－1880年 1910年
德 国 16.9 14.6
丹 麦 20.7 26.7
法 国 12.6 15.3
意大利 10.2 11.0
挪 威 14.6 18.3
英 国 17.0 17.5
瑞 典 15.8 17.3
整个欧洲的出口/GDP平均水平由1870－1880年的11.7%提高到1910年的13.2%，1913进一步提高到14.0%。美国的这一比例在本时期中也有所提高，1869－1873年为6.3%，1882－1886年为6.6%，1897－1901年为7.4%，1912－1916年为7.6%37。美国拥有欧洲国家所没有的广阔的国内市场，其工业发展还是以国内市场为主，所以这一比例明显低于欧洲国家。
5. 发展教育和科学研究事业
教育和科学研究事业能够产生巨大的外部正效应，其特点是投资浩大、风险高而且投资难以收回，因而也是一个公共产品的范畴，也应归入公共财政的职能范围。如果完全由市场这只“看不见的手”来引导，这部分公共产品的供应定然会严重不足，无法满足社会的需要，因此，工业发达国家的政府历来非常重视用它们的有形之手来组织基础和尖端科学的研究。
工业化进程需要一大批有知识、有专业的工程技术人员和熟练劳动力，特别是后起国家，要缩短与先进国家之间的技术差距，发展教育事业是必经途径，公共财政用于教育方面的投资具有超前的性质。在工业化过程中，凡是教育超前发展的国家，其工业化速度就比较快，反之则反是。拿美国与英国相比，19世纪后半期美国的教育经费不仅在国民生产总值中占的比重大于英国，而且其经济增长率也超过英国。
各国工业的竞争，在很大程度上是科学技术的竞争。主要资本主义国家在工业化时期采取了一系列促进科技发展的财政措施。美国和德国在这方面是最为积极的。
美国1789年宪法通过了给予国会专利授予权以促进科技进步的方案，强调了科技的重要性。早在19世纪初，在知识产权体制尚未建立的情况下，美联邦政府对科技研究工作就给予了大力支持。正如现代通讯体系，包括国际联网是由政府促成的一样，早期的科技进步也是如此。例如1842年，美联邦政府资助了从巴尔迪摩到华盛顿的世界上第一条电报线；1863年投资建立了国家科学院；19世纪70年代和80年代在全国各州设立了工业科学研究所和农业试验站；联邦政府还以赠予土地的方式资助各州建立理工科大学和农业院校。德国政府非常重视资助和组织科学家的研究活动，尽可能为之提供良好的条件，引导科学家在一些重要的、有前途的部门做出革命性的发明发现。据有关历史资料，在1851－1900年间，世界各国取得的重大科学技术成就，美国有33项，法国75项，英国106项，德国最多，有202项。1901－1920年间，获诺贝尔自然科学奖的人数美国为2人，英国8人，法国11人，德国有20人。这几个国家几乎垄断了当时世界上所有重要发明创造成果，而这些成就的取得，与各国政府高度重视科学技术的发展、通过公共财政政策给予的巨大支持分不开的。
6. 开始举办社会保障事业
社会保障（Social Security）从其本意讲就是社会安全的意思，是国家为了保证公民基本生活来源的安全而设立的收支项目。一般认为，社会保障包括社会救济、社会保险和社会福利3个部分。
现代意义上的社会保障制度起源于西欧。中世纪末期，由于政治权力从封建主和教会手中逐渐向新兴的民族国家政府转移，原有的封建主对依附者的恩惠和教会提供的慈善项目日趋式微，地方政府和国家开始承担起扶助病人、穷人和老人的社会责任。但是，“在18世纪以前，很少有国王、政治家或政治哲学家认为，国家应当为其人民的经济福利负起责任，两者是必然相联系的。国家的财富仅从属于君主－－属于国王、王后，以及那些设计、资助、指导各种方案来积累外国财富，以便发动战争及增加其权力和威望的臣僚－－而不是属于这个国家普通人的福利。爱国主义意味着献身于君主而不是同胞公民。”38到工业社会兴起出，出现了种种前所未有的社会危机，特别是19世纪末、20世纪初，战乱、革命和各种社会变革频繁发生，西方国家开始通过立法确定政府的社会责任，这一时期是社会保障制度的形成时期。1883年以后，德国俾斯麦政府开始实行有国家补助的向劳动者提供津贴的社会保险计划，先后通过了疾病、工伤、老年及残疾保险立法，开创了有政府参与的社会保障制度，形成了比较完整的社会保障体系。此后，其他欧洲国家也相继建立了社会保障体系。例如，法国于1898年实行了工伤保险，英国于1908、1911年分别通过了《养老金法》和《国民保险法》，瑞典于1891年实行了疾病保险，1913年实行了老年保险。
