李龙、朱孔武：财政立宪主义论纲

［本文原载《法学家》2003年第6期。］

内容提要：宪法学上的财政立宪主义是一种关于政府财政权和人民财产权关系的理念与原则，涉及赋税、财产征收以及预决算等政府的一切财政行为。财政权问题是宪政产生的根本原因，财政制度是宪法规范的重要内容，也是宪政体制运行的重要保障。财政立宪主义在我国历史上有其萌芽形态，并对我国现行宪法体制产生了很大影响。财政立宪主义对我国有着特别重要的意义。

关键词：财政立宪主义、财政权、宪政

二十世纪七十年代后期，西方公共财政专家开始关注对政府财政权力的宪法制约，公共选择理论有关“财政立宪”、“税收立宪”的理论应运而生。作为宪法学的财政立宪主义（fiscal constitutionalism），有其独特的研究方法和对象，而政府财政权与人民财产权关系的理念和原则是其内容的核心。财产权问题历来就是法学领域的重要课题。财产权也是一种宪法权利，体现了国家和私人之间公法上的财产关系。[①] 国家和私人之间公法上的财产关系实质上是政治国家和市民社会之间的财政权关系[②]，所谓“财政”，就是“为统治社会实施其任务而取得、管理与使用必要的财产的作用”。[③]本文指出了财政权是宪政的重要内容，并对财政立宪主义在我国的演进及其对我国宪政发展的重要意义予以探讨，旨在说明财政立宪主义是宪法学的重要理论，激发宪法学者对其进行研究。财政立宪主义是从财政权在宪政主义产生和发展过程中的重要性而言的。“对政府行为的控制，至少在最初的时候，主要是经由对岁入的控制（control of revenue ）来实现的。”[④]

一、财政权是宪政主义的重要内容

政府财政权和人民财产权之间的关系及其对宪政的意义可以从三个方面加以理解：从历史维度考察其与宪政起源的关联，从规范角度考察其在实证宪法中的体现，从宪政变迁的角度考察其在不同的历史阶段的涵义。

（一）财政权的归属问题是宪政产生的根本原因

宪政主义的渊源可以有多种。其思想的萌芽可以追溯到古希腊城邦国家的政治实践，其发展表象为历久弥新的“高级法”思想；[⑤] 其法治传统甚至可以追溯到古罗马的私法，它的民法﹙civil law﹚十分发达，并重视对于私人之间的合同和财产权利的保障，这为日后西方法治秩序的建设，奠定了基础。中世纪出现了对古罗马法的研究的复兴，虽然罗马帝国时期的法律是倾向于专制王权的，但罗马私法中对私有产权的保护却构成对恣意行使的权力的限制。但是，人类历史上第一波宪政运动——英国、美国和法国宪政的确立过程——已经雄辩地证明：财政权的争夺是宪政产生的根本原因之一，预算与议会制度作为民主制度的滥觞，二者互为表里。 英国的宪政起源于此，从14世纪末起，英国便已开始了这样一个进化过程，亦即把财政权一步一步地移交给下议院的那种进化进程。最终，也就是到了17世纪末，上议院明确认可了下议院对“财政法案” ( money bills ) 所享有的排他性权力；[⑥]从13世纪开始，国王再也不能依靠他自己生存了，巨大的国库亏空只能靠赋税弥补。1215年6月，约翰王和贵族代表签下限制王权的著名的《自由大宪章》，确立了征税必经被征者同意的税收法定原则，也一举开创了英国君主立宪的宪政开篇。其中第12、14条的规定成为后来的“无代表不征税”的源头。[⑦]《大宪章》是一份限制统治者的权力、保障被统治者的权利和自由的法律文件，构成统治者与被统治者之间的契约，并宣示了法律高于王权的原则。虽然约翰王随即撕毁了“大宪章”，但也形成了一个惯例，以后的历任国王只要征税就必须与新兴贵族和资产阶级达成妥协，一再宣誓遵守《大宪章》，这种“王室确认书”先后出现了32次之多。在在通常形式的“王室确认书”以外，1295年爱德华一世又以成文法的形式签署《无承诺无课税法》，规定“非经王国之大主教、主教、伯爵、男爵、武士、市民及其他自由民之自愿承诺，则英国君主及其嗣王，均不得向彼等课征租税，或摊派捐款。”1368年爱德华三世以成文法的形式添加了如下宣示：任何成文法则的通过，如与《大宪章》相悖，则“必然是无效的”。戴雪在考察财政与法律的关系时，感叹到：“全国岁入概赖法律而存在，它只是巴力门法案下之产物而已。是故生在今世，无人敢虚构一种想象，以为某项赋税可不用法案而成立。” [⑧]

