简介
　　中国人民大学国际关系学院政治学系

刘海波

我国现行“一国两制”的问题

　　香港回归祖国和 “一国两制”的运行迄今已六年多了，无论如何，根据政治科学一般原理和既有政制的经验对其分析是非常必要的。

　　一国两制的目的和美国当年立宪者建立联邦制的意向有相同之处，既要保证是一国而非国家间的联盟，又要充分适应地方的特殊情况，维护地方的高度自治。“一国两制”要实现两个目的――维护国家统一；保证香港高度自治。有论者谓一国两制下，香港特别行政区所拥有的自主权力实际上大于一般联邦制下成员邦的权力；甚至比较差异性的或歧视性的联邦制（联邦某一成员拥有比其他联邦成员更大的自治权力，如西班牙），香港所拥有的自治权较之差异性联邦主义下的特殊成员权力更大。但是，现行的一国两制和联邦制有重要的不同点，我们应该加以注意。

　　美国1787年宪法所创立的联邦主义其要点在于：建立一个直接对人民负责并直接对人民行使权力的全国性政府，这就是所谓汉密尔顿所反复强调的，立法以个人而非以政治或集体资格成立的团体为对象；同时原有的州政府保持其独立。这样，全国性政府的权力范围哪怕是极为有限的，但这个权力不是借用而来的，也不是需要通过另一个政府才能够得以实施的。现行“一国两制”之下，中央政府并不对香港人民直接行使权力，而是在特区政府之上的政府。如果中央政府不成为直接临民的政府，是否能避免历史上已经失败的在政府之上建立政府的统治难题？

　　美国式联邦制下形成了并行的、相互独立的两个层级的政府而面临同一批人民，在实际运转当中，必定会带来复杂的冲突和协调问题。但是，实际上这两个层级政府主要指的是行政部门的相互独立、各自运转，协调的任务在于立法，尤其是司法部门。在联邦制下，立法部门都由两院组成，呈混合性的特征，一院代表各成员体，一院直接代表人民，在美国宪法第十七条修正案通过之前，联邦参议员是由州议会加以选举的，更体现了这一全国性立法机构的混合性特征――原来邦联制议会与单一制全国性议会的混合。联邦议会既具有这一混合的特性，故其立法较其成员单位的立法有优先地位（国会立法对州法的优占）。然而更重要的是美式联邦制呈现司法至上或法院至上的特点，维护政体稳定，宪法不被损害的任务落在法院尤其是最高法院的头上。如果说联邦制下行政部门呈现分散的、地方和全国性的行政部门之间不存在等级结构的特点的话，司法制度却是统一的。联邦制并不必然伴随一个二元的司法体系，并不必然存在一个州法院系统，在加拿大所有法官皆是联邦法官。在美国司法制度也呈现出较行政体制远为统一的特点，美国宪法只规定了联邦最高法院对某些特殊案件拥有初始管辖权，但州法院也管辖涉及到联邦法律的案件。联邦最高法院作为最后的上诉法院，拥有法律上和事实上的上诉司法权，无论从联邦下级法院或州法院，案件皆可上达至最高法院。要研究联邦制是如何正常运转的，就需要知道，在这样一种多中心的行政安排下，法律是如何得到遵守的。它依赖于独立而统一的司法体系。美国早在马伯里诉麦迪逊案确立法院对国会立法有司法审查权前，美国最高法院已经确立了宣告州立法违宪的权力，这对维系联邦政体的稳定至关重要。行政权力的分散，并不意味着法律秩序的不统一，也不意味着宪法会遭到破坏失去稳定。

　　现行我国“一国两制”的制度安排中，并没有统一的司法体系，香港地区案件的终审权在香港最高法院，而不在全国最高法院；全国人大和政协尽管有来自香港特别行政区的代表，但无论考虑到人大、政协在现实条件下所实际发挥的作用，还是宪法中所安排的人大的超级权力，都不能指望人大和政协起到既维持一国又保持香港的高度自治这一高度复杂的协调难题。

　　在中国历史上长期实行中央集权制的时代里，地方官员严格来说，只是中央政府的一个分支，其权力源于中央的授予而非其他。长期来看，这一体制既不能保证行政的效率，也难以避免地方势力坐大而形成地方割据的局面。中国王朝统治的经验是，保持一个相对小规模的政府（只有一个政府即中央政府），朝廷设官只到县一级，而不下乡，而官员则使用科举或察举出身的文人，并且实行回避和定期更换的制度。这样制度上依靠一个集权制的行政体系〔其组成人员是文官集团〕，来维系王朝的统一和稳定。时至今日，上述王朝的统治经验不仅无法用于香港，甚至大陆中央与省的关系中也出现捉襟见肘之事，因为宪法规定，省级官员由地方人大产生，如果中央政府不成为直接临民的政府，则不能避免历史上已经失败的在政府之上建立政府的统治难题。但是对中国大陆而言，从调整全国性政府和地方政府间关系的功能的角度，这即不是靠司法体系，也不是靠人大制度，而是依靠党的制度。中国共产党是当代中国政体中一个重要的组成部分，党的各级组织不仅执行着立法职能中最关键的部分和重要的行政职能，而且也发挥着协调中央和地方关系的作用。党的全国中央委员会和政治局，都是由中央和地方两个方面的实际掌权人物所组成的。这在世界的政制历史上的确是一种前所未见的安排，但其确实在实际运转着，并使当今中国政府拥有超过任何历代王朝的行政控制能力。

　　反观目前香港特别行政区的架构，既然缺少有效的、可实际运作的制度来调整全国性政府和香港特别行政区政府间的关系，那么中央政府所能做的就只能是靠直接或间接影响特区长官的人选。这和联邦制架构是大不相同的，因为缺失党的体制，和中国大陆目前的办法也不同。仅依靠行政体制来协调两级政府间关系的做法，依靠行政中央集权制来维系政体的稳定，既容易形成专制，也扼杀整个社会的活力且从根本上破坏公民美德的养成。在中央与香港的关系中，上述做法还有一个更深刻的难题，即如何应对香港人民的民主诉求？如果顺应香港人民的愿望，搞行政长官和立法会直选，那么中央政府失去一切可温和采取的和平手段来保证“一国两制”中的一国，而由此产生的特区政府则必然同中央政府愈行愈远，这就出现了两难的局面。本来在拥有良好的司法制度的情况之下，行政部门的相互独立本不足为虑，且能更好地造福人民，但缺失后者的条件下，分裂或政体不稳定的危险就不再是杞人忧天了。

　　如果设想（仅仅在理论上）对现行的“一国两制”架构进行修改，比如，建立统一、强大、独立的司法体系，靠司法判决阐示“一国两制”的具体含义而确立全国政府和特区政府的权力界限，那么又发生另一些重大问题――不仅仅是全国最高法院的独立和违宪审查权问题。香港现行的是普通法系，而中国大陆是大陆法系。一国而司法体系不同的情况有在普通法的美国路易斯安纳州实行大陆法，那么倒过来的话，我认为是不可能的。不能在大陆法下的一个地区实行普通法而保证司法的统一和良好运转，这是我的看法但不在此论证。问题似乎变成不仅要有一个虽由人大选择而不是人大执行或下级部门的最高法院，而且这一最高法院一定是普通法法院，能依靠判例创制法律，以发展全国性政府和特区政府间关系的普通法。

　
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