紧急状态的基本要素及其制度选择

刘小冰

内容提要 紧急状态制度应包含以下基本要素：紧急状态必须是一种合法的国家行为；必须具有决定紧急状态的法定原因；必须具有决定紧急状态的合法合理的目的；紧急状态应具有必要的法律效力。从世界范围来看，国家紧急权力主要体现为紧急状态形式、戒严形式和分别形式。这三种形式都曾在中国实行过。现在，宪法修正案明确规定中国已废除戒严形式，实行紧急状态形式。作出这种选择的基本原因在于：从范围上看，戒严过于狭小，紧急状态相对较为宽泛；从手段上看，戒严过于严厉，紧急状态相对较为宽松；从中国的国家需要来看，紧急状态可以应对国家可能出现的突发性重大事件；从世界各国的规定来看，紧急状态是一种更为实用的制度安排。据此，国家应形成以宪法所规定的紧急状态制度为龙头，以紧急状态法等法律为骨干的完整而统一的国家紧急权力法律体系。

关键词 紧急状态；戒严；法律；制度

作者刘小冰（1962-），江苏行政学院法学教授

当宪政因面临各种非常情况而处于十分险恶的境地时，国家紧急权力制度就成了宪政由异常状态恢复为正常状态的最主要的方法。这一制度的出发点就是赋予政府紧急状态的应对能力包括应急决策、掌控局势、协调各方和应急处置等能力。从法律形式上看，它是一个开放的体系，包括紧急状态法、战争状态法、国家动员法、防震减灾法、传染病防治法、国防法、防洪法、警察法、治安法、消防法等法律、法规和规章。紧急状态法律制度是其中最基本的制度。[１]

一、紧急状态的基本要素

作为宪法所确定的一项法律制度，紧急状态应包含以下基本要素：

（一）紧急状态必须是一种合法的国家行为

紧急状态是一种合法的国家行为，这是紧急状态概念首先应包含的内容，也是紧急状态制度区别于军阀专制、独裁统治的主要标志。紧急状态必须由合法的国家机构依法定程序决定并宣布，执行紧急状态的是合法的国家力量，紧急状态必须符合基于民意的法律的规定。同时，紧急状态只能是国家整体意志的表现形式。它既不应该是某个统治者个人意志的反映，也不应该是某个统治集团的意志的反映。离开国家整体意志的“紧急状态”只不过是独裁者或寡头集团的反民主行为。只有在这种意义上，紧急状态在原则上才属于一国国内法的管辖范围，是主权国家行使其统治权的最直接、最极端的暴力形式。 （二）必须具有决定紧急状态的法定原因

决定紧急状态的原因即紧急状态的实体条件只能是法律所规定的严重危及国家的统一、安全，严重危及人和公民的生命、健康、财产的权利，严重危及社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱，以及严重影响社会稳定的重大公共事件等非常事件。据此，紧急状态一般可分为两类：一类是由于严重社会事件引起的紧急状态，另一类是由于严重自然事件引起的紧急状态。[２]一般而言，这些非常事件在后果上具有严重危害性、在时间上具有现实性与必然性、在形式上其预先设定具有法定性。[３]在正常情况下，国家自不应采取紧急状态措施。紧急状态乃是在最极端的法定情况下不得已而采取的非常措施。即便有某种不正常情况，但并没有达到危害国家根本的程度，或者除紧急状态以外的其他措施足以应付这种情况时，也不应采取紧急状态措施。 （三）必须具有决定紧急状态的合法合理的目的

在世人都假民主以行事的今天，世界各国仍大多肯定紧急状态制度。这就显见基于法律的紧急状态制度对各国统治者的巨大作用和对民主制度的最后保障作用。人们可以从不同的角度去评价紧急状态，[４]但综合起来看，评价的标准实际上只有两个：法与理。人们可以法的标准来评价戒严是否维护了实证法律所规定的各项利益。然而，法的标准只是评价紧急状态的较低层次的形式标准，因为历史和现实都一再证明，正当利益的实现并不一定只能依赖实证法律，非正当利益也有可能通过法律形式得到实现。从这种意义上说，评价紧急状态还需要一个的根本标准：那些为人的精神独立和自由所需要的观念形态。因此，紧急状态既要维护实证法律所规定的各项利益，又不能摧残人们对理性、正义、公平、人权的内心信仰，这才是紧急状态的基本目的。这也就是强调，紧急状态法必须事先在给政府的特别授权与对公民基本权利的适当保护和救济之间划出明确而准确的界限。现代法治不允许法律授予政府无边界、无限制的紧急权力。不应该为了个别统治者的私利而采取紧急状态措施，也不应该为达到统治者主观上所希望的某种特定目的而以牺牲国家和人民的利益作为紧急状态的代价。 （四）紧急状态应具有必要的法律效力