从欧洲各国建立市场经济体制的实践可以看出，公共财政从它诞生那天起，就担负着向市场、向社会提供公共服务的职责，充当着市场经济体制建立的推动者和保护神。可以说，没有公共财政的介入，由自然经济向市场经济过渡的历史进程将极为缓慢，市场经济体制要取代自然经济体制而成为支配性的经济制度将遇到不可逾越的障碍。从这个意义上说，有市场经济必有公共财政，而仅有公共财政而无市场经济，公共财政也就失去了存在的意义。欧洲工业革命完成、市场经济体制成为支配性经济制度后，我们看到，经济学家公认的公共财政的几大职能－－提供公共产品、维护宏观经济稳定、保障公平的收入分配，都已初步具备，由此我们可以断定，公共财政已然成熟，成为市场经济条件下的一种特有的财政类型。
三、西方各国在克服二十世纪30年代经济危机的过程中，进一步扩展了国家职能，公共财政进入发展完善阶段
在工业革命、市场经济体制形成之后的一个相当长的历史时期内，市场机制能够有效地发挥配置资源的主导性作用，而且社会分配不公和宏观经济运行不稳等问题，尚未对市场经济制度构成否定性威胁。这就决定了此时的政府公共财政只需注意归自身支配的那部份资源的有效配置问题，而无需介入公平和稳定等重大的经济与社会问题。
然而，随着资本主义经济的发展，自由放任的市场原已存在的隐患日益凸现出来，集中地表现在公平与稳定两大问题上。进到19世纪以后，社会分配不公状态的加剧及其相应引起的社会动荡，充分地证明了市场机制是无力解决社会公平问题的。此外，随着经济发展和规模扩大，西方经济周期愈益显示出其严重性，并最终导致了本世纪30年代西方世界经济大危机的爆发，宏观经济不稳定已成为对现存的社会制度和经济制度的致命威胁，这说明市场本身是无力解决宏观经济问题的。
在这一背景下，西方政府通过自身收支活动大规模进行收入、财富和社会福利的再分配，通过宏观经济政策的干预以克服经济危机等，使得西方国家的公共财政政策从以自由放任为基本特征转向了以政府干预为基本特征。市场经济需要公共财政的介入、需要其自身职能进一步完善。
公共财政制度的完善就主要表现在为解决上这两大经济和社会问题而建立的宏观调控体系和社会保障体系方面。
前已述及，早在市场经济体制和公共财政的形成时期，政府就已经参与了国家的经济生活，这表现为政府管理那些掌握在自己手中的财产，如军工厂、邮政、电讯、铁路等；实行为保护民族工业对抗外商竞争的关税政策等。但是，政府对经济的这种干预是有限度的，它仅触及到资本再生产进程的个别方面，而不是主要方面。那时的资本主义再生产主要是由市场来进行调节，而且人们普遍以为市场的调节会使经济达到最有效率的合理状态。但是随着资本主义的发展。经济危机周期日益明显。一九二九——一九三三年的世界性的资本主义经济危机使资本主义经济受到一次毁灭性的打击，经济萧条导致社会阶段矛盾和社会问题的尖锐化。人们对资本主义经济的原有的理论和认识面临着危机，迫使人们重新思考经济中的问题并寻求解决这些问题的办法。
二十世纪三十年代末，英国经济学家凯恩斯（J. M. Keynes）出版了他划时代的著作：《就业、利息和货币通论》，从理论上阐述了国家干预经济的必要性，国家干预经济的主要手段就是财政政策。这种理论后来一直被认为是公共财政的思想基础和理论发端。
