刘军宁

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   近年来，每当天边响起一点点政治体制改革雷声的时候，总有人公开或私下地提出有关在中国实行总统制的问题。改革开放以来，总统制议题的第一次浮现，可能是“国家主席”的头衔在对外交往中的英文翻译问题。在这个世界上，把自己的国家元首叫做“主席”（Chairman），只限于一些第三世界中极少数以党代政、既赤且贫的国家，如北韩、越南、古巴等。改革开放之后，为了与世界接轨，中国不知在某个时候把主席的英译由“chairman”改成“president”。这样，至少在不懂中文的外国人眼里，中国与世界上大多数国家一样也有一个总统。但是，至于中文的名称为什么没有所相应的改动，继续称为主席，则不得而知。无论如何，中国已经迈出了最小的第一步，即用英文中的总统来称呼中国的国家元首。无论中国是否有在近期内实行总统制的可能，中国迟早要面对是否选择总统制的问题。许多新兴民主化国家已经碰到了这个问题。尽管国际政治学界的一些人对总统制提出了严厉的批评，但是绝大多数新兴民主化国家还是选择了总统制。因此，将来中国也必须回答它为什么要实行总统制或为什么不能实行总统制这一不可回避的问题。

   总统制之所以被许多新兴民主化国家所看中，主要是因为总统制有助于维持政体与政局的稳定。在总统制下，总统（与各州州长）由选民直接或间接选举产生，并有固定的任期。而在议会制下，行政首长及其所属政党必须取得议会中的多数。这种多数通常很不稳固。再者，在总统制下，行政机关与立法机关的分离，立法机关的成员不能担任内阁成员。这样使得行政首长在组阁时不太受其所属政党的牵制。导致批评总统制的主要依据是九十年代之前总统制在拉丁美洲的不良记录，如导致独裁、政变和政治僵局等。但是，九十年代以来的拉美政治发展表明，总统制在拉美已经越来越成功，绝大多数国家不仅维持住了民主制度，而且实现了民主巩固。相反，议会制在南亚的危机却远远没有结束。巴基斯坦的长期动荡和印度政府的频繁更迭，孟加拉国历史上的频繁政变，斯里兰卡也于1978年从议会制改成了总统制。议会制在一个地区的集体失败似乎没有引起国际政治学界的充分注意。一个民主政治体制蜕化为专制独裁的可能性取决于该体制内部的分权与制衡机制的有效性。在总统民主制下，三权分立和纵向的分权机制能够有效地防止总统制政府沦为独裁。没有法治和分权制衡，任何民主体制都极易沦为独裁，不独是总统制，议会制也是如此，魏玛共和国即是一例。

   议会制对社会政治条件的要求比总统制更为苛刻。议会制的两难在于：先有发达的两党制，后才可能有稳定的议会制。总统制并非如有人批评的那样，是天然不稳定的，否则，美国与法国的总统制为什么那么稳定。在法国，议会制倒反而不稳定。德国议会制的成功得益于它修改了传统的议会制，且没有法西斯的残余势力，并很快建立了准两党制。有强大的专制势力残余的国家，不能尽快建立两党制的国家，恐怕难以驾驭议会制。在这样的国家一旦实行议会制，肯定是专制势力当道。

   从根本上看，议会制与总统制无优劣之分。但那一种对自由民主传统的要求更高呢？在自由民主根基牢固的国家，选择其中的一种都能维持民主政治于不堕。没有自由民主传统，两种政体都很艰难。总统制则较适合民主根基较为浮浅的国家，它有双刃作用，一方面能够凝聚民主转型所需要的权力，另一方面，又容易被野心家所利用。由于人类迄今为止还没有找到比总统制和议会制更好的民主政体形式，故人们充其量只能对现有的总统制和议会制作局部的改良。于是有了德国的建设性内阁制和法国的半总统制。即便如此，前者比后者对政党制度的要求也更为苛刻。若要求一个刚刚解除党禁的新兴民主化国家一开始就具备一个健全的、稳定的、良性的政党体制，这是非常难以做到的。

   中国现行的政府体制既非议会制、也非总统制，更非半总统制。按照1982年的宪法，中国的政府体制有点类似议会内阁制。宪法规定全国人民代表大会是中国的最高权力机构，总理有组阁权并对全国人大负责，同时规定国家主席作为国家元首仅具有礼仪上的作用，没有实权，属虚位元首。尽管宪法如此规定，但是中国政府体制的面目又是相当模糊的，几乎很难归入任何现有的政府体制类型，因为宪法所规定的权力结构与现实中的实际权力结构有很大的冲突，而这种冲突又来自现行宪法与中国共产党党章之间的冲突。宪法要求总理对人大负责，党章要求总理对政治局及其常委负责，形成一仆二主的局面。内阁政府的人事权和决策权掌握在政治局手里，每个部长在政治局里都有除总理之外的靠山，常常不受总理的调遣，各个部门之间的权限又分属政治局及其常委内部不同势力和派系的利益范围。总理对政府各部部长的控制权和对行政事务的决策主导权受到了受到极大的削弱。例如总书记可以带队调查国有企业的改革问题。如果连国企这样的事情，总书记也有权干涉，内阁负责制将化为乌有。由于总理没有独立组阁权，无法对议会负责，因而难以有效地建立起责任政治来。责任冲突导致没有责任。总理同时对政治局和人大负责，而政治局及其常委却不对人大负责。

