| 公 法 评 论 |
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柳大正
联省自治：二十世纪的联邦主义尝试 （一）
二十世纪对中国来说是充满机遇，而又极其不幸的世纪。
自十九世纪中期，中华文明经历了严重的生存危机，其中以制度的危机最为深刻。自那时起，中国的知识分子们也开始探讨、尝试种种可能的制度转型方案。戊戌维新运动提出的制度解决方案是"君主立宪"，希望以日本和英国为模型的"君主立宪"政体来实现中国的制度转型；辛亥革命提出的制度解决方案是"废君共和"。辛亥革命的焦点是千年不变的、高高在上的世袭皇权，对地方与基层的制度转型则用心不多。但是皇权被推翻后所造成的权力真空则为各地探索自身的制度变革打开了方便之门，国家政体由君主制走向共和制的变革也需要有地方政制的相应变革作为补充。于是，联省自治运动的出现便是情理之中。在戊戌维新与辛亥革命相继提出宪政与共和的制度解决方案之后，联省自治运动把目标设定为建立以美国和瑞士等国为模型的联邦主义的共和政制。表面上看，作为政治运动，戊戌变法、辛亥革命与联省自治相互之间在历史上充满矛盾与纠纷，尤其是以孙中山为代表的革命党在实际行动中对戊戌维新派与联省自治派都予以彻底否定。但是，在这三场政治运动的背后却是同一个政治逻辑的依次展开：宪政、共和、联邦主义与地方自治都是现代政制、尤其是大国政制的基本要件。只有三者之间的相互独立与补充，才能有机地构成以复合共和与宪政民主为特征的联邦主义政治秩序。联省自治运动的积极倡导者陈炯明本人便是中国近代史上极少数集立宪主义者、共和主义者、联邦主义者三位于一体的典范。在当时，能认同共和与宪政已属不易，但是要认同联邦主义则是难上加难。
联邦主义不是对宪政与共和的抛弃，而是结合中国国情对宪政与共和的深化。正是基于宪政、共和、联邦主义之间的内在联系，联邦主义对中国政治转型的相关意义在晚清时期就以受到立宪派的关注。清廷的宪政编查馆曾上奏，力主设立作为各省自治之制度要件的省咨议会："立宪政体之要义，在予人民以与闻政事之权，而使为行政官吏之监察。东、西立宪各国，虽国体不同，法制各异，无不设立议院，使人民选举议员，代表舆论。是以上下之情通，暌隔之弊少。中国向无议院之说，今议倡设，人多视为创举。……中国地大民众，分省而治。……谘议局为地方自治与中央集权之枢纽，必使下足裒集一省之舆论，上仍无妨国家统一之大权。"（清史稿·志八十八·选举八）这里，上奏者已经认识到，中国地大民众，须分省而治，而且，各省的自治与国家的统一并行不悖。
辛亥革命前后，联邦主义的思想开始引得思想敏锐者的注意。章士钊指出："故窥现今之大势，莫如各省先行自图自立……然后公议建立中国全部总政府于各省政府之上，如日耳曼联邦、合众国联邦之例，即谓全中国自立可也。"[转引自，袁伟时："一个不应忘记的思想家：章士钊"]
到了辛亥革命时，这种联邦主义的思想更蔚然成风。联邦主义的动力在清朝末年已经开始积蓄。有人统计，辛亥武昌起义时，民间地方自治会遍布全国，达五千余之数。在辛亥革命中，山东在宣布独立之前，各界联合会曾向巡抚孙宝琦提出八条要求，请孙氏代奏清廷，其中一条便是要�"宪法须注明中国为联邦国体"。孙文本来也是主张中国实行联邦制，赞成联省自治的。辛亥革命爆发后不久，孙文便在巴黎发表谈话："中国于地理上分为二十二行省，加以三大属地即蒙古、西藏、新疆是也，其面积实较全欧为大。各省气候不同，故人民之习惯性
质亦各随气候而为差异。似此情势，于政治上万不宜于中央集权，倘用北美联邦制度，最为相宜。每省对于内政各有其完全自由，各负其统御整理之责；但于各省上建设一中央政府，专管军事、外交、财政，则气息自联贯矣。"辛亥革命成功后，南京国民政府起草的政府组织大纲便以美国的联邦宪法为蓝本。主张联邦主义的人士指出，中国是一个无论在经济还是在社会文化上都具有显著的多元特征。中国几乎是一个天然的联邦国家。