本世纪30年代以前的西方主要资本主义国家对市场的调节，其主要特点是，公共财政政策的设计基本上没有时间限度和数量目标，而凯恩斯及其继承者们的宏观经济学所设计的公共财政政策却是有着明确的时间限度和数量目标的。美国经济学家埃尔肯（Peter G. Elkan）在其著作《新模型经济——对本世纪余年的经济构想》（The New Model Economy: Economic Inventions for Rest of the Century, Pergarmon Press, 1982）是这样描述的：
“在1815年到1914年这一个世纪的西方经济中，这样的‘立法’规则大体上是经济政策所使用的主要工具。”
“诚然，从最早的文明时期起公共权力中心也采取过有时间限制的经济措施，并设想过数量目标。统治者（后来是国家）想必已经有过的目标是：通过在一个确定时期内征收预定数量的财政收入来支付这一时期的预计开支，这些开支也是预先有过数量划算的。从拿破仑战争时起，英国采用的形式是年度公共预算。但是，有很长一段时期，国家制定它的财政目标，就象任何家庭试图使收支相抵一样，完全没有考虑到它的行动对作为整体的经济的影响。凯恩斯政策的革新就在于把对公共收入（税收和公债）和公共支出的调节（两者统称财政政策）用来为实现经济活动和就业的预期水平服务。”39
1933年美国政府实施的“罗斯福新政”是政府大规模干预经济活动的开端。此后，依靠政府的干预对付经济危机、保持经济稳定增长成为一项经常性的措施，成为西方各国政府的一项重要经济职能。
美国政府的财政政策由财政收入政策（税收政策）和财政支出政策构成。由于政府编制预算的重点在预算支出，所以财政支出政策是最重要的财政政策。
美国政府运用财政政策干预和调节总需求，主要是以扩张性的财政政策为主，扩张性与紧缩性的财政政策并用。在经济危机或衰退期间，主要采取扩张性的财政政策。在税收政策方面，主要是减免公司和个人所得税，降低各种税率，以及对企业实行加速折旧，以减少税收，刺激私人投资与消费；在财政支出政策方面，主要是增加政府用于转移支付、各种补贴及采购商品和劳务的支出，以刺激私人消费与投资。同时，增加政府直接投资，以弥补私人投资的不足，即通过减少税收与扩大财政支出，扩大社会总需求，缓和总供给与总需求之间的矛盾。在经济过热或通货膨胀急剧增长时期，则采取紧宿性的财政政策，通过增加税收，减少政府用于转移支付及采购商品劳务方面的支出，以抑制私人投资与消费，压缩社会总需求，抑制物价上涨，缓和通货膨胀。
30年代大危机期间，美国政府为刺激社会总需求，缓和生产过剩的经济危机，采取的主要财政政策措施是：首先，通过发放各种救济补贴，提高失业者的购买力，以增加个人消费需求；其次，在工业方面，通过政府直接投资，创办名目繁多的公共工程，以吸收失业者就业，人为地制造和增加对消费资料和生产资料的需求，并以此带动私人投资，以扩大社会总需求；再次，在农业方面，与农民签订限产休耕协议，通过收购过剩农产品和对农民实行限产补贴和出口补贴的办法，提高农民的购买力，增加社会有效需求。
战后，美国政府在财政上实行的扩张性政策主要表现为赤字财政政策，即不惜大量举债来扩大政府支出，同时削减税收收入，使预算支出大大超过收入。其具体措施是：扩大政府用于采购商品与劳务的支出（主要是军费开支），增加社会福利费用，实行旨在刺激工业、农业增加生产和投资、扩大销售和出口的各种补贴，大规模减税和对企业实行加速折旧等。二次大战后，美国政府用于商品和劳务采购的费用很大，且增长得很快。美国联邦、州和地方政府商品与劳务支出合计，战前的1935年，占国民生产总值的13.8％。战后，到70年代末占19.6%，采购总额达4743亿美元，1982年更高达21.1％，总额达6492亿美元。70年代以来，三级政府的总支出约占国民生产总值的1/3，可见，政府财政支出的大部分用于商品与劳务的采购，以刺激社会总需求，促进充分就业与经济稳定增长。美国政府用于社会保险和社会福利方面的支出也相当可观，且支出比重不断上升，已超过军费开支，成为财政支出中的最大项目。