紧急状态的效力主要有三个方面：（1）时、空效力。紧急状态只能在一定的时间，即非常情况持续存在的时间内有效；只有在发生非常情况的地区才可宣布紧急状态。（2）紧急状态对权利的影响。紧急状态对权利有相当大的影响，实际上是以暂时限制某些权利的行使作为实现其效力的手段。（3）紧急状态对权力的影响。在紧急状态时期，紧急状态地域内的行政权和司法权均受到不同程度的影响。在紧急状态下，必须采取这些特殊措施才能恢复秩序。

根据对紧急状态应包含基本要素的分析，我们认为，所谓紧急状态，是指有权的国家机关在严重危及国家的统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱，以及严重影响社会稳定的重大公共事件等非常情况下，为了稳定社会秩序、维护国家和人民的根本利益，依法以紧急命令的形式在特定的时间和空间范围内暂时中止宪法或法律某些条款的全部或部分效力并强化行政权作用的法律制度。

二、紧急状态制度与戒严制度

从世界范围来看，国家为应付非常事件都为自己保留了紧急权力。这种权力的效力往往超过法律，甚至变更、取代现行法律，或者停止现行宪法和法律的某些条款生效。但是，各国在使用紧急状态制度还是戒严制度体现紧急权力的规定上各有不同。

（一）紧急状态形式

所谓紧急状态形式也称涵摄形式，是指宪法和法律以紧急状态涵摄戒严。例如，1919年《德意志国宪法》（《魏玛宪法》）规定：“联邦总统于德意志联邦内之公共安宁及秩序，视为有被扰乱或危害时，为回复公共安定及秩序起见，得取必要之处置，必要时得使用兵力，以求达此目的。”涵摄形式为世界许多国家所采用，其中又可分为德国形式、英国形式和美国形式。

1、德国形式

紧急状态制度起源于德、奥的立法体制。这一制度乃由君主政体演变而来。在德、奥等君主国家，政治家和学者一般都认为，议会的职权以君主在宪法上所明确让与议会者为限；凡未经君主让与者，则乃由君主保留。应付紧急事变的紧急状态权，既然未经君主让与议会，自应由君主行使。第一次世界大战之前，德意志帝国中的普鲁士、巴伐利亚、萨克森、符登堡等邦国的宪法都明确规定行政元首享有紧急状态权。 德国历史上的这种紧急状态制为后世德国的政治家所接受。因此，德国以紧急状态涵摄戒严。德国的紧急状态分为四种：内部紧急状态、自然灾害紧急状态、紧张状态和防御状态。但这种紧急状态并非单纯是行政职权的运用，同时还有制定法律的作用（即可以制定代替法律的命令）。因此，德国的紧急状态不仅影响公民的基本权利、行政权、司法权，同时，立法机关（议会所行使的立法权）也受其影响。而在法国戒严制度下，戒严系行政作用（即是单纯的行政职权的运用），戒严本身不能影响立法机关。换言之，在法国戒严制度下，戒严仍须遵循法律（戒严法）的规定，因此，严格来讲，国家法律并未因戒严而受到行政机关的停止或变更（仅仅是行政职权以法律所规定的非常方式的运用）。而在德国体制下，行政机关的紧急状态获得变更、代替法律的作用（立法作用）。当然，紧急状态的效力虽然与法律相同，但由于其目的在于急速应付紧急事变，因此，当紧急事变消灭、紧急状态命令失效时，原法律即可恢复其效力。也就是说，紧急状态的效力是暂时的，因此，紧急状态也只是暂时停止、冻结法律的施行。 2、英国形式