   另一方面，宪法虽规定中国实行虚位元首制，但是一旦国家主席兼任中国共产党总书记和中共中央军事委员会和国家军事委员会的主席，则国家主席又变成了在中国握有最大实权的职位，结果虚位不虚，虚位元首则不复存在，使得中国在某些人担任主席期间无总统制之名，却有大权独揽的总统职位之实。中国目前政府体制在面目上的模糊行和行政责任不能落实说明，中国政府体制的改革势在必行。

   在世界上许多实行议会制的国家中有许多是君主制国家如英国及以英国女皇为元首的国家如加拿大、澳大利亚、新西兰等，再就是欧洲大陆上的那些实行君主制的国家如西班牙、瑞典、挪威、丹麦、荷兰、比利时、卢森堡，再加上亚洲的日本、尼泊尔等。在君主制国家，一旦要实行总统制，就必须废除君主。若想保留君主，兼行民主政治，则只有虚化皇权，实行议会内阁制。如果君主制国家不能实行总统制的话，那么共产党国家则不能实行议会内阁制。而共产党国家实行议会内阁制，把最大的实权交给总理，党的总书记、国家主席、军委主席和政治局将被虚化，这是党的一元化领导所不能允许的。所以，82年宪法所规定的责任内阁制政府体制注定不能兑现。

   这一点在前苏联的政治改革和中国的政治体制改革中都得到了印证。在共产党党政时期的前苏联，戈尔巴乔夫提出政治体制改革方案是实行总统制，议会内阁制几乎从未被考虑过。苏联实行总统制是作为戈尔巴乔夫政治改革重要成果之一出现的，但早在1936年和1964年，苏联就有人提出实行总统制的建议，只是没有被认可。戈尔巴乔夫执政初期，苏联的一些法学家和政治学家就公开提出要研究西方的三权分立学说，以便从中吸取有用的成份，但这样的主张当时并没有得到响应。1988年苏共第十九次代表会议召开前夕，苏联又有人提出国家政体实行总统制的设想，同样也没有多大市场。戈尔巴乔夫在苏共第十九次代表会议上提出要建立“法治国家”和“法律至上”的主张，大大地促进了苏联学术界对西方三权分立学说的研究。苏联实行了人民代表苏维埃制度和戈尔巴乔夫担任了苏联最高苏维埃主席之后，总书记的权限开始向最高苏维埃分权和转移。不久，戈尔巴乔夫又进一步提出要在苏联建立一个新的国家和社会管理体制的思想，而叶利钦以及著名的持不同政见者萨哈罗夫等人更是直接提出要在苏联实行总统制。1990年初，《真理报》编辑部专门组织了一次学者座谈会并将与会者关于实行总统制的发言刊登了出来。与此同时，戈尔巴乔夫还陆续派出一些团体公开地或秘密地前往美国、法国等地考察西方的议会制和总统制，一些学者和戈尔巴乔夫的顾问们也纷纷发表文章论证在苏联实行总统制的必要性。在苏共中央1990年二月全会上，戈尔巴乔夫首次公开提出在苏联设立总统制的建议，要求给予总统一切必要的权力以便将改革的政策付诸实施。所以，会议通过的行动纲领中明确地指出：苏共认为，三权，即立法权、行政权和司法权分立对于管理效率来说具有关键性的优越性。这样，在苏联实行总统制的建议就包括在苏共这个新的行动纲领当中。

   今年来一直有报道说中国大陆的执政者组织研究在中国实行总统制的可行性。若真的改行总统制如果中国的突破性政治改革由当今的执政者来发动，总统制几乎是唯一的选择。理由很简单，执政者需要总统制下赋予总统的个人权力来完成政治转型。看看前苏联及后来的俄国，不论戈尔巴乔夫与叶利钦有多大的差异，在坚持各自都实行总统制上则是完全一致。就算叶利钦有借总统制来建立个人集权统治的嫌疑，戈尔巴乔夫总没有吧？后来叶利钦主动辞职表明，他也无意借总统制来建立个人王朝。在第三波后期的民主化浪潮中，借助总统制来建立个人专权的很少，成功的更少，秘鲁的藤森就是最新的一个例子。试想，在前苏联，谁是总统制改革的最大反对力量呢？当然是前执政党。谁是俄罗斯国家杜马中最大的反对党？前执政党！如果俄国实行议会制，谁是议会中的多数党？是前执政党！所以，总统制在俄国所起的最重要的作用之一是防止前执政党的回归。