1948～1980年，联邦政府支出中，社会福利开支占国民生产总值的比重由3.7％增至11.5％，加上州与地方政府开支所占比重由7.2％增至18.7％。数目巨大的社会福利支出，直接发放给贫困者与失业者，用于购买生活资料，可增加社会购买力，缓和总供给与总需求之间的矛盾，特别在危机与衰退期间，政府通过延长失业者享受救济金的期限，或放宽领取救济金条件，借助扩大政府的转移支付增加社会需求，以缓和危机的影响。由于政府实行扩张性的财政政策，政府的财政支出迅速增长，从1948年到1983年联邦政府的开支增长了25.7倍（剔除物价上涨因素后仍达5.6倍）。同时，由于政府通过减税和为企业提供各种税收优惠刺激私人投资，扩大总需求，政府的税收收入又趋于减少，因此，实行扩张性财政政策的结果造成美国政府巨额的财政赤字，1948～1983年的35年间美国联邦政府的财政赤字总额（扣除盈余）达7979亿美元。美国政府的这种以扩大预算支出，实行赤字财政为主要内容的财政政策，通过种种人为的措施扩大了社会对生产资料和消费资料的需求，暂时缓和了生产过剩的危机，在一定时期内确实对经济增长发挥了重要作用。战后美国20多年的经济繁荣就是建立在这一基础上的。
除了对市场实施宏观调节，公共财政在弥补市场在收入分配上不平等缺陷方面的作用也是非常突出的。
由于种种原因，市场之树所结出的分配之果在大多数情况下是不平等的。这一点在市场体系建立之初就已存在，随着市场经济的发展，不平等问题也越来越严重，因此，由市场体系产生的收入分配必须通过政府这只“看得见的手”（主要是公共财政）加以校正。其主要手段是“转移支付”（Transfer Payment）。由于转移支付是一种不以取得商品或劳务作为补偿的支出，所以它本身就是对市场交易的一种调节，是通过政府这只“看得见的手”对国民收入进行再分配以达到某种平等性目标的手段。它一方面通过诸如“累进税”等手段把高收入者的一部分收入集中到政府手中，另一方面又通过援助穷人及其他种种社会服务项目的支出来补助低收入者。一个世纪以来，主要资本主义国家的“福利性转移支付”呈现出逐步扩大的趋势。例如，英国的社会服务支出占国民生产总值的份额，1910年为4％，到1975年已达到29％。主要经济合作与发展组织国家（Organization for Economic Co-operation and Development）在70年代后期，其社会服务项目支出占整个公共支出的比例大都超过了50％。前述美国政府加大社会保险和社会福利支出的例子，也证明了这一点。
目前，福利国家模式为各工业化国家所采用，社会保障制度进入鼎盛时期，各种社会福利几乎创办了社会成员“从摇篮到坟墓”的全部需求项目。政府大规模的再分配活动，直接将收入、财富和社会福利从富裕阶层转移到贫穷阶层手中，它直观地表现为是损害富裕阶层而仅为贫穷阶层提供的“服务”，但政府的再分配活动大大地缩减了社会的贫富差距而缓和了社会矛盾，使得富裕阶层能够在较为平和的状态下发财致富，则又是符合富裕阶层的根本利益的，因而也是为富裕阶层提供的“服务”。更主要的是，政府的再分配活动缓和了社会矛盾，使得市场经济得以继续正常运转下去。
政府的宏观经济政策运作，大大缓解了宏观经济的波动程度，保证了市场经济的正常运转，避免了经济危机根本否定市场经济制度的结果。宏观经济的相对稳定增长，是既有利于富裕阶层，也有利于广大贫穷阶层的，因为在经济危机时被抛入赤贫深渊的大体上是贫穷阶层，此时财政进行公平分配和稳定宏观经济的活动，显然是符合市场根本利益的，是为市场提供的“公共”服务。
三十年代以后西方各国公共财政职能的进一步完善，说明财政再也不象以前那样是从政府预算的需要出发，而是从市场和经济发展需要来设计财政收支规模和结构，这样，财政活动本身便被政府作为整个市场和经济运动的一个控制器来使用了。这是公共财政区别于其他类型财政的一个根本点。
四、必要的理论概括