在美国，早在独立战争前，赋税问题就是北美殖民地与宗主国之间整个斗争的中心点。1641年的《马萨诸塞湾自由典则》第1条就明确规定：“任何人之动产及不动产不得剥夺或以任何方法在法律形式和官吏职权下侵损除非依照本团体由大会遵照公平、正义，明白制定而适当地已公布之法律的权力。”第八条规定：“任何人之牲畜及任何种类财产不得强取和征用以为公共事业服役，除非有大会颁发之令状并有合于境内通行价格之适当偿价及雇价。倘非此项被征用财产死亡或损坏，原主当得充分赔偿。”1765年的《弗吉尼亚决议》宣称：“由人民自己对人民征税，或者由其代表者为之是防止过重课税的唯一保障，是自古以来英国宪法本质的、英国人的自由固有的特点。”独立战争更是直接起因于宗主国的课税和干预。《独立宣言》在历数英王罪恶时，“他未经我们同意就向我们征税”便是重要的一条。后来制定的宪法则多处涉及对征税权的限制。美国在十九世纪末期始征收个人所得税和公司所得税，但被最高法院判为违宪。直到1913年宪法第16条修正案（“国会有权对任何来源的收入规定和征收所得税”）才确认了所得税的合法性。

1789年，法国大革命爆发，立宪主义的理论和实践在欧洲取得了继十七世纪英国革命以来的重大突破。托克维尔通过对法国大革命的研究，回答了“路易十六统治时期是旧君主制最繁荣的时期，何以繁荣反而加速了大革命的到来”这个问题，指出财政问题是一个重要原因，“一场浩劫怎能避免呢？一方面是一个民族，其中发财欲望每日每时都在膨胀；另一方面是一个政府，它不断刺激这种新热情，又不断从中作梗，点燃了它又把它扑灭，就这样从两方面推促自己的毁灭。”[⑨] 路易十四在建立绝对君权时给予贵族和教士种种免税特权。王室的奢靡和对外战争只有建立在对平民横征暴敛基础上。1789年路易十六要求通过举债和增税计划，与高等法院持续冲突，这就直接引发了大革命。1789年的《人和公民的权利宣言》第17条载明“财产是神圣不可侵犯的权利，除非当合法认定的公共需要所显然必需时，且在公平而预先赔偿的条件下，任何人的财产不得受到剥夺。”作为1791年宪法开篇的《人权宣言》在第14条中明确宣布：“所有公民都有权亲身或由代表来确定赋税的必要性，自由地加以认可，有权注意其用途，决定规定税额、税率、客体、征收方式和时期。”即“无代表则无税”——如果无国民代表--议会制订的法律为依据，则不得课税。宪法第五篇以“赋税”为名确认了议会的财政权。法国大革命历经波折，宪政终得以确立。

在十九世纪，受到十八世纪末期美国和法国立宪的先例的影响，立宪运动席卷欧洲大陆，各国相继制订成文宪法﹙如1809年瑞典宪法、1814年挪威宪法、1815年荷兰宪法、1831年比利时宪法、1848年瑞士宪法、1849年丹麦宪法、1861意大利宪法、1867年奥地利宪法、1871年德国宪法、以至法国在1804年、1814年、1815年、1830年、1848年、1852年和1875年的多部宪法﹚，其中绝大部分为君主立宪而非共和制的宪法。此外，少数欧美两洲以外的国家，也在十九世纪制订了宪法﹙如1876年土耳其宪法、1889年日本宪法﹚。

(二) 财政制度是实证宪法规范的重要内容

宪政国家的主要职能在于提供公共产品和保护财产权，理解政治国家和市民社会关系的关键就在于国家对财力汲取的合法性、范围和限度。洛克的经典论述仍然是雄辩的，“政府没有巨大的经费就不能维持，凡享受保护的人都应该从他的产业中支出他的一份来维持政府。但是这仍须得到他自己的同意，既由他们自己或他们所选出的代表所表示的大多数的同意。因为如果任何人凭着自己的权势，主张有权向人民征课赋税而无需取得人民的那种同意，他就侵犯了有关财产权的基本规定，破坏了政府的目的。”[⑩]虽然，政府的功能和定位在二十世纪发生了巨大变化，政治社会和公民社会之间的公法上的财产关系日益复杂，但是，国家与人民之间的财政关系作为宪政的基础，其变化过程也就是宪法变迁的过程，也是宪法规范的重要内容。