然而，上述三场政治运动之间的冲突，尤其是以孙中山为代表的革命党对宪政的轻视和后来对联省自治的彻底否定导致中华文明政制转型因制度目标残缺不全而半途而废。其结果是中央集权大一统有机可乘，在改头换面之后，以最新潮政体的面貌粉墨登场，并至今挥之不去。
如果我们把联省自治与中央集权大一统这两个制度解决方案进行对照，我们会发现这两种思路完全是针锋相对，不能并立。
它们之间的对立首先表现在建国方式上：是和平建国，还是武力建国？针对当时中国各地群雄并立的局面，联省自治派认为，中国的统一只能以和平的方式实现，即联合自治的各省共同组成联邦共和国。大一统派认为，要实现中国真正、彻底的统一，离不开武力。其实，这一分歧的背后是两派对"什么是统一"的看法的根本差异。大一统派认为，各省名为自治，实为割据，其实质是各军阀拥兵自重，"自治"即是分裂，要结束这样的分裂只能使用武力。联省自治派认为，"自治"并不是分裂，不能在"国家统一"与"中央集权"之间划等号。地方自治只会更加巩固、而不是破坏国家统一。就算是在一些省份有军阀割据的现象，也只有"废督裁兵"、军队国家化和联省自治的路，建立一个有同统一的、有真正权威的中央联邦政府，实现中国的统一。如果通过诉诸武力来统一中国，其结果是以新军阀来代替旧军阀，以中央集权大一统来代替联省自治，结果还是二千年来的秦政依然不变。
按照大一统的标准来衡量，各省自治，的确就是地方割据，因为联省自治允许各地在地方事务上有权不听中央的号令。在中国的历史上对这样的"割据"总是用武力来平息，偶尔济之以招安。但是，无论如何，对"割据"的绝对不宽容一成不变。陈炯明则完全看穿了"武力统一派"背后的权力动机，他指出，"盲论之士，往往以主张'分治'，即为破坏'统一'，曾不知'分治'与'集权'，本为对称之名词，于'统一'何与？北美合众国成例俱在，岂容指鹿为马！民国以来，正坐盲论者误解'集权'为'统一'，于是野心者遂假'统一'以夺权。"（转引自陈定炎：《陈炯明与联省自治》）显然，地方必须服从中央，这是大一统衡量分裂与统一的唯一标准。
按照联邦主义的看法，"自治"与"分裂"风马牛不相及。自治是完全正当的，要维持统一必须尊重各地的自治。一旦使用武力来消灭自治实现统一，统一便失去了合法性。联省自治派一再表明，他们所追求的只是自治和联邦主义，不是割据，更不是国家的分裂。即使在所谓的"军阀割据"时期，几乎所有的地方军阀都在形式上保持了对于文官传统的尊敬和对中央政府的承认。"联省自治"不是要把中国分裂为几十个独立省。全国的立宪政府框架依然存在，全国在名义上维持着政体的统一，军阀割据不过是变相的地方自治。"统一"不能误解为"集权"，"分权"不能误解为"分裂"，"自治"不能误解为"独立"。
辛亥革命后中央集权大一统的代表人物袁世凯、孙中山从未放弃以武力达到一统。孙文始终坚持武力征服的道路，事实上放弃了宪政共和转而寻求独裁政治。对孙氏而言，军政，训政是当务之急，宪政则遥遥无期。军政是实现中央集权大一统的手段，训政是维持中央集权大一统的手段。好一个"训"，自我中心，高高在上，朕即真理，拒绝宽容的心态一览无遗。陈炯明是联省自治派中彻底的联邦主义者，他心目中的理想政体是美国、加拿大、瑞士等国实行的那种联邦主义政体。孙中山是"武力统一派"中彻底的中央集权主义者，他的理想是以领袖权力为核心的大一统。导致在辛亥革命中并肩走过来的陈炯明与孙中山最后分道扬镳的关键因素正是两人在对待各省自治和是否用武力实现统一上的根本分歧。陈炯明的"联省自治"或"自治省联邦"的思想，与美国的联邦制一致，但与孙中山认为的革命时期迫切需要的"一党专政"及"军政"、"训政"的思想格格不入。由于陈炯明拒绝在孙中山的"绝对服从党魁"的党章下签字，并拒绝出兵追随孙文北伐，拒绝用武力统一中国，两人的决裂也就在所难免了。有趣的是，虽然共产党与国民党后来不共戴天，但是两党对陈炯明的态度却出奇一致：叛徒，大一统的叛徒，割据的军阀。同作为列宁主义政党，在相当长的一段时期内，国共两党都是武力统一和大一统的最衷心的崇拜者。
上网日期 2002年02月06日
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