1、公共财政是向社会提供公共产品以弥补市场失效的财政。在市场经济条件下，财政的根本问题是如何处理其与市场经济的关系问题，即政府与市场的关系问题。而财政与市场的关系，用一句通俗的话来说，就是“市场能干的，财政就不要去干；市场不能干的，财政就应该也必须去干。”如果把市场经济比作一个足球场，政府在场上就只能是“裁判员”而不是“球员”。所谓“市场不能干的”，用经济学的名词来表述，就是“市场失效”（marker failure），即在市场经济条件下，市场无法作到有效地配置资源，或难以发挥资源配置作用的一种状态。这是市场与生俱来的缺陷，无法依靠市场自身的力量去克服，只能依靠市场以外的力量，依靠公共活动，即政府的介入，这就导致了市场经济中公共财政存在的必要性。政府对市场失效的弥补，主要包括国家防务活动、维持正常的社会秩序、公共基础设施建设、为市场公平竞争指定规则、再分配以纠正社会收入分配不公现象、对经济运行实施宏观调控等。公共财政发挥上述作用，是市场经济正常运行必不可少的前提条件。因此，市场经济与公共财政是谁也离不开谁的，二者互为条件，是一种双边互动的关系，任何把它们对立起来的企图都是错误的。
2、公共财政向社会提供的必须是一种公正的服务。市场经济是一种“公正经济”，这是可以做出经济学解释的：市场经济的效率来源于市场机制所实现的生产要素配置优化，而要素配置的优化有赖于要素的自由流通，要素的自由流通又以利润率的平均化为前提，而利润率的平均化正是形式权利公正下公平竞争的结果。没有公正，就没有公平竞争。不公正的竞争中必然存在的超经济利益壁垒将使平均利润率无从实现，要素的自由流通和配置优化就无从谈起，有效调节社会分工的市场机制就无从建立，市场经济的效率就无法实现。政府为市场服务所需要的资源是通过税收等手段从市场那里征集来的，而其安排出去的财政资金也要通过市场交换才能购得提供公共服务所需要的资源和要素。在这个过程中，很自然地形成了政府对市场的依赖和对市场主体的影响。此外，市场经济的整体性又决定了政府作用于某个或某些市场主体的过程，也就是影响其他市场主体的过程。这样，政府以整个市场为对象提供的服务，在等价交换原则的决定作用下，就必须是对所有市场主体一视同仁、平等相待服务。所有的市场主体都无法依靠政府权力而索取额外的价格和利益，也不因政府权力的干预而承担额外的费用和损失。这就是“起点与过程的公正”，它是与市场经济的本质要求相适应的。如果不是这样，政府对不同的市场主体提供规格不同的服务，给一些市场主体的优惠的政策待遇，而又抑制着另外一些市场主体的活动，那么，政府实际上是以非市场手段，直接介入和干扰了市场经济的运行，从而犯了市场经济之大忌。政府平等对待所有的市场主体，从财政支出方面看，就是政府提供的公共服务，是适用于所有市场主体的，或者说是服务于所有市场主体的根本利益的。例如，政府修建高速公路，所有的社会成员都是处于自动受益者之列，而不能只是国有经济才能使用；政府的环境保护活动，也不是只为国有经济提供的公共服务，而是为整个社会做的事。在税收方面，让某些经济成分享受低税率征收，或减免其税收负担，而对另一些经济成分反其道而行，就会人为地破坏交换活动的等价准则，造成不公平的市场环境。有人会问，西方国家的社会保障支出，并没有向所有的市场主体提供，而只是社会中的一部分人享受，怎么能说是平等对待所有的市场主体呢？是的，社会保障支出的直接受益者是“贫困线”以下的社会贫困阶层，但其最终受益者仍然是整个社会，因为政府在这里提供了“稳定”这种公共服务。西方的“两道社会安全网”使得那里半个多世纪以来没有发生“穷则思变”式的社会革命，甚至连小的社会波动也基本没有发生过，不是很发人深思吗？也许还有人会问，税收并不是一视同仁的，典型的如所得税的超额累进征收，使市场主体的负担差距拉得很开，有的负担很重，有的却只缴纳很轻的税甚至无须缴税，这又怎么解释？实际上，税收表面上这些歧视性的做法，依据的仍然是效率、公平和稳定的原则，所谓“富者税重，贫者税轻甚至无税”，不就是最大的公平吗？