财政问题的实质反映了公民的财产保护和国家职能所需的相应财力之间的关系，国家能力的限制、保障与公民财产权的保护是同一问题的两面。从世界范围看，宪法规范的重心有一个从财产权的保护到二者并重的过程。英国、美国率先在宪法文件中确立私有财产不可侵犯的原则，但更为严格和彻底的表述则体现在法国大革命时期的法律中。第一次世界大战后，私有财产权的神圣性开始淡化。1919年《魏玛宪法》、1946年及1958年《法国宪法》都出现了“财产征用”条款。此后，新制定或重新修改的宪法皆有对财产制约的内容。[11]美国的宪法变迁主要体现在联邦法院的司法判决中，宪法修正案的“征用条款”的实质内容发生了与其它国家宪法同样的变化。值得注意的是，前苏联和东欧原社会主义国家的新宪法无不强调了私有财产的不可侵犯性。例如，1993年《俄罗斯宪法》第35 条的规定，“私有财产受法律保护。每个人都有权拥有为其所有的财产，有权单独地或与他人共同占有、使用和处置其财产。任何人均不得被剥夺其财产，除非根据法院决定。为了国家需要强行没收财产只能在预先作出等价补偿的情况下进行。保障继承权。” 英、美、法等原生的资本主义宪政国家的宪法几乎无一例外的把财政制度作为权力分立的关键内容写进宪法，并将此权力仅仅赋予给议会。英国1911年《议会法》是这样，其他国家的宪法也莫不如此。美国宪法第一条第7款条将“规定和征收”税收的权力赋予国会，“一切征税议案应首先由众议院提出”。国会主要通过立法对财政权的行使才得以获致与总统分权制衡的地位。1789年9 月国会通过《组织法》建立财政部，1802年建立了常设的众议院筹款委员会。法国第五共和国宪法在第五章“议会和政府的关系”第34条规定，各种性质的赋税的征税基础、税率和征收方式的准则又法律规定，议会投票通过。

德国、日本等后期的资本主义宪政国家借鉴了英、美、法等国的宪政制度，强化了财政权在宪法中的地位。《日本国宪法》第83条确立了财政民主主义原则，规定：“处理国家财政的权限，必须根据国会的决议行使。”。第84条规定：“新课租税或变更现行租税，必须有法律或法律规定的条件为依据”，这里的“法律”都是指的狭义的议会立法，实行彻底的租税法律主义，否弃了明治宪法确立的上年度预算施行的制度和紧急处分权等。在实质上与租税同样意义的强制性课税也扩及于以公权力征收的各种费用和罚金以及在法律上或事实上属于国家垄断事业方面的专卖价款等。[12]值得注意的变化是，有些国家的宪法在限制政府的财政权的同时，也开始出现保障的内容。1949年《德意志联邦共和国基本法》专门设置“财政”一章，详细规定了费用的分摊、财政援助、税收立法及分摊、财政平衡、财政管理、联邦和各州的财政关系等内容，对预算收入及其支配作了严格规定，但保障政府制定预算法案的特别权力。基本法第113条规定“联邦政府提议的，或涉及新的支出或可能将回造成新的支出的增加预算支出的法律，需经联邦政府的同意。这也适用于涉及收入降低或可能将来会造成收入降低的法律。” 二十世纪上半叶，在非殖民化运动中独立的发展中国家都制定了一部成文宪法，在新的国际形式和历史条件下，宪法发展到一个新的阶段，既经济立宪阶段。[13]各国制订或重新修改的宪法以确认、引导、促进和保障本国的经济发展为中心任务。对财产权和财政权问题进行宪法规范，新兴国家有着比西方发达国家更为迫切的需求。西方发达国家的宪法可以简单规定，因为宪法制定之前就有了私有财产权和财政权，在那里，自然法和市民社会先于宪法。新制定的宪法不仅要确立基本的政府架构，保护传统范畴的自由权利，还要努力创设向市场经济和法治国家过渡的保障措施。大多数新兴国家的宪法都对财政权有比较详细的规定。菲律宾在宪法中不仅把财政权赋予众议院，而且设立独立的审计委员会对财政事项进行监督。斯里兰卡宪法设“财政”专章，对议会的财政权有详细的规定，并且设立独立的审计长制度保障对政府的财政监督。 在政府财政权的宪法约束和人民财产权保护方面，新兴国家有着比西方发达国家更为迫切的需求：西方发达国家的宪法可以简单规定，因为在那里，自然法和市民社会先于宪法，宪法制定之前就有了私有财产权；而新兴国家新制定的宪法不仅要确立基本的政府架构，保障政府的财政权，实现积极宪政，还要努力创设向市场经济和法治国家过渡的保障措施，保护传统范畴的自由权利（尤其是财产权）。 (三) 财政制度是宪法体制运作的保障

