公法评论

原载《社会科学》（沪）1989年第11期

"党主立宪制"：合适政体，还是将错就错？
--与刘大生同志商榷
邸乘光

刘大生同志在《试论"党主立宪制"--关于社会主义初级阶段合适政体之探讨》（刊上海《社会科学》1989年第7期。以下简称"刘文"）一文中，提出了"党主立宪制"的概念，并认为"党主立宪制"是我国社会主义初级阶段的"合适政体"。作为一种理论探讨，这当然并无不可。但就其内容而言，笔者实在不敢苟同，故撰此拙文与之商榷。

一、"党主立宪制"的概念是否科学？

"刘文"提出，"党主立宪制"是"一种党主制与民主制相结合的混合型政体。"其概念的逻辑渊源是：人类历史上曾出现�"君主政体与民主政体混合"的"君主立宪政体"。"既然历史上出现过君主制与民主制"的"结合"，"为什么我们不能设想党主制与民主制的结合呢？既然有了君主立宪的概念，为什么不能演化出党主立宪的概念呢？"
如果仅仅从逻辑形式上来讲，"刘文"的上述推演也许是正确的。但是，概念本身并不是纯逻辑的、纯形式的推演，而是对客观事物的本质特征和某些一般特征的反映和概括。我们知道，政党时近代民主政治的产物。在当代各国政治生活中，除极少数的情况外，大多数国家都存在着政党干预政治的制度，通行政党政治原则。不论在社会主义国家还是在资本主义国家，作为代表统治阶级掌握或领导国家政权的政党，无不拥有按照自己所遵循地阶级意志制定整个国家大政方针和重大政策的权力。而在实行政党政治原则的大多数国家中，由公民选举产生的代表机关（资本主义国家中的议会和社会主义国家中的人民代表大会�"苏维埃"等）也行使着自己的国家权力。如果按照"刘文"的观点，实行政党政治原则的大多数国家，包括像英国这样的典型的君主立宪制国家，岂不都成为"党主政体与民主政体混合"的"党主立宪政体"的国家了吗？由此足见"党主立宪制"概念的含义之混乱，概念本身之不科学。
再者，性质不同的事物也是不能简单类推、机械演化的。众所周知，议会制君主立宪制最早产生于英国，是1688年英国"光荣革命"后，资产阶级与封建统治阶级达成了妥协而确立的。资产阶级把持了议会的大权，而封建君主则成为国家的最高首脑。不难理解，这种议会制君主立宪制是有其特定的含义和性质的。其议会与君主的关系，同我国的人民代表大会与共产党的关系，在性质上是根本不同的。试问：如果在我国实行"刘文"所主张的所谓 "党主立宪制"，那又该是谁与谁的妥协呢？是工人阶级和广大人民群众与中国共产党的妥协吗？是让工人阶级和广大人民群众把持人民代表大会，而让共产党充当我们国家的最高首脑吗？这显然是不妥的，也是欠科学的。

