公法评论

林毅夫

自生能力与改革的深层次问题

　　一、我国的改革在增量上取得很大的成就，但大多数关于存量改革的政策，不是执行了以后变了样，就是执行不下去，改革中有绕不过去的深层次问题

　　和苏联东欧以全盘解决存量问题为基本着眼点的休克疗法不同，我国的改革一开始采取的就是两条腿走路的方式：一方面松开传统体制对农村和非国有经济的束缚，进行增量的改革；一方面以渐进的方式改革存量（亦即国有经济），用增量的改革来推动存量的改革，也用增量的发展来为存量的改革创造条件。增量改革这一部分进行得非常好，过去22年，我国不仅避免了苏联东欧休克疗法所带来的经济崩溃，而且，国民经济取得了平均每年9.6%的快速增长，成为一个经济史上的奇迹。然而在存量的改革上，不仅成效不大，而且，国有经济的绩效每况愈下，成为政府财政和国民经济的一个重大负担。在存量改革方面，除了全盘私有化外，这22年来可以说经济学教科书上所能找到的各种办法都已经试行过了。但政府出台的改革措施基本上只有两种命运：不是实行的结果和原来设想的目标相左，就是执行不下去而被放弃了。

　　改革的政策推行的结果变了样的例子不胜枚举。比如说，在1979年改革刚开始的时候，国有企业的厂长、经理没有经营自主权，工人吃大锅饭，干好干坏一个样，积极性很低。因此，就推行"放权让利" 的改革，扩大厂长经理的自主权和企业对利润的分配权，包括利润留成和承包制。然而，不管是利润留成或承包制，在试点的时候总是很有效，一旦推广到全国就无效。世界银行和社科院根据企业微观的投入产出的研究发现生产率是提高了，但是企业的利润率却不断下降，国家作为所有者的利益得不到保证。于是有些学者提出，这是因为国有企业产权界定不清，所有者缺位，主张推行以明晰产权为出发点的现代企业制度改革，其中，股份制是最完善的一种，尤其是上市公司，既有董、监事会，又有股民为了自身的利益而对企业的监督。但是回顾自1991年以来股票市场在我国的发展，第一批上市公司的股票几乎全部变成了垃圾股。根据我对上海和深圳股票市场的一项研究也发现，一个国有企业上市五年以后各种指标就和不上市的国有企业没有什么差别，而且，股票市场还充满着投机。由于，股票市场刚建立时，股民都是散户，有些学者就认为散户天生喜欢投机，不愿意去监督企业，所以上市对企业的绩效没有是么作用并导致股市的种种问题。看到国外大部分股票都是机构投资者长期持有的，于是就建议政府引进投资基金，以为我国的基金也会像国外的基金长期持有企业的股票并关心企业的经营管理。可是我国在1998年引进投资基金以后，股票市场的投机不但没有减少，还变本加厉成为庄家公然操纵股市，上市公司的经理人员和庄家勾结的事件层出不穷，股市的问题更为严重。另外，像政企不分也被认为是国有企业经营不善的重要原因之一，推行政企分开的结果，经常只是把政府部门变成了翻牌公司，除了将原来的处长、局长改称为经理、总经理和让这些人的工资上涨不再受行政约束外，行政垄断和靠政府的政策优惠和保护来生存的情形基本没有改变。