现代宪政国家的权力分立的最重要内容之一是财政权的设置，遍观各宪政国家，财政权无不由议会掌管，它“在现代自由国家，实为议会监察行政机关的最大利器”。[14] 议会最重大、也是费时最长的职能是检查政府的财政，“这是因为政府需要管理费（如防务、社会福利、行政开支），而议会必须批准政府筹款和开支经费的手段。”[15] 20世纪末，俄罗斯和东欧社会主义国家鉴于饱受国家集中管理之苦，在新制定的宪法中对财政权大多作出了比较详细的规定，力图通过限制国家的财政权限制国家对社会和经济的干预。依据《克罗地亚宪法》第80、90条的规定，国家的收入和支出必须在国家预算中确定并由代表院审议通过。根据《乌克兰宪法》第84条的规定，最高苏维埃的职权包括：批准国家预算并修改预算；监督国家预算的执行，通过关于国家预算的执行报告的决议。第92条特别规定，关于国家的预算制度的税收制度必须制定专门法律。

财政权不仅是权力分立的关键内容，成为限制政府权力的保证，也是政府发挥积极作用的保证。财政立宪主义的变迁集中反映了国家和社会经济的关系，大致经历了三个阶段：早期以自由主义为特征，国家对经济的干预限于最低限度内；第二阶段，扩大了国家对经济的干预权；第三阶段则是自社会自由主义再次占上风。[16] 1919年德国《魏玛宪法》规定了国家对公民社会权的保障和对私人财产权的限制，成为近代立宪主义向现代立宪主义的转变的标志，社会经济内容越来越多地出现在各国宪法中。新宪政论“不否认在宪政制度中政治生活的民主化是件好的，但它需要表明民主政府是怎样能够既受到制约的，又是能够进取的。——也就是说，既能积极促进社会福利，又不陷入仅仅在其组织得最好的公民之间分配财富。”[17] 国家和人民之间的财政关系出现了一些松动，在20世纪发生的几次再分配革命和政治动荡并没有动摇财政立宪主义的根本原则。无论北欧的福利国家，还是其他发达的资本主义国家，人民通过其代表最终行使着财政权。

无论大国还是小国，联邦制国家还是单一制国家，发达国家还是发展中国家，中央地方关系的关键因素之一就是财政权的分配问题。财权、财力在各级政府间的分配量度，直接关系到中央、地方政府各自利益的满足程度或实现程度，财权、财力的归属与分配，涉及中央与地方各自利益及两者的对比度。因此财政的集权分权是中央地方关系确立、调整的重要内容。从一定意义上说，中央与地方关系是融洽还是紧张、其走向如何，均受财政的影响和制约。托克维尔在分析美国联邦制的为什么成功时指出，“联邦既象一个小国那样自由和幸福，又象一个大国那样光荣和强大”，[18] 原因在于美国宪法与其他联邦制国家宪法不同，联邦统者的不是各州，而是各州的人民，在联邦要征税时，它不是向各州政府征收，而是向州的居民征收。他认为北美的成功在于实行“地方自治”，“中央与地方分权”的联邦制。

一些国家的宪法特别注意保障国家经济的统一，联邦制国家更是如此。美国宪法赋予国会一些最重要的权力保障国内市场的统一，这些权力包括，制定和征收统一关税、人头税、消费税；发行联邦债券；制定统一的国籍法、破产法、铸币法等。《德意志联邦共和国基本法》规定了联邦在货币和财政方面的重要职能，还有一个特别条款调整联邦和地方的财政关系。“自主的和独立的预算体系”，力图使各地方政府的财力保持均衡。俄罗斯的民族关系和中央与地方的关系特别复杂，《俄罗斯宪法》专设“联邦体制”一章，联邦预算、税收及收费等财政权属联邦管辖，确定联邦税收及收费的一般原则由联邦与联邦各主体共同管辖。

二、财政立宪主义在我国的演进

我国的宪政历史如果从清末的“预备立宪”开始算起，已有近百年的历史。从一个封建专制社会，到民主政治深入人心，宪政成为不可逆转之目标，中华民族的宪政大业也算取得了一些成就。与发达的法治国家相比，财政宪政主义对我国具有特别重要的意义。在西方国家，自生自发的宪政秩序形成之前，强大的市民社会及其财产权就已经确立，国家的财政权受到制约。在我国，宪政的开端缘起于专制统治者自救或顺应世界潮流的迫不得已的选择。宪政的丝毫进步都是统治者对人民的让步和人民对统治者的驯化。人民何以驯化统治者并最终控制统治者？财政立宪既是突破口也是原则。 (一) 我国历史上财政立宪主义的萌芽形态

清末“预备立宪”是中国历史上第一次得到统治者认可的和平宪制变革。1911年颁布《宪法十九信条》，已肯定了议会的财政权。其第十四条规定：“本年度之預算，未经国会决议者，不得照前年度预算开支。又预算案內，不得有既定之岁出，预算案外，不得为非常财政之处分。”第十五条规定：“皇室经费之制定及增減，由国会议决。”而财务司法监督预算之职权，亦由宪政編查馆奏准在九年预备立宪期內，自第三年起，试办决算，也已开始。[19]