二、"党主立宪制"真是"合适政体"吗？

判断一种政体之是否合适，不能以某人的主观意志和政体的名称而定，而只能以它是否与国体相适应以及适应的程度而定。"刘文"认为，我国现行的政体即人民代表大会制度不是合适政体，而合适政体应该是"党主立宪制"。果真如此吗？笔者的回答是否定的。
国体，即国家体制，它以确认民主与专政的主体及其权力为核心，表明"社会各阶级在国家中的地位"；政体，作为国体的表现形式，亦即"政权构成的形式"，指的是"一定的社会阶级取何种形式去组织反对敌人保护自己的政权机�"。①我国现行的宪法规定："中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家"。这是我们的根本制度，即国体。为了体现这一国体，保障人民当家作主的实现，我国采取了人民代表大会制度作为我国的政体。它是以人民代表大会为政权组织形式，以民主集中制为根本组织原则，由人民选举代表组成国家权力机关统一行使国家权力的政治制度。
人民代表大会制度是我国人民在中国共产党领导下，在总结不同革命的时期各个革命根据地政权建设经验的基础上创立出来的。实践证明，它具有许多特点和优点：（一）它最直接地反映了我们国家的性质，保障了全国各界、各地区、各民族都有自己的代表参加国家政权的管理，体现了全国各族人民在国家政治生活中的主入翁地位，充分显示了社会上义民主的广泛性。（二）它是国家最高权力机关，拥有立法权、创制权。（三）它和地方"各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督，人民通过它来行使国家权力，实现当家作主、管理国家事务的权利。（四）其他各级国家机关，包括行政机关、审判机关、检察机关等，都由各级人民代表大会产生，对它负责、受它监督。所有这些，允分说明人民代表大会制度同我国人民民主专政的国家制度是适应的，是合适的。所以，邓小平同志在接见首都戒严部队军以上干部时的讲话中还特别强调指出�"在政治体制改革方面，有一点可以肯定，就是我们要坚决实行人民代表大会制度"。②
既然人民代表大会制度是适合我国国体的政体，我们就根本没有理由要改变它而实行所谓的"党主立宪制"。况且"党主立宪制"也根本不是什么"合适政体"，因为它根本不能真正适合我国人民民主专政的国体。宪法关于我国国体的这一规定表明：一方面，工人阶级是我们国家的领导阶级（其领导是通过其先锋队组织--中国共产党--来实现的）；另一方面，我们国家的一切权力属于人民（人民行使国家权力的机关是全国人大和地方各级人大）。而如果按�"刘文"的观点，由党组织与人民代表大会共同行使国家权力，不仅混淆了党的领导权与国家权力的区别（这是两种性质不同的权力），而且也违背了国家的一切权力属于人民的根本原则。因此，所谓的"党主立宪制"又怎么可能会是什么"合适政体"

三、"深圳的例子"究竟能说明什么？

"刘文"中举析了深圳的例子：深圳市建市已有10年，未建立人民代表大会制度，市、区两级未开过人民代表大会，然而，深圳市并未因此而影响其社会政治生活的全貌，并没有变成政治特区�"但是，如果深圳没有行使着国家权力的市、区两级党委，那么深圳市就不会仅仅是一个经济特区了"。以此"刘文"旨在说明这么两点：其一是，"人民代表大会制度的有无对社会政治生活的全貌没有什么决定性的影响。"其二是，"各级人民代表大会实际上没有摆脱'橡皮图章'的地位。没有各级人大影响不大，但各级党委却绝不能可有可无。"然后，再通过这两点以期说明我国现行的政体不是人民代表大会制，而是"党主制"。
然而，"深圳的例子"能否说明"刘文"所要说明的问题呢？笔者以为是不能的，因为其中存在着以偏概全的错误。且别说深圳是一个经济特区，即使不是，也不能真正说明问题。一个深圳就是一个深圳，并不能代表全国。深圳没有建立人民代表大会制度，不能说明全国都没有建立人民代表大会制度。深圳市、区两级没有开过人民代表大会，不能说明我国的人民代表大会制度对深圳不起作用、没有影响，因为它毕竟还是中华人民共和国的一部分，由全国人民代表大会及其常务委员会制定的宪法和各项基本法律，对深圳还是有效力的，深圳还是要贯彻执行的（除有法律规定它可以不执行的外）。因此，深圳市在建市10年仍未建立人民代表大会制度、未开过人民代表大会的情况下，仍没有成为政治特区。不可否认，其中有市、区党委的作用，但宪法和法律的作用（实质上也就是人民代表大会制度的作用）也是一个决定性的因素。一个深圳市10年未建立人民代表大会制度，由于有宪法和法律在起作用，对深圳市的社会政治生活的全貌影响不大；但如果全国都没有建立人民代表大会制度，没有由全国人民代表大会制定的宪法和法律，没有由全国人民代表大会和地方各级人民代表大会产生的各级行政机关、审判机关、检察机关和军事机关等，全国的社会政治生活的全貌还会是现在这样吗？这显然是不可能的。因此，怎么能断言"人民代表大会制度的有或无对社会政治生活的全貌没有什么决定性的影响"呢？"文化大革命"期间，由于人民代表大会制度遭到了严重的破坏，结果导致了什么样的情形，难道我们都已经忘记了吗？