　　出台的措施执行不下去的情形也很多。例如，1993年底在设计金融、财政、外汇、国企、社保等五大改革时，四大国有银行的改革是第一项，方案也最成熟，当时的目标很明�"银行商业化、利率市场化"，但是，到今天四大国有银行的贷款还主要是政策取向，利率仍然不能随行就市。近几年老说要给民营经济公平待遇，在四大国有银行也成立中小企业贷款部，专门划出一块资金来给中小企业、民营企业贷款，但是中小企业基本上还是贷不到款。最新的一个例子是国有股减持，设计的时候以为减持国有股既可以改变"一股独大"的局面，从而创造多元化的股权和利益结构为上市公司完善治理结构创造条件，又可以通过减持国有股实现国有经济的战略性调整，尽早使国家从竞争性行业中退出，并为社会保障基金开拓新的筹资渠道，但是政策一公布，股市就猛跳水，而被迫暂停执行。　　存量改革已经进行了22年了，改来改去总是事与愿违，出台的大多数政策，执行的结果不是没有达到当初政策设计所要达到的目标，就是执行不下去，名存实亡或是被迫放弃了。从这些困难不难得出一个结论：我们至今为止的存量改革尚未触及传统社会主义计划经济体制中最深层次的问题，要完成传统体制的改革、建立社会主义市场经济体制有个不能不面对、不能绕过去的问题。

　　二．国有企业的自生能力是传统体制中最深层次的问题　　对于传统社会主义计划经济体制的改革中尚未触及到的深层次问题，学术界和社会上有许多讨论，最常被提到的有两点：一个是私有化，一个是民主化。可是从苏联东欧的情形来看，似乎也不是。比如俄国，基本上所有国有企业都已经私有化了，政治上也民主化了，但是根据世界银行1996年《世界发展报告》上的资料，俄国对原来的国有企业的补贴不减反增，2000年的GDP只有休克疗法前1990年的61%。应该讲我们在增量改革上尚没有解决的问题，在俄国也同样没有解决；而且，就改革的总体成效而言，和我们在改革后经济取得快速发展有天渊之别。普金上台这两年，俄国的情形有所好转，这却是普金在政治上重新集权的结果。在苏联、东欧的改革中，波兰的经济情况最好，但是，同样根据1996年的《世界发展报告》，波兰的大型国有企业基本上没有推行私有化。从苏联、东欧的情形看来，我国当前存量改革中绕不过去的深层次问题似乎不是私有化、或是民主化的问题。那么，到底又是什么呢？

　　我认为传统社会主义计划经济体制的改革中真正绕不过去的是国有企业的自生能力的问题，要是国有企业自生能力的问题不解决，任何公司治理结构的改革都不会有效，包括私有化和民主化的改革也一样。

　　何谓自生能力?我的定义是"在一个开放、竞争的市场当中，一个正常管理的企业，获得一个市场上投资者可以接受的预期利润率的能力"。在一个开放、竞争的市场中，一个正常管理的企业，必须有能力获得投资者可以接受的预期利润率，这样的企业才会有人去投资设立，一个企业投资设立后，在未来的经营中也必须有获得投资者可以接受的预期利润率，这样的企业才会被继续经营下去；要是一个正常经营的企业不能获得市场上大家可以接受的预期利润率，这样的企业就没有自生能力，它的设立和继续经营就只能靠外力的支持，主要是政府给予的政策性补贴、保护。　　在一个开放、竞争的市场经济当中，一个企业的自生能力与这个企业所在经济的比较优势有关，一个企业只有选择进入这个经济具有比较优势的产业或产业区段中，它所生产的产品或所提供的服务才能跟国外的同类产品和服务竞争，只有这样的企业才能不需要政府的保护而自己能够生存和发展。

　　在一般的市场经济当中，一个不具有自生能力的企业是不会有人去投资的，也不会有人继续经营下去的，因此，在市场上能够存在的企业必然具有自生能力，也就是只要正常管理就能获得市场上可以接受的预期利润率。因此，在发达的市场经济中发展出来的现代经济理论把企业具有自生能力当作是任何经济理论研究不言自明的暗含前提。在此前提下，一个企业实现的利润水平的高低，取决于管理的水平。因此，现有的经济理论关心的是公司治理以及管理的问题，而把企业自生能力的问题抽象掉。