民国时期的立宪运动可以看成是孙中山先生的“三民主义”、“五权宪法”的实践。政府各部门中，立法权最为孱弱。但是，各宪法文件中无不参照先进国家的宪政原则，规定了国会的财政权，只要切实落实，宪政的前景就不是只剩下黑暗一途了，台湾地区至今仍缘用1947年宪法。

议会拥有财政立法的职权，《中华民国临时政府组织大纲》第十条规定，参议院有决议临时政府预算的职权。《中华民国临时约法》第19条规定，参议院有议决临时政府预算、决算的职权。1912年，国会成立，《天坛宪草》专门增设“会计”一章，第98条规定，众议院及参议院，有议决预算之权。1911年，由行使财政司法的职权，但是直属于国务总理而受行政的支配。1914年，审计处改为审计院，但由于各方牵制，而未能独立行使职权。《天坛宪草》明文规定了财政司法监督预算执行之职权，第106条规定：“国家岁出入之决算案，每年经审计院审定，由政府报告于国会。众议院对于决算否认时，国务院应负其責。”

国民党政府1946年公布了《中华民国宪法》。关于财政行政方面，行政院为国家最高行政机关(第35条)制定施政方针(预算法第26条)，作为行政院主计处编制国家总预算的依据。行政院主计处，编成国家总预算案，经过行政院会议通过，就成了定案，交还主计处整编，然后由行政院提出立法院审议(预算法第32条)。关于财务立法方面，立法院为最高立法机关(宪法第六十二条)，有议决预算之权(宪法第63条)。但不得为增加支出之提议(宪法第70条)。若行政院对于立法院决议之预算案，如认为有障碍难于实行时，得经总统之核可，移请立法院复议，复议时，如经出席立法委员三分之二维持原案，行政院应即接受该决议案，或辞职(宪法第70条)。这是财务立法实行监督预算之职权。关于财政司法方面，监察院审计长，应于行政院提出决算后，二个月內，依法完成其审核，并提出审核报告于立法院(宪法第一0五条)。至于财务司法之职权，监察院审计长，有监督预算之执行，核定收支命令，审核决算，及稽核违法财政行为，或不忠于职务之行为(审计法第2条、第3条)，这是财政司法实行监督执行的职权。

中国共产党十分注意财政问题，并体现在一系列法律文件中。1931年和1934年的《中华苏维埃共和国宪法大纲》第7条，宣布取消一切反革命统治时代的苛捐杂税，征收统一的累进税。有经济学家指出，实行民主政治和民主财政是中国共产党一贯坚持的立场和原则，并且早在革命战争的延安时期就开始付诸实践，其所取得的伟大成就令世人瞩目。[20]1939年陕甘宁边区第一届参议会通过的《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》宣布实行三民主义，第21条规定，实行统一累进税，废除苛捐杂税。1941年陕甘宁边区第二届参议会通过的《陕甘宁边区施政纲领》第13条规定，实行合理的税收制度，居民中除极贫者应予免税外，均须按照财产等第或所得多寡实施程度不同的累进税制，使大多数人民均能负担抗日经费。1946年陕甘宁边区第三届参议会通过的《陕甘宁边区宪法原则》没有财政权的规定。1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》第40条规定：“关于财政：国家建立预算决算制度，划分中央和地方的财政范围。”1954年宪法第27条的批准国家预算和决算的权力赋予全国人民代表大会。1975年和1978年宪法都保留了这一规定。

(二) 财政立宪主义对我国现行宪法体制的影响

现行宪法文本中虽然没有“财政制度”专章，财政制度的重要意义尚没有受到应有的重视，但我国宪法有关财政权制度的规定体现了立宪主义的基本原理。依据我国宪法第62条之规定，审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告的权力专属于全国人民代表大会的职权；第67条规定，全国人民代表大会常务委员会在全国人民代表大会闭会期间，审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案；第99条规定，县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告并有权改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会不适当的决定。与我国少数民族区域自治制度相适应，根据第117条的规定，民族自治地方的自治机关有管理地方财政的自治权，凡是依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入，都应当由民族自治地方的自治机关自主地安排使用。

《中华人民共和国立法法》就我国财政、税收的立法权限划分，立法程序等方面作出了具体的规定。该法第8条明确规定财政、税收、海关、金融和外贸基本制度的法律由全国人民代表大会或者它的常务委员会制定。[21] 第63条对地方性法规的立法权限作出了界定：（1）为执行法律、行政法规的规定需要制定地方性法规的事项。（２）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。除本法第８条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市或较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规；但国家制定法律或者行政法规后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效。未经全国人民代表大会及其常务委员会授权，地方性法规不得规定本法第８条规定的应当由国家制定法律的事项。以上这些规定保证了中央财政、税收的立法权，地方立法机关非经全国人民代表大会及其常务委员会授权不得制定地方性财政、税收法规，除非为了执行财政、税收法律。从法律上确立了我国一元单层的中央财政、税收立法权体制，确立了绝对的税收法律主义。为财政、税收法制化奠定了基础，从法律上描绘了我国未来分税制的特征。