四、应该如何认识现行体制中的问题？

为了进一步论证我国现行的根本制度"是党主制而不是人民代表大会制"，"刘文"引述了列宁《共产主义运动中的"左派"幼稚病》中的一句话和毛泽东《反对党内资产阶级思想》中的一句话。并认为，"我国的任何国家机关（包括人大）实际上都是党的执行机关，它们都由党产生，对党负责，受党监督。"进而得出结论说："我国现行的根本政治制度可以说是党主制而不是人民代表大会制。""现行的党主制正是建立党主立宪制的基础和前提"。果真如此吗？要回答这个问题，便涉及到应该如何理解列宁和毛泽东的那两句话，以及应该如何认识现行体制中的问题。而这两个方面的问题归结起来又是一个问题，即政治体制中的党政关系问题。
列宁的那句话，即"我们共和国的任何国家机关未经党中央的指示，都不得解决任何重大政治问题和组织问题"，③是在1920年针对当时的具体情况而讲的。当时，正值苏维埃政权建立的最初时期，为了粉碎国内敌人联合的武装进攻，全国不得<不？〉实行军事化，由布尔什维克党直接执掌政权，进行行政管理，以至用党的名义发布命令。但是，这并不是党政关系的科学模式，更不能以此来理解和处理党政关系问题。事实上，列宁自己也很快就察觉到了这种党政关系所产生的弊端，认识到把党组织的职能同国家政权机关的职能混淆起来会带来极危险的后果。因此，他在1923年3月就指出："必须十分明确地划分党（及其中央）和苏维埃政权的职权；提高苏维埃工作人员和苏维埃机关的责任性和主动性；党的任务是对所在国家机关的工作进行总的领导，而不是像目前那样进行过分频繁的、不正常的、往往是对细节的干涉。"④应该说，这才是列宁关于党政关系的科学思想。
毛泽东的那句话，即"一切主要的和重要的问题，都要先由党委讨论决定，再由政府执行"，⑤也不是指导我们处理党政关系的一贯思想，而是在建国初期（1953年）针对"进城以来，分散主义有所发展"的具体情况，为解决"集中与分散"的矛盾而提出来的措施。到了1956年9月党的八大，邓小平同志就在代表中央所作的《关于修改党章的报告》中，针对当时党政关系方面存在的问题强调指出：党不可以"直接去指挥的家机关的工作，或者是把各种纯粹行政性质的问题提到党内来讨论，混淆党的工作和国家机关工作所应有的界限。"⑥

五、党政分开真的会出现"悖论"吗？

为了论证"实行党主立宪制的必然性"，"刘文"否定了理论界就如何进行政治体制改革提出的三个方案，其中之一就是"改善党的领导，实行党政分开。""刘文"认为，党政分开之所以不可行，是因为："改善党的领导、实行党政分开是以坚持党的领导为前提的。""真正实施这一方案就要求共产党严格遵守宪法，在宪法和法律的范围内活动。"而"如果真正依照现行宪法和法律办事，就意味着可以实行多党制。""实行多党制又意味着削弱共产党的领导，而削弱党的领导又违反了改善党的领导的初衷。"因此，"这是一个严重的悖论"。实行党政分开，果真会出现这样一个"悖论"吗？笔者的回答是：否！
首先，坚持党的领导与党必须在宪法和法律的范围内活动、严格依照宪法和法律办事是一致的。关于这一点，笔者在《论坚持党的领导与加强法制的统一》（刊《安徽团校学报》1988年第2-3期）一文中已有论述，恕不在此赘述了。
其次，"刘文"认为，"因为宪法规定了结社自由的原则，公民可以自由组织政党；又因为选举法规定了各政党可以独立地推荐各级人大代表（应为"代表候选人"。--笔者注），由此各类党就可以自由竞选。"因此，实行党政分开，严格依法办事，"就意味着可以实行多党制"。笔者认为，其实不然。这是因为：（一）宪法中所规定的结社自由不是、也不可能是绝对的、无限制的自由，世界上也根本不存在这种自由。只有在一定的限制即在宪法和法律允许的范围内才有结社的自由。（二）选举法规定各政党可以独立推荐人大代表候选人，但并未规定各政党所推荐的人大代表候选人一定可以当选，况且也根本不能有这样规定。（三）即使其他政党的代表在人大代表中的比例多一些，也不会导致多党制，因为共产党是法定的执政党，如果哪个政党要与共产党争夺领导权，那就违背了宪法和法律，因而也就必须受到法律的制裁。所以说，实行党政分开，严格依法办事，绝不会导致多党制。
再次，实行党政分开，可以改善党的领导，从而可以更好地坚持和加强党的领导。关于这个问题，笔者在拙作《再谈正确处理党政关系的几个问题》（刊《青海社会科学》 1988年第2期）等文中也曾论及，恕不再赘述。
总之，"刘文"在这个问题的论述中，存在着诸多明显的漏洞，逻辑推理极不严密，其所提出的所谓"悖论"，事实上是根本不存在的。

