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关于我国城市发展和农村现代化的几点意见
林毅夫
北京大学中国经济研究中心
2001年7月5日
在今年三月人大会议通过的“十五”计划中，首次明确提出了经济发展要遵循“以人为本”的理念，并将“城市化”提到了显著位置。为什么我国城市发展水平低下？如何促进城市发展？如何促进农村现代化？二者之间又有什么样的关系？就上述问题我提出几点个人看法。
一、 城市发展水平低的原因和政策选择
根据世界银行《2000/2001年世界发展报告》，按人均国民生产总值计算，我国在1999年达到了下中等收入国家的水平，在世界206个国家中，排名第140位。目前我国城市人口占总人口32%，排第141位的洪都拉斯城市人口占总人口比例则达52%，我国城市人口的比重也远低于下中等国家城市人口比重为43%的平均值。
城市发展水平和经济发展水平有一定的关系。通常一个国家在经济发展水平低时，经济活动以农业为主，人口主要集中在农村。随着经济发展，产业向制造业、服务业转移，人口也从农村逐渐转移到城市。钱纳里等曾经描述了在常态发展过程中不同发展水平上平均的城市发展水平。
表1， 不同收入（GNP）水平上城市化预测值
人均国民生产总值（1964年美元不变价） 100 200 300 400 500 800 1000
城市人口比重（%） 22.0 36.2 43.9 49.0 52.7 60.1 63.4
资料来源：钱纳里等：《发展的型式（1950-1970）》，经济科学出版社1988年版。
以1964年美元不变价格计算，1980年中国人均国民生产总值大约为154美元，可以与表中100美元或200美元的时点相比较。该年中国城市化水平仅为19.4%，不仅大大低于200美元时点上的城市化预测值，而且低于100美元时点上的城市化预测值。所以城市发展水平低的问题在我国可以说由来已久。
国内学者一般认为我国城市发展水平低是因为政府采取了“城乡隔离政策”造成的，以为取消了这个政策，就能解决城市发展水平低下的问题。殊不知“城乡隔离政策”本身是一个果，而不是因，城市发展水平低和城乡隔离政策都是“重工业优先发展战略”造成的后果。
在建国以后，政府为了迅速实现国家工业化采取了“重工业优先发展战略”。这个战略目标集中反映在“一五”和其后的各个五年计划中。由于重工业资本密集的特征与当时中国资本稀缺的资源禀赋状况形成矛盾，重工企业在完全竞争的市场环境中不具自生能力。为了保证重工业优先发展，需要政府创造以人为压低利率、汇率、能源和原材料价格、工资和生活必需品价格为特征的扭曲性宏观政策环境，实施以计划和行政手段为特征的资源配置制度。
但是重工业是资金密集型的产业，投资规模很大，创造的就业机会不多，因此，我国实行重工业优先发展战略的结果，减弱了经济增长吸收劳动力在非农产业就业的能力，阻碍了伴随着经济发展劳动力从第一产业转移出来的就业结构转换过程。结果，改革前的27年里，农业的产值份额从57.7%下降到32.8
%，下降约25个百分点，而农业的劳动力份额由83.5%降至73.3%，仅下降10.2个百分点，劳动力份额下降明显滞后于产值份额变动。
而且，在重工业优先发展的制度框架下，采取的是低工资、低物价的政策，为了防止农民进城增加政府低物价政策的负担，政府通过城乡分割的户籍管理制度将广大农民束缚在农村和农业，防止农民分享城市工人所获得的压低价格的食物和住房等供给。虽然从政策上讲，农民可以通过国家招工直接改变（或通过服兵役间接改变）身份，但实际上农民很难得到这样的机会。在文革期间，由于城市里创造的就业不足，还把大量的知青下放到农村。