三、财政立宪主义是我国宪政发展的契机

理论的力量不在于从理想出发设计一种理想制度，而在于从现实经济、政治制度中发现宪政的因子和促进这些因子成长的现实力量。一个国家或民族的发展道路并不是随心所欲任意选择的，必然存在着“路径依赖”。[22] 对宪政道路问题的研究，经济学者和政治学者近年来做了大量的工作，应该引起法学界的关注。有经济学者提出，要在有着极强人治传统的中国的搞法治建设，必须寻求一条适合国情的道路，以政府行为法治化为重心，以政府预算法治化为手段，通过以财政行为法治化为突破口，来实现整个国家的法治化，就是一条可供选择的道路。[23] 经济和民主政治特别是和民主选举制度有何关系，有政治学者做了一些基础性的实证研究工作。许多法学家把人民代表大会制度的完善看成是中国宪政道路的不二法门，关注现实的学者也注意到了财政和税收问题在我国政治发展和社会发展中的重要性，认为从“这里也可以看到使人民代表大会真正成为最高权力机构的契机，看到由于需要对财政进行专业审查而产生的人大代表专业化和专职化的需求，看到建立一个法治的也是更有权威的政府的机遇。归根结底，一个不受民意和法律约束的政府最终也无法受到民意和法律的保护。”[24] 我国可能正在经历一个“立宪时机”，其中某些基本问题要用新的方法来解答。[25]

(一) 财政立宪主义是我国建立政府法治的客观需要

宪政“意味着政府应受制于宪法。它意味着一种有限政府，即政府只享有人民同意授予它的权力并只为了人民同意的目的，而这一切又受制于法治。它还意味着权力的分立以避免权力集中和专制的危险。宪政还意指广泛私人领域的保留和每个个人权利的保留。”“另外，宪政也许还要求一个诸如司法机构的独立机关行使司法权，以保证政府不偏离宪法规定，尤其是保证权力不会集中以及个人权利不受侵犯。”[26]私人财产权获得保障，私人财产权的稳步巩固是阻挡政府无限扩张的最有效障碍之一。

在我国，财政立宪主义对有限政府、政府的实现具有关键意义。在计划经济时期，我国政府几乎拥有不受法律约束和控制的权力，其原因可以由当时的财政基础来加以解释。当时的经济结构的情况是，除农村外，几乎全是国家所以制经济（集体经济实质上也是国营经济）。政府的财政收入形式主要由工商税和企业上缴的利润构成（实际上工商税的数量可以忽略不计），国家自己养活着自己，其行为当然不受约束与监督。

我国的法治建设需要政府发挥积极作用。甚至有人提出了“政府主导型的法制现代化”，[27] 对于实行赶超战略的发展中国家来说，政府在推进现代化方面具有不可替代的作用；在经济方面保持整体发展势头和建立能有效利用比较优势的市场经济体系方面，中央的宏观调控能力和动员能力不可或缺。

财政立宪主义也是司法独立和司法改革的制度基础。有无一个独立的司法机构，关系到“法律对行政的控制”的最终效果[28]，关系到基本权利保障机制有无。一句话，独立的司法是宪政社会的试金石。财政上的保障司法独立的一个重要制度安排。英国的法院从属于立法机构，没有推翻立法的权力。司法独立的制度保障除了《王位继承法》和《法院法》所确立的法官职位保障制，最重要的就是法官的薪金固定地由“统一基金”支付。[29]在我国，法院是国家的审判机关，检察院是国家的法律监督机关。宪法规定，法院和检察院依法独立行使职权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉（宪法第一百二十六条、第一百三十一条）。这是一个很重要的原则。推进司法体制改革，从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。改革司法机关的工作机制和人财物管理体制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离。[30]

（二）财政立宪主义是我国人民代表大会制度完善的必然要求

任何政权都必须掌握相应的财力，一旦财政陷入困境，政权就必然面临危机。反之，控制了财政收入与支出大权，也就控制了政府的命根子。从而具备了从根本上决定和约束政府活动的能力。正是通过将政府财政纳入法律的有效约束下，宪政才有可能得以确立。