   所以，体制内和体制外的人士都纷纷提出总统制为中国政治体制改革的目标。在共产党国家，一般来说，总书记作为党的最高领导人对总统制的兴趣最大。对共产党国家来说，一旦把总统制的改革提上议事日程，那么离大规模的政治体制改革就不远了。至少前苏联的经验是如此。所以总统制仍将是中国未来政治体制改革不可能回避的一个课题。那么中国现在的体制离总统制有多远呢？一旦中国将要实行总统制，现有的体制需要作哪些重大的变更呢？

   中国如果改行总统制，第一个变动，就是应把总统由执政党提名、人大选举产生，改由全民直接或间接选举产生，使总统获得来自立法机关之外的合法性。在总统制下，总统以直接或间接的方式由选举团或选民选举产生，区别于议会制下总统通常由议会选举产生。总统民选的好处是可以使总统获得自立于议会的相对独立的合法性。所以，若改行总统制，总统必需由直接或间接的民选产生，并有任期限制，对选民负责，而不是对立法机关负责。实行间接选举的好处是更能代表地域的广泛性，成本低、不扰民、低政治化，制造稳定的政党制度。直接选举的动员面广，地域代表不均衡（对人口多的大都市和省、邦、州更为有利），若只选举一轮，会产生少数派总统（如陈水扁），若选举两轮，劳命伤财，滋扰民众，加剧社会的政治化程度。而且，中国领土如此之大，人口超过十二亿，直选总统怎么可能？如果考虑到台湾的回归和香港澳门的特殊地位，在总统选举中更应该实行间接选举的选举团制，以便在中国的总人口中占少数的这些地区在总统的选举中得到充分的代表。

   总统必须握有最高的行政权力，包括对总理和部长的任命权，对行政事务的最高决策权。既然总统既是国家元首也是政府首脑，总理一职或废除，或保留，但权限必需大大削弱。

   总统必须是中国武装部队的总司令。总统也许可以兼任执政党的总书记，也可以不兼任。但，不是总统的执政党总书记不应是武装部队的总司令。考虑到这一点，应该把现有的中华人民共和国中央军事委员会和中国共产党中央军事委员会主席同时取消，或合二为一，由总统兼任主席，性质相当于武装部队总司令。

   不作总司令的总统是虚伪元首，而非总统制，废除党和国家的军事委员会，设立直属总统领导的国家安全委员会。总统必须是总司令，可根据宪法解决没有行武背景的文职总统在军队中的权威问题，也可以避免因军事委员会主席的职位产生纠纷，在总统制下，很简单，只有总统才是总司令。

   实行总统制的其他配套改革还应包括建立一个实行两院制的强大的立法机关，最高法院握有违宪审查权的独立司法体系，联邦乃至邦联制的国家结构，并通过复合、多重的代表机制和分权机制来化解总统制的潜在集权倾向。在典型的总统制下，立法机关有权弹劾总统，而总统无权解散立法机关。这是总统制与议会制的一个重大差异。易言之，总统制与三权分立是相辅相成的。唯有如此才能确保，这样的总统制通向的是总统制民主政体，而不是总统独裁制。如果一切权力，不分巨细，一切归于总统，那是秦始皇、袁世凯式的绝对帝王制，而非总统制。没有有效的分权制衡，总统民主制肯定会蜕变为总统独裁制。

   如果中国完成上述的制度架构的调整，中国离总统制就不远了。

   从总书记到总统，不仅仅是最高权力的代名词的变化，而是国家元首体制以及通过这种元首体制所反映出的政治制度的深刻变化。权力的中心将随之发生转移，党政关系的传统架构也将发生改变。从总书记到总统意味着权力由执政党向国家机关的转移，权力由执政党向议会和行政部门的转移。总统制的全称是总统制民主政体，其重要基础之一是三权分立，总统只占据其中的行政权。

   在中国，总统制改革有具有某种政治体制改革风向标的功能。不把中国的现有政府体制改成总统制（或者议会制），给人感觉是没有进行政治体制改革，或是政改不到位；一旦真的着手把现行的体制改革总统制（或半总统制、议会），牵动的面又太大，所以迟迟下不了决心。这大概是总统制在中国长期议而不行的主要原因。在中国，如果领导人愿意的话，改行总统制有一定的难度，而改行总统民主制的难度则大得多。

   也许，现在讨论中国将来实行总统制抑或议会制还为时尚早。但是，毫无疑问的是，一旦中国着手进行实质性的政治体制改革或实现民主化的突破，对宪政体制的选择将成为当务之急。在总统制与议会制之间的抉择将成为中国所面临的最为根本的宪政选择。