实行改革开放以来，重工业优先发展的战略得到了矫正，非农产业有了很大的发展，城乡隔离政策被修正。实行家庭联产承包责任制以后，农民的生产积极性猛增，“留足了国家，交足了集体，剩下的都是自己的。”农民获得了农业生产剩余的控制权和投资权。亿万农民获得了这个权利之后，在比较利益的诱导下，依靠自己的努力进入了非农产业，为扭转就业结构转换严重滞后于产值结构转换这个几十年来一直困扰政府的大难题，做出了难以估量的贡献。据统计资料计算，在1978-1999年间，仅乡镇企业的劳动者增加量（9877万人）一项，就占全国非农产业中劳动者增加量（25259万人）的39.1%。如果再把农民在其他载体（如私营企业、个体企业、独自进城当合同工、临时工、保姆，经商等）中从事非农活动考虑进去，劳动力转移的数量就更大了。同时，政府也将农民只能居住在农村，并从事农业生产的户籍和职业的双重管制改为单项的户籍管制，即摈弃了农民不能擅自从事非农生产活动的管制。
由于非农产业的发展，从事农、林、牧、渔业的劳动力占劳动力总数的份额已由1978年的70.5%下降到2000年的46.9%，从事非农产业的劳动力占劳动力总数的份额则由1978年的29.5%提高到2000年的53.1%，变化幅度高达23.6个百分点。就业结构转换严重滞后于产值结构转换问题得到初步矫正。
对于重工业优先发展战略的弊病，主观上若不加以深刻认识，就不可能从根本上消除其影响。重工业优先发展的战略虽然随着信息、高科技产业的发展不再是先进产业而没人再提，但是其变体还在深植人心。50年代推行重工业优先发展的战略，其弊端在于重工业是一个资本极端密集的产业而中国当时是一个资本极端稀缺的经济。虽然经过过去50年的发展，中国的资本积累迅速，但相对于发达国家，中国要素禀赋的特性还是资本相对稀缺、劳动力相对丰富，如果忽视这个禀赋特征，而去优先发展资本过度密集的产业或产业区段，那么，就业、城市发展水平，和经济发展绩效都会受到负面的影响。
因此，要提高我国城市发展水平，必须从根本原因着手，放弃在资本密集产业上的赶超。根据我国要素禀赋结构的特征，按照比较优势的原则，大力发展劳动密集型的产业，才能扩大非农就业机会，促进农业人口比重下降。只有创造足够的城市就业机会，打破“城乡隔离”的政策才不会导致城市无业游民和贫民窟的大量涌现，一些现有的大城市也才不会继续采取各种形式的歧视农民、阻碍农民进城的政策。
劳动力密集产业多数为中小企业，要发展劳动力密集型产业，就需要有适当的配套政策。在市场准入方面，应该消除各种形式的对劳动密集产业和中小企业的歧视，鼓励创业；在税收方面，纠正对中小企业各种形式的不公平待遇；在金融上，大力发展能够真正为中小企业服务的中小银行。从而为劳动密集的中小企业的发展创造良好的外部氛围，为城市发展水平和经济持续发展扫清障碍。
二、 “城市化”抑或“城市发展规划”？
我国城市发展水平落后，确实有很大的缺课要补，但是一国城市发展水平受到经济发展水平等诸多因素的制约，到底多少人口从事非农领域活动？多少人口从事制造业？对诸如此类的问题，不能主观臆断，也不应该拔苗助长。而且，城市的地点、规模，受到历史、地理、经济、技术条件的影响，是自然选择的结果，也不能由“长官意志”主观决定。譬如厦门因“五口通商”而兴起、上海得益于绝佳的国际贸易条件、“丝绸之路”沿线许多城市随着陆路交通的式微而相对重要性下降甚至消失等等。对于中国这样人口众多、面积广阔的国家，我们仅能知道会有几个超级城市、许多大城市及数量更多的中小城市，但到底各种规模的城市数量应该各有几个？各个规模的城市的最优规模是多大？这些问题在理论上永远难于争论清楚。在这种情形下，谈“城市化”容易引起计划经济的办事方式，主观决定城市人口的比例以及城市的地点及规模。所以，在讨论这个问题时不如使用“城市发展”的措辞而不用“城市化”一词。