3、公共财政具有非赢利性。在市场经济条件下，私人和企业活动以追求市场赢利为目的，只有这样，才能在激烈的市场竞争中求得生存和发展。而公共财政则不同，它是以满足社会公共需要为目的。在市场经济中，政府一般不直接出面组织经济活动，即使办企业，也不是为了赢利，而是为社会提供公共服务和公共产品，这是判断真伪市场经济的一块试金石。公共财政的依托是政治强权，政府手里掌握着强大的国家机器，如果它的活动以赢利为目的，它会很自然地以自身的超经济强制力去为其赢利目的而服务。如果政府以这种身份出现在市场上（既当裁判员又当球员），那么这个市场也就不会有公平竞争秩序可言了。谁的实力又会强过政府呢？其结果一方面必然是税收手段被滥用，“竭泽而渔”式的剥夺将私人和企业不堪重负；另一方面政府支出将在政治特权的庇护下投入到市场赢利活动中去，形成“市场活动政治化”，并且难以避免权钱交易、“黑箱操作”、“权力市场化”等腐败现象的发生，其最终结果，对市场经济国家来说，将是市场秩序的崩溃和市场体系的毁灭；对正在向市场经济转轨的国家来说，将形成旧体制回不去、新体制建不成的尴尬局面，僵持一段时间后，可能形成既不是计划经济那样的旧体制、也不是市场经济新体制的一种“怪胎”，如吴敬琏先生所称的东南亚式的“裙带资本主义”。
4、公共财政是民主的法治化的财政。国内学者谈论财政民主制的不多，据笔者了解，仅樊纲一人，而且他也只是从解决地方政府乱收费的角度谈的。 什么是财政民主制？依笔者的理解，就是按照民众的意愿，通过民主的程序，运用民主的方式来理政府之财的制度。它是与市场经济体制相适应的财政制度。国家契约论认为，国家是一个契约，类似一个合同。社会经济正常运行所需要的私人产品，如吃穿住行之类，可以通过市场竞争生产出来；而人们需要的公共产品，如城市公共基础设施、社会治安、竞争规则、军事、外交等，这部分产品无论市场如何运行也是生产不出来的，只能由国家来提供。因此，人们愿意与政府达成协议，通过交税的形式，把一部分资源交由政府配置，于是公共财政就产生了。这是社会需要政府的理由，也是社会公众授权给政府的理由。所以，在市场经济条件下，政府是为市场提供公共服务的，是为纳税人服务的。由此产生的理财思想必然是民主理财，并在这一思想的基础上建立起适应市场经济需要的财政民主制。 在财政民主制下，政府的财政行为由不受监控或由上级监控转化为“纳税人监控”。纳税人监控必须通过某种形式，这就是议会。议会代表着纳税人的利益，反映着纳税人的呼声。纳税人通过议会对要不要征税，征什么税、征多少税，如何安排财政支出，支出效果如何等问题直接作出原则性决定并对政府的具体实施行为进行监控，并有权对政府的财政部门或主管官员进行惩处。 从经济的角度看问题，民主制的核心就是财政民主制。我们所说的建立与市场经济相适应的民主政治，其主要内容也是财政民主制。因为民主制从来就不是一个纯粹的政治问题，它是针对政府行为，特别是政府配置资源的行为而发展起来的。一些学者直到现在仍把民主政治只看作是一个政治范畴，是不全面、不准确的。现代市场经济需要民主制度，因为市场经济的灵魂是平等竞争，反对权力市场化。市场竞争越是激烈，就越是要求建立民主制度。由于有了财政民主制，穷人的利益得到了照顾--通过西方社会的“两道社会安全网”（即完善的社会保障制度）可见一斑。西方社会数十年来未见有大的社会动乱，这可能是一个主要原因。在财政民主制下，西方发达国家的议会中有纳税人的代表，有《纳税人宣言》，他们能够理直气壮指责政府，要求政府为纳税人提供服务和节约有效地使用财政资金。不管西方资产阶级民主带有多么大的虚伪性，这一点他们却是实实在在地做到了的。如果在市场经济条件下不强调民主理财，不建立财政民主制，就将导致决策者个人偏好代替民众偏好的现象发生，最终将侵害纳税人的权利。发达国家议会给我们的印象是议员们为某一财政支出项目而争论不休，短则数周，长则数月，小到一座桥梁，一条公路，大到飞机、导弹、航天项目，一项财政支出方案往往要经过多次听证会和反复论证。过去我们只看到其争吵不休的一面，其在科学性和减少失误方面的长处是不是也应引起我们的思索呢？