英国的“议会主权”的确立是在掌握了财政大权后形成的。议会制度同样是围绕着财政问题的变迁而发展的。根据1911年英国《议会法》，英国财政法案在贵族院会期结束日至少一个月前提出，而该院对它既未进行修改，也未予以通过，那么无需经贵族院的批准即可成为法律。从此，逐渐剥夺了贵族院的立法权。后来有通过法律，议会有效地对政府实施监督。英国的议会制度过度到现代形态，没有再经历轰轰烈烈的剧变。[31]议会通过制定《年度拨款法》规定了各个行政部门总的开支。

我国宪政制度的出路之一就是完善人民代表大会制度。人民代表大会制度的基本内容是：全国人民代表大会和地方各级人民代表大会是人民行使国家权力的机关，它们都由人民民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。

邓小平同志1980年8月在“关于党和国家领导制度的改革”的讲话中指出，修改宪法，“要改善人民代表大会制度”。[32]执政党十一届六中全会决议提出，“必须根据民主集中制原则加强各级国家机关的建设，使各级人民代表大会及其常设机构成为有权威的人民权力机关”。1982年宪法在总结正反两方面经验的基础上，对我国的国家机构作了一系列的改革和发展扩大了全国人大常委会的职权，第二，人大常委会在人大闭会期间，有权审查和批准国民经济发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案。为了使人大及其常委会能够充分履行好宪法、法律赋予的职权，必须加强人大及其常委会的组织。过去，全国人大只有两个常设专门委员会，即法案委员会和民族委员会，预算委员会、提案审查委员会只在大会期间行使职权。1982年宪法规定，“全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨事务委员会和其他需要设立的专门委员会。在全国人民代表大会闭会期间，各专门委员会受全国人民代表大会常务委员会的领导。”[33]

“实行依法治国的基本方略，首先要全面贯彻实施宪法。必须健全宪法保障制度，确保宪法的实施。全国人大及其常委会，要从国家和人民的根本利益出发，在立法过程中充分保障宪法规定的公民的自由和权利；要切实担负起监督宪法实施的职责，坚决纠正违宪行为；要切实履行解释宪法的职能，对宪法实施中的问题作出必要的解释和说明，使宪法的规定更好地得到落实。”[34]人大对政府的监督，财政预算监督是关键。

二十来年的改革开放，我国公民的权利意识逐渐苏醒。特别是国家始于缓解财政压力的税制改革，得以揭示每个公民的纳税人身份。[35]税收，包括国家与公民之间的财政关系，只有在宪法层次才能得到最终说明。公民意识也只有在这个基础上才能真正的高涨起来，各地在人大代表选举过程中出现的崭新气象，可能预示了中国宪政的新方向。

(三) 财政立宪主义是正确处理我国中央与地方分权的重要依据

中央与地方关系始终是我国社会最重的大关系之一，特别是改革开放以来近十年来，引起了经济学接和政治学界极大的关注。改革导致了政府内部财政权力的严重分散，地方和部门的自身利益得以强化，但是相应的约束规范和机制没有形成。地方对利益的无序追逐，必然导致市场秩序和财政秩序的严重失调，“诸侯经济”的出现和“国家能力”的下降是其中两个表现。胡鞍钢、王绍光提出的“加强中央在市场经济转型在的主导作用”影响较大，并提出了具体政策建议：在中央和地方之间实行纵向分权，实行四级政府结构，修改宪法；国家财政收入实行中央地方分税制等。[36]王绍光认为，分权不能超过底限，中央地方关系应该制度化，主张中央用决策权换财政权，地方用财政权换决策权，建立分税制，提高中央的财力集中度，建立协商制度，以使地方参与中央决策。[37]同样是从财政权切入的“财政联邦主义”观点则针锋相对。[38]有学者把中央和地方的关系看成是未来中国限度转型的一个轴心问题，[39]

宪法学者不应对这些正在继续的争论视而不见，事实上法学家们已经开始关注了。[40]

正确处理中央与地方关系的前提之一是正确界定中央政府与地方政府的职责，在财政领域，划分的主要依据是公共产品的外部性。全国性的和跨省区的公共产品由中央政府负责，地方性的公共产品由地方负责。财政分权以此为依据，提供公共产品要有相应的财力做保障。无论是联邦制国家还是单一制国家，通过财政关系的妥善安排，就可以很好地处理中央与地方关系。

20世纪下半叶以来，地方分权成为世界潮流，分权改革几乎都是从财政分权开始的。[41]如何正确处理中央与地方的关系，就成为财政立宪的新内容。1982年法国制定《地方分权法》，确立了地方财政权，地方财政更有了极大的转变。法国宪法委员会于1990年所作出的裁定废除了中央在地方之财政监督。法国议会设立专门委员会审查地方的财政预算，还委托独立于议会和政府的财政法院对预算执行情况进行审计。在单一制国家，中央通过对地方财政的约束和监督，或者使地方依赖于中央财政支持，达到控制地方的目的。英国1948年《地方政府法》，规定地方机构的部分收入来源于“地产税”（特别地方税），但必须由国内岁入部（the Inland Revenue）对征税额进行估算。[42]中央还可以审计对地方财政进行控制。[43]中央对地方的财政转移支付占政府开支的比重和占国内生产总值的比重日益上升，对拨款经济效益的关心也促使中央不断加强对地方财政的进行严格的审计控制。[44]