英国既不像法国那样于平时即预先制定一部成文的戒严法，也不像德国那样以宪法承认行政机关一遇非常事变发生即得自行颁布紧急状态命令以变更法律。

英国遇到猝然发生的紧急事变时，政府需要运用紧急权力作急速处分，这就需要发布紧急状态命令以代替法律。这种紧急状态命令的运用与德国的紧急状态虽有相似之处，而又不完全相同。德国的紧急状态载之于宪法，可否颁布由政府自由裁量。政府认为可以颁布而颁布了，即使有错，也只是一种认识上的错误，法律自不能追究其责任。因此，在德国体制之下，纵使议会对政府所颁布的紧急状态不予追认，这也只能使紧急状态对未来丧失效力。而英国没有一部成文的宪法，也就没有戒严或紧急状态的宪法规定。但由于英国奉行议会至上的原则，因此，如有事实需要，政府即可请求议会临时通过新的法律授予政府发布紧急状态命令的权力。如果没有议会的授权，即使政府没有认识上的错误，政府颁布紧急状态命令的行为仍属违宪。在这种情况下，议会一般都通过“赦免法”以解除政府的责任。如果议会不通过“赦免法”，则紧急状态命令自一开始就无法律效力，而政府亦应承担法律上的责任。

因此，英国紧急状态制的特点是：第一，在紧急状况下英国政府所颁布的紧急状态命令系英国国会的临时授权，政府紧急权力的行使完全依据议会临时制定的法案。第二，如果在紧急情况下政府所颁布的紧急状态命令没有得到议会的临时授权，政府所采取的这种行为在事后仍须得到议会的认可，否则即应承担相应的责任。这是英国议会至上原则的反映。

3、美国形式

美国的紧急状态制与英国相似，同时又带有自身的特点：

第一，即便在非常时期，宪法也不能作任何变更。 英国有关紧急状态的法律乃以扩充行政机关的权力为目的。议会权力在非常时期和正常时期一样都不受任何束缚。而在美国体制下，联邦国会的权力即在非常时期仍须受到宪法的束缚。因此，凡值非常事变发生，英国行政机关虽不能自行以命令限制人民的自由，但英国议会仍能以立法形式对人民自由加以限制，因为英国原本就没有成文宪法来限制议会的立法权限。而在美国，联邦国会和政府的职权都要受到宪法上的限制。即在非常时期，凡宪法上所列举的种种自由和权利，除宪法明文规定得由国会依法加以限制者外（例如，根据《美国宪法》第1条第9款的规定，人身保护令的特权遇内乱或外患，在公共治安上有必须时得停止之），议会并无变更或停止这些自由和权利的权力。这是因为美国奉行宪法至上的原则，即宪法在正常时期和非常时期都享有同样的法律效力。

第二，美国政府发布紧急状态命令的根据是宪法的规定和国会的授权。

美国宪法并没有明确规定政府享有戒严权或发布紧急状态命令权。但是宪法明确规定，“行政权属于美利坚合众国总统。”“总统是合众国陆军、海军和应召为合众国服现役的各州民兵的总司令。”总统“负责使法律切实执行。”由此可以看出，美国宪法赋予美国总统以广泛的行政权和战时统帅权。同时，美国国会在非常情况下也可依据宪法授予总统某些必要的权力。行政权和战时统帅权再加上国会授予的权力，就构成美国总统广泛而庞大的紧急权力。因此，美国政府发布紧急状态命令的根据是宪法的规定（其中大多是默示规定）和国会的授权。 第三，美国联邦最高法院在非常时期仍享有违宪审查权。

美国是一个典型的分权制衡[５]国家，因此，司法机关对紧急状态的监督比任何一个国家都要严格。美国联邦最高法院的司法审查权在正常时期和非常时期都一样行使。在非常时期，人民自由和权利以何种程度作出限制，每以战时需要为转移，总统对此有决定的权力，而总统作出这种决定的依据之一即是国会所制定的法律。但是，美国联邦最高法院基于司法审查权，在对所发生的有关诉讼案件作出判决时有权裁定总统的决定及国会所制定的法律是否违反宪法。如认为违反宪法，美国联邦最高法院可否认其法律效力而拒绝适用。这种强劲的司法审查制度同样是美国宪法所奉行的分权制衡原则的有力体现，对紧急状态制度发挥着重大影响，并为菲律宾、南非等国所接受。[６]