六、"党主立宪制理论"有无科学性？

"刘文"还提出，"必须修正传统的政治学、宪法学原理"，而代之以"党主立宪制理论"。这种理论认为："党不能包揽全部国家事务，但可以包办部分国家事务"；"宪法可以授予党一部分国家权力"；"共产党员和其他党派的党员在人民代表大会中的数�""比例可以法定化"；"党的章程具有宪法意义，它的制定、修改应当受国家机关的制约"。然而，这种理论是否具有科学性呢？对此，笔者仍然持否定态度。其理由是：
（一）肯定党"可以包办部分国家事务"，也就是肯定了"以党代政"。然而，从理论上讲，党和国家政权机关的性质不同、职能不同，以党代政便混淆了党与国家机关的性质和职能。从实践上看，我国数十年的经验证明，以党代政的弊端甚多，其中最根本的是不利于改善和加强党的领导（参见拙作《如何正确处理党政关系》，刊中共合肥市委党校《教学与科研》1988年第4期）；不利于强社会主义法制（参见拙作《加强法制的关键在于理顺党政关系》，刊《益阳地委党校学报》1987年第4期）；不利于建社会主义民主政治（参见拙作《党政分开与建设社会主义民主政治》，刊《南京政治学院学报》1988年第6期），因而是不科学的、不可行的。
（二）"宪法可以授予党的一部分国家权力"，这本身就是与我国现行的宪法相违背的。宪法规定："中华人民共和国的一切权力属于人民。""人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。"这一规定是与我国人民民主专政的国体相适应的。如果授予党一部分国家权力，不仅明显地违背了宪法的这一规定，而且也与我们的国体不相适应。
（三）"各党在人大代表中的比例可以法定化"，这也是与我国人大的性质不相宜的。因为人大是人民行使国家权力的机关，而不是统一战线组织、政协组织或政党联盟，所以，人民代表大会的比例不能"法定化"，而只能通过选择而定。否则，就违背了人民民主的原则。
（四）"党的章程具有宪法意义，它的制定和修改应当受到国家机关的制约"，这就更违反常识了。众所周知，政党是阶级的政治组织，其章程只对其组织和成员有约束力，因而，怎么能设想让党章具有宪法意义呢（除非在党专政的国家里）？如果真的这样，那么，一个国家有多少政党，就会有多少部宪法（既然党章具有宪法意义，那么，事实上它也就是宪法了），那岂不滑天下之大稽哉！至于党章的制定和修改，那完全是政党自己的事。如果讲受制约，它只能受制于宪法和法律，而为什么又必须受制于国家机关呢？这显然是不可思议的。
综上所述，"刘文"所以提出"党主立宪制"，其目的无非是想通过实行这种"在名义上退一步"、"在实际上前进一步"，"由党组织和人大共同行使"国家权力的新的政体，来限制党的实际权力，以增强国家权力机关的实际权力。但是，所谓的"党主立宪制"是根本不可行的。因为它与人民民主专政的国体不相适应；而且这种理论本身也不具有科学性、如果实行这种政体，虽然能在一定程度上限制党的某些实际权力，但并不能从根本上限制党�"非党权力"，反而还把党现在所行使的一部分"非党权力"（指国家权力）合法化了。因此，所谓的"党主立宪制"绝不是什么"合适政体"，而只不过是对现行党政不分、以党代政的不正常党政关系的一种"妥协"，是"将错就错"！我国真正合适的政体，只能是人民代表大会制度。我国政治体制改革的关键，首先是党政分开。舍此，别无它途。
（作者单位：安徽省社会科学院马列所责任编辑：史文熊）
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注；
①《毛泽东选集》第2卷，第637-638页。
②《求是》1986年第13期。
③《列宁选集》第4卷，第203页。
④《列宁全集》第33卷，第221页。
⑤《毛泽东选集》第5卷，第95页。
⑥《中国共产党党章汇编》，人民出版社1979年版，第188页。