　　可是把企业具有自生能力作为前提来研究从传统的计划体制向市场经济体制转型中的国有企业的问题却是一个致命的弱点。在《中国的奇迹：发展战略与经济改革》一书中，我已经详细论述了传统计划经济体制的各种制度安排，不管是前苏联1929年或是我国在1952年开始的，都是为了在资金稀缺的经济中去优先发展不具有比较优势的资金密集型重工业而形成的。在一个开放、竞争的市场经济中这种不具比较优势的资金密集型重工业中的企业是没有自生能力的，这也是为什么在国家以行政的力量来扶持之前这种类型的企业不存在的原因。然而，出于赶超发达国家的愿望和战略的考虑，政府只好形成以扭曲利率、汇率、工资、物价、原材料价格为特色的宏观政策环境来降低在重工业中企业的投资和经营成本。把利率、汇率、物价等价格信号扭曲以后，资金、外汇、原材料、各种商品必然是供不应求，出现了匈牙利经济学家科尔奈所说�"短缺经济"的现象。为了保证供不应求的资金、外汇、原材料会被用于国家所要优先发展的重工业，政府首先必须有个全盘的经济计划，然后用行政手段取代市场机制按国家计划来配置各种资金和要素。同时，为了保证经由剪刀差集中到企业的剩余会被投资到国家所要优先发展的项目，企业必须国有化。而且，在扭曲的宏观政策环境中，一个国有企业的盈利或亏损，并不决定于企业的管理水平，而取决于它所面对的产品和投入价格的扭曲程度；在缺乏市场竞争的计划配置体制下，一个盈利企业该有的盈利水平或亏损企业该有的亏损水平，也没有一个客观的标准，在国家作为所有者和企业经理人员对企业的经营存在严重的信息不对称的情况下，给与企业经理人员自主权，必然出现经理人员利用手中的权力多吃、多拿、多用的道德风险问题，为了避免企业经理人员的道德风险给国家作为所有者所带来的损失，企业经理人员在人、财、物、产、供、销上的自主权全都被剥夺了，这种看似无效的企业治理模式其实是在价格信号扭曲、缺乏市场竞争的外部环境下，所有者为了避免企业经理人员的道德风险造成过大损失�"次优"(second best)制度安排。

　　传统的社会主义计划体制是为了克服重工业企业自生能力的难题，在资金稀缺的发展经济中建立一个完整的重工业体系。从这点来说，传统计划体制是成功的，作为一个贫穷落后的发展中国家，中国在60年代就能试爆原子弹，70年代就能卫星上天。但是为此目标我国也付出许多代价，集中表现在工人、农民积极性低，产业结构失衡，效率低下。但是到现在为止，我们对传统体制的许多改革，确实如批评者所讲的，只是"头痛医头、脚痛医脚"，关注于国有企业缺乏自主权、政企不分的表面现象，而没有深入到传统体制形成的逻辑出发点--国有企业的自生能力的问题。改来改去，许多大型的国有企业所在的行业仍然是不符合我国的比较优势，在开放、竞争的市场当中，即使有正常的管理水平，这些大型的国有企业无法获得市场上可以接受的预期利润率的根本事实仍然没有改变。

　　除了国有企业原有的自生能力的问题没有解决之外，放权让利的改革过程当中，还给国有企业新增加了另外一种社会性负担的问题。在1979年的改革之前，每年国家的投资集中在重工业，创造的就业机会不多，可是国家负有给城市劳动力安排就业的责任，因此，经常一个工作岗位安排三个劳动力去做；同时，在低工资制度下，工人的工资收入只够当前的消费，退休后，则成为企业的退休职工和在岗的工人一样领工资。改革之前，国有企业实行的是统收统支制度，企业所有的收入都上交给国家财政，企业的所有开支都由国家财政拨款，所以，冗员、老职工等都是由国家财政养的，对企业来讲并没有负担的问题。可是从1979年开始推行利润留成之后，养企业冗员和老工人的开支逐渐由国有企业背负起来，和新建的企业比起来，这些开支就变成了国有企业为了维持社会稳定而承受的额外负担。