（二）戒严形式

所谓戒严形式，是指宪法和法律只规定戒严制度，而不明文规定紧急状态制度。例如，1977年《苏维埃社会主义共和国联盟宪法（根本法）》规定，苏联最高苏维埃主席团“为了保卫苏联，宣布个别地区或全国戒严。”苏联将戒严分为三种形式：一是军事管制，这是指国家最高当局在紧急情况下（战争、暴动、天灾等）在全国或局部地区临时实行的一种特殊制度。二是戒严，这是一种有限的军事管制，通常在战争时期的特定区域受到特定威胁时实行。三是宵禁，这是对居民采取的在规定的昼夜时间内未经特殊许可禁止外出活动的非常措施。[７]该宪法没有明文规定紧急状态制度，但将宣布总动员或局部动员、宣布战争状态等紧急情况下的权力行使同样赋予最高苏维埃主席团。

（三）分别形式

所谓分别形式，是指宪法和法律分别规定戒严制度和紧急状态制度。[８]例如，《土耳其宪法》规定，紧急状态分为两种，一种是因自然灾害和严重经济危机而宣布的紧急状态，另一种是因暴力事件蔓延和公共秩序遭到严重破坏而宣布的紧急状态。同时，宪法规定，“如发生旨在破坏宪法规定的自由民主制度或基本权利和自由，比需要宣布紧急状态更严重的大规模暴力行动，或发生战争、战争危机、暴动、反对祖国和共和国的武装叛乱或从内部或外部威胁国家和民族完整的大规模暴力行动等情况时”，内阁可实施戒严。《约旦宪法》也规定，在下列情况下可宣布紧急状态：“战争状态，发生社会危机、火灾、水灾、饥荒、地震、危害人畜的严重流行病，动物瘟疫、虫灾、鼠疫及其它类似灾害，或出现任何其它危害全体或一部分人民安全的情况”，在“紧急情况极其严重”时可宣布戒严。 三、中国的制度选择

一百年来，中国仿佛是戒严和紧急状态的制度实验场，紧急状态形式、戒严形式与分别形式都曾在中国实行过。第一种是戒严形式。1954年和1982年宪法都只规定了戒严。例如，现行宪法规定：全国人民代表大会常务委员会“决定全国或者个别省、自治区、直辖市的戒严”，国家主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定“发布戒严令”；国务院“决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严”。第二种是分别形式。例如，清政府颁布的《宪法大纲》规定：大清皇帝有“宣告戒严之权。”“在议会闭会时，遇有紧急之事，得发代法律之诏令，并得以诏令筹措必需之财用。”《中华民国宪法草案》和《中华民国宪法》也采用了分别形式。第三种是紧急状态形式。例如，清政府颁布《宪法重大信条十九条》规定：“不得以命令代替法律，除紧急命令，应特定条件外，以执行法律及法律所委任者为限。”现在，我国现行宪法修正案明确规定：全国人民代表大会常务委员会“决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态”，国家主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定“宣布进入紧急状态”；国务院“依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态”。这表明：中国已废除戒严形式，而实行以紧急状态涵摄戒严的形式。 作出这种选择的基本原因在于：

第一，从范围上看，戒严过于狭小，紧急状态相对较为宽泛。

《中华人民共和国戒严法》规定：“在发生严重危及国家的统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱，不采取非常措施不足以维护社会秩序、保护人民的生命和财产安全的紧急状态时，国家可以决定实行戒严。”由此可见，戒严主要是在由于严重社会原因引起的非常情况下使用。这就排除了严重自然灾害下国家紧急权力的使用。紧急状态则既可以在由于严重社会原因引起的非常情况下使用，也可以在由于严重自然原因引起的非常情况下使用。因为在紧急状态下，“戒严”不过是实施“紧急状态”的一种主要手段，这正是紧急状态制度得以广泛使用的客观基础。例如，德国1968年6月通过的《紧急状态法》规定，严重自然灾害是国家宣布紧急状态并扩大联邦权力、限制公民权利的条件之一。意大利也有类似规定。[９]

第二，从手段上看，戒严过于严厉，紧急状态相对较为宽松。

戒严无论是在人们的意识中还是在实际使用中都体现出十足的国家暴力。例如，《中华人民共和国戒严法》规定，在戒严地区遇有法定特别紧急情形之一，使用警械无法制止时，戒严执勤人员可以使用枪支等武器。相对而言，紧急状态下，国家可以根据非常情况的不同而选择不同的手段：一是紧急状态地区可实行交通管制。二是紧急状态地区可实行宵禁。三是对有碍紧急状态嫌疑的人员，执行紧急状态者有权依法当场搜查；对出入紧急状态地区的其他人员于必要时也可依法检查。四是限制或禁止外来人员进入紧急状态地区，必要时得依法强行遣返。五是对违反有关规定的人员，执行紧急状态者可依法立即予以拘留、逮捕等。[１０]