虽然城市发展的水平是一个经济发展的过程自发决定的，但是政府也可以在城市发展上发挥两方面的积极作用：首先，政府实施灵活的土地政策、灵活的工商业发展政策、灵活的劳动力流动政策可以使新城市在有条件出现时自发形成，现有的城市可以随经济的发展而不断调整规模。其次，在现有城市里，必须有比较好的各种功能和配套条件的规划，政府可以透过专家，对城市商业区、绿地、教育、交通、环境、道路、卫生等做出专业规划，以利于营造良好的生产、生活的环境。
总而言之，政府在城市发展问题上，既不能“长官意志”，对城市选址、城市规模横加干涉；又不能“放任自流”，放弃提供公共产品的责任。
三、 城市发展与农村现代化应该并重。
在促进城市发展的同时，也不能忽视我国农村的现代化。我国现在还有8亿人生活在农村，遵循“以人为本”的发展理念，不能只关注城市居民，也必须给这8亿农村居民提供适当的现代生活条件。
我国农村地区绝大多数农户都是生活在有百户、几百户以上的自然村。以这些自然村为单位，给农村居民提供上水、下水、电力、道路等与生活有关的基础设施是农村现代化的必要内容。
对于上述农村基础设施的建设，有些学者担心会随着农村人口向城市的转移而变成浪费。实际上并不会如此。我国现有农村人口占总人口的63.8%，即使最乐观的估计，到2030年我国至少仍然有30%人口会生活在农村，而全国人口总数到那时，按保守估计将有16亿人，也就是到2030年至少会有5亿人仍然居住在农村。现在为改善8亿农村居民的生活而投资的基础设施，到2030年仍有5亿人在使用，绝不能算是浪费。
固然农村的现代化的水平和城市的现代化水平在许多方面会有差距。第三产业和不少现代生活的设施有相当大的规模经济，只有在一定规模的城市才能发展起来。但是我国人口密度高，绝大多数地区内乡村与城市之间距离较短。随着摩托车、小汽车等现代交通工具价格的降低和普及，乡村与邻近城市的交通往返非常方便，住在农村的居民也可以方便地到城市里消费三产业提供的现代服务，从而使农村生活仍具有很大吸引力。所以，我国未来的城乡发展模式，很可能在几个超级城市和大城市外，形成星罗棋布的以中小城市为核心的城郊社区群，现有的农村变成中小城市的卫星社区。如果，未来我国的城乡按此模式发展，那么，现在为农村现代化而在上水、下水、电力、交通上的投资就更不会是浪费。
农村的现代化有利于缩小城乡差距，本来就是我们经济发展的应有之义。而且，在当前生产能力普遍过剩、投资和消费需求不足、市场极度疲软、通货紧缩势头尚未减缓的形势下，采用积极的财政政策刺激总需求对启动当前经济十分必要。但财政政策必须要用在能够“四两拨千斤”的地方才能真正启动市场。农村道路、电网、自来水建设是在我国当前形势下最能产生这种效果的地方。这些建设和大的基础建设项目相比，一般规模较小，使用的物资投入以国内生产为主，对国内需求的直接刺激作用比较大。这类基础设施建设高度劳动密集，以使用廉价的农村劳动力为主，能够创造许多就业机会，增加农民收入。而且，有了这些现代生活必需的基础设施以后，农村地区蓄势待发的大量需求潜力将会释放出来，涌现家用电器购买高潮，以及“厨房革命
”、“厕所革命”等，将我国各行各业过剩的生产能力消化掉，使我国经济走出通货紧缩的困境，恢复正常的快速、健康增长。
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编辑：海闻 姚洋
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