　　在《充分信息与国有企业改革》一书中，我将由自生能力问题的显性化而形成的负担称之为战略性负担，战略型负担与社会性负担合起来，我统称之为政策性负担。

　　如果国有企业的政策性负担问题不解决所有关于国有企业的改革措施都不会有效，即使私有化也不能解决问题。这是因为大型企业必然是所有权和经营权分离，在两权分离的情况下必然会有激励不相容和信息不对称的问题。如果有政策性负担就会有政策性亏损，政策性亏损的责任在于政府，政府就必须给与有政策性负担的企业政策性优惠和补贴。可是，在信息不对称的状况之下，政府难于分清政策性亏损和经营性亏损，企业就会把任何亏损都说成是由于政策性负担引起，而政府既然无法区别政策性亏损和经营性亏损就只好把所有亏损的责任都背负起来，形成了企业的预算软约束。在企业的预算无法硬化的情况之下，任何给与企业更多自主权的公司治理或是产权结构的改革都是对改革前剥夺企业人财物产供销自主权的"次优"制度安排的背离，从国家作为所有者来说只会是更糟糕而不会是更好。只要是存在政策性负担，而国家又不能让企业破产，即使是将国有企业私有化，国家对企业的亏损还是负有责任，而且，私有化了以后，企业向国家要优惠、要补贴的积极性会更高，国家要为此付出的代价也就会更大。从世界银行对苏联、东欧原国有企业私有化以后的情况的研究结果支持了上述的推断。

　　四大国有银行商业化和利率市场化的改革推行不下去的原因也在于国有企业的政策性负担。这是因为从1983年推行"拨改贷"的改革以后，给国有企业政策性补贴的手段从无息的财政拨款改为低息的银行贷款。只要国有企业还有政策性负担，而政府又只能靠银行的低息贷款给它补贴，银行商业化、利率市场化的改革就不可能真正落实。

　　我国上海、深圳股票市场的问题也根源于国有企业的自生能力的问题。国有企业上市之前，虽然有不少是经过改组，把冗员和养老等社会性负担剥离了，但是由于资金密集度太高所造成的自生能力的问题并没有解决。既然一个缺乏自生能力的企业，在开放、竞争的市场中不能获得市场上投资者可以接受的利润率是先天存在的问题，设立公司董、监事会等公司治理的改革也就不能改变这个先天的事实，而且，既然无法从经营中获得市场上可以接受的利润率，投资者也就不能从长期持有股票中获得满意的回报，所谓"炒股炒成股东"被认为是"三大傻"之一的道理在此。既然不能由长期持股获得满意的回报，散户就只能靠短期股票价格涨跌的投机来赚钱。引进机构投资者以后，并没有改变国有企业缺乏自生能力的事实，机构投资者同样也只能靠短期股票价格的涨跌来获利。所不同的是，机构投资者可动员的资金多，不会像散户那样只能被动地靠价格的涨跌来投机，在监管不严的地方，机构投资者就会主动做庄操纵股票价格来获利，而使股市的问题更为严重。

　　同样的道理，在国有企业的生存靠银行低息的贷款和市场的垄断等政策性补贴和优惠来保证的情况下，要给民营经济在资金融通和市场准入上公平的待遇的政策也就难于真正到位。

　　贪污腐败的情形也根源于国有企业的政策性负担。为了补贴、保护国有企业，政府必须对价格、市场准入进行很多干预，这些干预就给与政府官员许多利用手中的权力来寻租的机会，贪污腐败的情形也就会屡禁不绝。

　　在国有企业必须靠政府的政策性优惠和补贴来生存，或是可以不断跟政府要政策性优惠和补贴的情况下，政企是不可能完全分离的。不分离的责任不仅在于政府，也在于企业，这是因为只有在政企不分的情况下，企业才能不断向政府要补贴、要优惠；而在政府必须不断给企业优惠、补贴时，政府也不可能不干预企业的经营和决策。