第三，从中国的国家需要来看，紧急状态可以应对国家可能出现的突发性重大事件。

在我国，据统计，近几年每年发生的各类事故都在100万起左右，死亡人数在13万人以上，经济损失至少约4000亿元，其中一个重要原因就在于缺乏完整的应急救援体系，严重影响了近年来的一些重大救援活动。同时，防治“非典”期间，中央各部委和各有关单位发布了大量的命令和措施，但其法律依据缺乏或存在明显不足。[１１]宪法对紧急状态的规定将有助于我国建立统一的紧急状态制度，并构筑统一的国家灾害管理和救助的法律体系。同时，我国的国家统一还没有完成，在国家面临战争等困难情况下，在“战争状态”前宣布“紧急状态”，可在宣战前创造缓冲期；如果紧急状态能有效遏制情势恶化，即可避免战争。[１２]

第四，从世界各国的规定来看，紧急状态是一种更为实用的制度安排。

由于紧急状态可以为国家政权提供不同层次的多样性选择，因而各国更多地将紧急状态形式或分别形式作为国家紧急权力的表现形式。在英国，1920年就制定了《紧急权力法》，1939年制定了《紧急权力防卫法》。1976年9月14日，美国国会制定了《国家紧急状态法》，规定了紧急状态的宣布和终结等内容。法国的戒严制度比较发达。1789年10月21日，法国国民议会制定了世界历史上第一部成文的戒严法《禁止聚众的戒严法》。其后，法国分别在1849年8月9日、1878年4月3日制定了《戒严法》。但法国在承认戒严制度的同时，又以宪法形式规定总统拥有广泛的紧急状态权力。在德国，从德意志人的皇帝到社会民主党的总统到纳粹党的元首，紧急状态都是统治者愿意拥有的强大权力。同时，德国社会的长期动荡也使这种权力的行使具有某种客观基础。这两个方面在德国历史上多次互为因果，紧急状态制的发达也就顺理成章了。

出于上述原因，中国现行宪法选择紧急状态制度也就成了一种必然。现在，我们需要通过借鉴、吸收、移植以形成以宪法所规定的紧急状态制度为龙头，以紧急状态法、战争状态法、国家动员法、防震减灾法、传染病防治法、国防法、防洪法、警察法、治安法、消防法等法律为骨干的完整、统一、开放的国家紧急权力法律体系。这一法律体系应明确规定国家在不同的紧急状态下可以采取的紧急措施的实体条件、程序条件和法律后果，解除紧急状态的相关条件，对紧急状态的法律监督以及公民在紧急状态时期应当受到限制的权利和必须履行的法律义务等。

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[１]世界各国大多规定了紧急状态制度，但其名称不尽相同。除“紧急状态”外，有些国家使用“紧急命令”（如孟加拉国）、“紧急权力”（如尼泊尔）、“停止宪法秩序”（如哥斯达黎加）、“合围状态”（如1876年《土耳其宪法》）、“必要的限制”（如伊朗）、“战时状态”（如波兰）、“军法管制”（如也门）等，以此来表达或涵摄紧急状态的内容。相应的常见英文用语有：emergency、public emergency、state of emergency、state of tension、state of defense 。

[２]例如，《土耳其宪法》规定，“在发生自然灾害、危险的传染病或严重的经济危机等情况下”，内阁可实行紧急状态，“当出现旨在破坏宪法和法律规定的自由民主制度或基本权利和自由的大规模暴力行动的严重迹象，或公共秩序因暴力事件遭到严重破坏时”，内阁也可实行紧急状态。需要指出的是，蔡定剑主张，由战争和政治动乱、社会骚乱而引起的紧急状态由全国人大常委会宣布，如果由自然灾害和公共卫生而引起的紧急状态可以由政府来宣布（参见《紧急状态下的法治与公民权利保障》，载《法制日报》2003年5月15日）。我认为，这一规定方式在实践中难以掌握。同时，我国宪法修正案对全国人民代表大会常务委员会和国务院紧急状态决定权的区别标准是地域的大小而不是决定紧急状态的原因：全国人民代表大会常务委员会“决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态”、国务院“依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态”， [３]所谓现实性是指这些突发性的非常事件已经发生并继续存在。所谓必然性是指这些非常事件虽然现在还没有发生或没有全部发生，但已经出现的严重征兆表明它们的发生或全部发生具有客观必然性。