现代法治观念源于西方法制的近代化进程，是西方文明的重要组成部分。什么是法治？德国《布洛克豪斯百科全书》第15卷里有一个颇具代表性的定义：“法治国家的要素有如下内容：颁布在法律上限制国家权力的成文宪法；用基本法规来保障各种不容侵犯的民众权力；法院从法律上保护公民的公共及私人权力不受国家权力的干涉；在因征用、为公献身及渎职而造成损失的情况下，国家有赔偿的义务；法院独立，保障法官的法律地位；禁止刑法有追溯效力；最后，是行政机关的依法办事原则。”从这个定义中我们不难发现现代法治的几个基本要素：第一，法律是用来限制国家权力的；第二，法律是用来保护民众权利的；第三，法律是行政机关的行为准则。法治首先是用来“治”政府的，这，就是现代法治的真谛。这种意义上的法治，中国从来就没有出现过。中国不仅没有法治的传统，一直到现在，人们仍习惯于传统的思维，认为法治就是“依法治国”、“依法治厂”、“依法治街”、“依法治...”，谁“依法”？隐含的主语仍是政府。“依法...”只是总概念下的一个属概念，一个现代法制国家仅仅作到“依法...”是远远不够的，早在2000多年以前中国封建社会的早期就已经作到了，商鞅变法、赵奢依法治赵等，都是成功的案例。唐律被公认为中国封建社会最完备的法律制度，但是，我们能说那样的“依法治国”是“法治”吗？这显然是荒谬的。“法治”与“依法治国”的根本区别，在于“法治”首先是“治”政府，就是人民通过法律来限制和监督政府的权力。我们所说的财政法治化，也必须从这个意义上加以认识。社会公众通过议会和相应的法律程序，具体说通过预算的法律权威，从根本上决定、约束和监督着政府的财政行为，从而使财政充分体现出是社会公众的财政。在公共财政体制下，公民纳税具有个人委托国家代为完成自己所必须而又无力提供的公共产品和公共服务的性质。纳税人是在为自己纳税，他们除了“依法纳税”外，还拥有对国家财政事物的决定权和监督权；而政府则必须按照纳税人的要求提供公共产品和公共服务，税收的使用必须受到纳税人的监督和根本决定，这一切实现的形式就是议会（在中国则是全国人民代表大会）。议会批准的财政文件就是法律。政府征什么税、向谁征税、征多少税、怎样征税，以及如何安排财政支出，都是由议会说了算，而不是由政府说了算。未获得议会的批准，政府一分一厘也不能征收和动用。这就充分表明，政府是代表着社会公众在使用他们的“钱”，而直接体现出这样的财政是“公共”的财政。
科学地探索公共财政起源和发展历程，有助于人们揭示财政发展规律，总结经验、接受教训，以便在建立我国市场经济体制和公共财政的活动中变得更加主动、更加自由、更富有预见性。上述公共财政“萌芽期”、 “形成期”、 “完善期”的“三阶段论”，还有待于学术界专家的鉴定，这里，我谨提出以下观点：既然市场经济与公共财政有着如此密不可分的关系，那么是不是说，中国在进行社会主义市场经济体制改革的同时，也应积极构建自己的公共财政体制呢？回答是肯定的。市场经济国家200年的实践已经证明，实行市场经济体制的国家，必然选择公共财政模式；市场经济中的财政只能是为市场和社会提供公共服务的财政。对此我们必须有清醒的认识，不应以“国情”之类的托词拒绝改革。可以预见，中国下一步财政改革的核心问题，将是如何尽快建立具有中国特色的公共财政体制。中国选择公共财政模式如同当初选择市场经济之路一样，是不以人的意志为转移的，是不可抗拒的。
（本文原刊发于《财政研究》2002年第2—3期）
1 见《明史·食货志》。
2 廖进球：《论市场经济中的政府》，中国财政经济出版社1998年版，第41页。
3 《明史·食货志》。
4 《明神宗万历实录》，卷376。
5 （意）奇波拉：《欧洲经济史》第1卷，商务印书馆1988年版，第160页。