　　最后，加州大学伯克莱分校的钱颖一教授最近写了一篇在国内被广为引用的文章，他把市场经济分为好的市场经济和坏的市场经济。市场经济是好是坏其实内生于这个经济中的主要企业是否有自生能力的问题，如果一个发展中国家的政府想去优先发展不具比较优势的产业，这个产业中的企业就不具自生能力，国家为了保护、补贴这类企业必然要对经济进行很多干预。干预的结果是贪污、腐败、寻租、裙带关系盛行，也就成了钱颖一所描述的坏的市场经济。怎样才会有好的市场经济？在市场当中存在的企业如果都是有自生能力的，不需要政府来扶持、补贴的，这样就不必要对经济进行不必要的扭曲和干预，这样的市场经济也就会是好的市场经济。

　　三、改革的根本出路在于消除政策性负担，提高企业的自生能力

　　如前所述，只要国有企业还有自生能力的问题和在改革以后所形成的社会性负担的问题，国家就负有补贴、优惠国有企业的责任。而且，目前国有企业还雇佣城市里面近50%的劳动力，拥有全国近60%的固定资产，国家也不可能让没有自生能力的国有企业大量破产。如果不先提高国有企业的自生能力、消除国有企业的社会性负担，就是私有化，现在我国在存量改革上的各种问题依然会存在。

　　上述问题看起来很难，其实只要认识到问题的根源所在也就不难对症下药。

　　关于社会性负担的问题无非是冗员下岗和设立独立于企业的老工人的社会保障，把这些负担从国有企业剥离出来，不要让这些负担成为国有企业向国家要补贴要优惠的借口。目前国有企业为养冗员和老工人所发的钱最终都是国家的钱，其实把这些负担从企业剥离出来由国家自己来管，所要发的钱顶多就是现在这么多。而且，现在企业可以以此为借口，把各种亏损都说是由这些负担造成，向国家多要钱，如果国家自己来管，有可能发得更节约。

　　至于国有企业自生能力的问题，可以分成几种状况来处理：如果一个国有企业所生产的产品是国家在国防安全上绝对不可或缺的，这个企业就只能由国家财政包起来，这在任何国家都是一样的。如果，一个国有企业的产品不再是在国防安全上非常敏感的，而这个国有企业所提供的产品有很大的国内市场，可以采取用市场换资金的方式跟资金比较丰富的外国企业合资，或是直接到国外的资本市场上市，这样资金成本降低了，企业没有自生能力的问题也就克服了。另外，如果一个国有企业的产品没有很大的国内市场，提高其自生能力的办法就只能是利用国有企业在工程、设计上的人力资本优势，转去生产一种符合我国比较优势、而又有很大国内市场的产品。

　　国有企业的社会性负担剥离、自生能力提高以后，政府不再负有给国有企业提供政策性优惠和政策性补贴的责任，银行才有可能商业化、利率才能真正市场化。企业有自生能力，只要正常经营就可以获得市场上可以接受的正常利润率，股民和机构投资者才会真正关心企业的经营管理，而且，才会长期持有股票，投机和庄家操纵的问题才能根除。在没有政策性负担的情况下，企业经营好坏的责任在于企业自己，公司治理结构的改革才有意义。最后，如果政府不再负有给与某类企业各种优惠和补贴的责任，政府就不需要干预市场的运作，这样才会有好的市场经济，给民营企业公平待遇的政策才会实现。

　　存量改革绕不过去的深层次问题是国有企业的自生能力问题。但是自生能力的问题所以出现，是因为政府想在资金稀缺的条件下，靠国内自己的力量去优先发展不具比较优势的资金密集型的产业，如果这种战略思想不转变，国有企业的改革就不可能彻底；而且，还可能新创造出一批不具自生能力的国有或非国有的企业出来。所以，改革的最深层次的问题是发展战略思想的转变，只有采取按我国的比较优势来发展经济的战略，国有企业的改革才能最终完成，我国也才会有透明的、没有寻租、没有腐败、没有政府不当干预、扭曲的社会主义市场经济体系。