[４]理论界主要有五种观点：一是迫切需要说。也就是说，在国家处在非常时期，国家只能依赖紧急状态以应付这种“迫切需要”。二是政治便宜说。这种观点主张，国家为维护宪政于不坠而实行紧急状态，其目的即属于政治上的便宜行事。三是紧急自卫说。这种观点认为，政府因战争、叛乱等非常情况而面临被颠覆的危险时，也可忽视宪法，实行自卫。四是消极除碍说。其主要观点是，当外患内乱之际，政府得实施紧急状态，以抵抗叛徒或敌寇。但紧急状态仅能用以消极除害，不能积极兴利。五是国家紧急权说。其主要内容是，当紧急之际，为维护国家权力的完整，维持社会秩序或为增进公共利益，国家可根据宪法和法律的授权，甚至不顾宪法和法律的规定而采取应变措施。 [５]在中国，通常将 separation of powers译为“三权分立”。我认为这是一个误译。一是将“多种国家权力”（powers）限为“三权”，无疑将权力的范围大大缩小了，如联邦与州、政与军的分权等就无法加以概括。二是“三权分立”这一译名无法将其核心原理“牵制与平衡”（check and balance）表现出来，误以为只有“分立”而没有“平衡”。因此，应该将这一原理称之为“分权制衡”。

[６]参见拙著：《戒严与戒严法》，中国人民公安大学出版社1995年版，第3-13页。

[７]许江瑞：《戒严法理论刍议》，载《解放军报》1989年9月7日。

[８]是否需要在宪法和法律上同时规定戒严制与紧急状态制度，学者对此有两种不同的意见。第一种意见认为，两者各有其特殊的性质，因而有必要分别加以规定。法国学者认为，国家于平时就已有戒严法的规定，政府于战时或变乱发生时，即依法宣告戒严，其措施是有法律依据的。紧急状态制度，由于宪法的规定，包括范围很广，不限于战时，也不必使用兵力，纵使在非军事的非常状态下，也得发布。第二种意见认为，紧急状态与戒严可任选其一加以规定。德国学者主张，紧急状态可以涵摄戒严。我国台湾学者对此也互有不同意见。林纪东主张既已规定戒严制度，即无须再规定紧急状态制度。参见林纪东：《中华民国宪法逐条释义》（第2册），三民书局1986年修订再版，第119页。张剑寒则认为戒严与紧急状态同时入宪“并无不当。”参见张剑寒：《戒严法研究》，汉苑出版社1976年版，第44页。

[９]从各国的实践来看，此类紧急状态的实体条件千差万别。例如，2003年12月11日，哥斯达黎加东部和北部地区连降暴雨，洪水泛滥。政府随即宣布这些灾区进入“紧急状态”。2003年11月23日，美国加利福尼亚州州长施瓦辛格宣布，遭受强烈地震袭击的加州中南部地区进入紧急状态。意大利政府于1992年4月10日宣布，培特纳火山附近地区处于紧急状态。1991年1月27日，秘鲁政府宣布所有发现霍乱的城镇处于“卫生紧急状态”。1992年7月6日，危地马拉政府为了对付无法控制的霍乱，宣布全国处于最高紧急状态。2004年1月31日，印尼政府和国会因非常严重的禽流感而宣布紧急状态。

[１０]紧急状态与戒严的区别主要体现在执行手段上。因此，在特别紧急尤其是在因严重社会事件引起紧急状态的情况下，并不排除紧急状态在执行手段上的多种选择包括最极端的选择。这时，紧急状态即涵摄戒严。

[１１]例如，“非典”期间，北京市文化、工商、公安建议电信部门切断对全市网吧的信息供应；北京市民政局暂停婚姻登记；北京市太阳宫乡芍药居委会责令30多户外地人员3日内离京，否则“公安部门将强制执行”；卫生部要求“非典”患者的遗体必须就地火化，并要求“患者去世后，不得举行遗体告别仪式”；国家旅游局要求各地不得组织集体出游，已经组织的必须退团；河南省文化厅发出紧急通知，全省各地大型公众娱乐场所一律关闭。许多地方直接或者间接实行限制人员出入的措施。

[１２]各国一般将紧急状态作为战争状态的主要配套措施。例如，《约旦宪法》规定，“战争状态”下可宣布紧急状态。