6 （美）斯塔夫里阿诺斯：《全球通史，－－1500年以前的世界》。
7 参见奇波拉：《欧洲经济史》，第1卷，第23页，第10页，第11页。
8 参见奇波拉：《欧洲经济史》，第1卷，第23页，第10－11页。
9 （美）斯塔夫里阿诺斯：《全球通史－－1500年以前的世界》，第465页。
10 波士担主编《剑桥欧洲经济史》，第3卷，剑桥1979年版，第509页。
11 奇波拉：《欧洲经济史》，第卷，第275页。
12 波士坦主编：《英国剑桥史》第3卷第454页。
13 奇波拉：《欧洲经济史》第1卷第292页。
14 C.w.普雷维特-奥顿：《剑桥中世纪史简编》，剑桥1953年版，第1卷第722页。
15 R.本迪克斯：《国王或人民》，加利福尼亚大学出版社1978年版，第193页。
16 许深新、吴承明主编：《中国资本主义发展史》，第1卷，人民出版社1985年版，第704页。
17 P.肖努：《晚期中世纪欧洲的扩张》，阿姆斯特丹1979年版，第269页。
18 参见曹沛霖：《政府与市场》浙江人民出版社1998年版第101页。
19 奇波拉：《欧洲经济史》，第1卷，第292页。
20 P.安德孙：《专制主义政府的世子》，诺 海克1986年版，第26页。
21 J.U.内夫：《法国与美国的工业和政府》，纽约1968年版，第12页。
22 道格拉斯·诺思、罗伯特·托马斯：《西方世界的兴起》，华夏出版社1989年版，第77页。
23 （美）讷克斯：《不发达国家的资本形成问题》（中译本），商务印书馆1966年版，第20页。
24 曹沛霖：《政府与市场》，第116页。法国路易十四时期的财政总监应为何尔伯，而不是原译中的“柯尔贝尔”，特作说明。
25 奇波拉：《欧洲经济史》，第2卷，第92页。
26 奇波拉：《欧洲经济史》，第3卷，第10－11页，第305页。
27 同上。
28 奇波拉：《欧洲经济史》第3卷，第244页。
29 见（日）南亮进：《日本的经济发展》，对外贸易教育出版社，1989年版，第215－218页。
30 在汉密尔顿之后担任财政部长的艾伯特·加勒廷于1810年评论美国在出口市场面临英国的抗衡时指出：“美国制造商必须与之斗争的唯一强有力的障碍，来自大不列颠的占优势的大量资本，英国借此得以使其商人给予长期的信贷，薄利多销，以及作出临时性的牺牲。”他的论点在今天讨论美日竞争时仍能引起反响。引自罗伯特·赖克：《国家的作用》，上海译文出版社1998年版，第18页。
31 Herman M.Schwartz, States Versus Markets, New York, St. Martin's press,
1994, P.98.
32 参见曹沛霖：《政府与市场》，第247－248页。
33 （美）讷克斯：《不发达国家的资本形成问题》，第153页。
34 引自S·波拉德：《和平的征服：1760－1970欧洲的工业化》，牛津大学出版社1981年版，第259页。
35 参见S·波拉德：《和平的征服：1760－1970年欧洲的工业化》，第255－264页。
36 引自S·波拉德：《和平的征服：1760－1970年欧洲的工业化》，第264页。
37 参见《美国历史统计<从殖民地时代到1970年>》，第887页。
38 （美）罗伯特·赖克：《国家的作用》，第11－12页。
39 埃尔肯：《新模型经济——对本世纪余年的经济构想》（中译本），上海译文出版社，1990年版，第11－13页。
作者简介：李炜光（1954—），男，天津财经大学首席教授，博士生导师，《现代财经》杂志主编。主要研究方向：财政政策、财政史。曾在《财贸经济》、《财政研究》、《战略与管理》、《经济活页文选》等刊物上发表学术论文。
Copyright?2000 www.cc.org.cn. All rights reserved.
版权所有： 北京邦盛投资有限公司 香港中文大学中国文化研究所
京ICP证020377号