中国的独特问题是，庞大的国有资产构成了政府的财力基础，国有资产体制改革必然涉及到中央和地方的财政关系问题，其中的关键问题是，中央与地方政府如何确定对国有资产的管理权限，进而确立清晰的产权、财权、事权权限。在20世纪80年代初期，我国就开始了国有企业及国有资产管理体制的改革；党的十四届三中全会在明确现代企业制度的基本原则的同时，提出国有资产实行“国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营”的原则；党的十五届四中全会进一步提出“国家所有、分级管理、分工监督、授权经营”的国有资产管理体制的十六字方针，给地方政府在国有资产管理体制和国有企业改革方面更大的权限。十六大报告指出：“国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”。国有资产改革和税制改革为财政立宪主义的实现提供了契机，实际上是财政立宪主义的确立是改革成功确立了进一步的保证。

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* 李龙系浙江大学、武汉大学法学院教授、博士生导师；朱孔武系浙江大学法学院博士研究生。

[①] 国内学术界近年来开始注意到财产权的宪法性，较早的可见之于，赵世义：《资源配置与权利保障》，陕西人民出版社，1998年，第130页以下；赵世义：《论财产权的宪法保障与制约》，载《法学评论》1999年第3期；林来梵：《论私人财产权的宪法保障》，载《法学》1999年第3期。专著有，胡锦光：《中国宪法问题研究》新华出版社1998年，第166页以下。林来梵：《从宪法规范到规范宪法》，法律出版社2001年，第182-216页。

[②] 在英国早期宪政史上，财政权实际上是人身权和所有权保护结合在一起的。后来财政问题主要成为经济学的研究对象，着重从效率和社会公正的角度研究税收问题。但是财政问题的实质从来就是人权和所有权保护问题，即使是经济学也开始从宪法角度研究财政问题。公共选择学派的财政立宪的观点从立宪的角度说明什么样的财政体制是合理的。其基本观点是，财政体制的税收与支出两方面应采取不同的决策方法，公共支出中包括构成与规模的决策要在财政决策的日常运行过程之前的立宪阶段作出，且一旦确定就应相对稳定，能够为今后的所有公共支出内容与数量筹资。因而财政立宪主要是指税收立宪，西方现行财政体制也大致如此。参见，Geoffrey Brennan and James· M.·Buchanan，The Power to Tax： Analytical Foundations of a Fiscal Constitution， Cambridge University Press，2000。

[③] [日]宫泽俊义：《全订日本国宪法》（解释一），日本评论社，1955年，第707页。转引自[日]三浦隆：《实践宪法学》，李力、白云海译，中国人民公安大学出版社，2002年，第259页。关于财政权的范围，1911年英国《议会法》，第一条规定：“财政法案属于公法案，是平民院议长认为含有下列事项之法案，即，赋税之征收、废除、豁免和调整；为偿还债款而征收赋税或靠统一基金或议会拨款支付其他各种财政开支，或对此开支之变更或撤消；有关供给；公共资金的拨款、提领、保管、签发或对帐目的审核；公债之发行，担保或偿还；与上述各项关联之其它事项。” 有关我国财政理论对财政属性和财政范围问题论争的介绍，可参见，张馨：《财政属性与范围问题回顾》，载《财经论丛》，2002年03期。

[④] [德]哈耶克：《法律、立法与自由》（第二、三卷），邓正来等译，中国大百科全书出版社，2000年，第426页。

[⑤] [美]爱德华·S·考文认为，美国宪法作为更高级的法的思想是源自古希腊的“高级法” 观念，中间经历了基督教神学以及教会对于王权强有力的制约。参见，《美国宪法的高级法背景》，强世功译，生活、读书、新知三联书店1996年。

[⑥] [德]哈耶克：《法律、立法与自由》（第二、三卷），邓正来等译，中国大百科全书出版社，2000年，第426页

[⑦] 1215年《自由大宪章》第12条，“除下列三项税金外，设无全国公意许可，将不征收任何免役税和贡金。…”；第14条规定：“凡在上诉征收范围之外，余等如欲征收免役税和贡金应用加盖印信之诏书致送各大主教、住持、伯爵与男爵指明时间与地点召集会议，以期获得全国公意。…此外，余等仍应通过执行吏与管家吏普遍召集凡直接领有余等之土地者。召集之原由应于诏书内载明。…”。达尔曾指出，代议制政府的渊源“可追溯到英国和瑞典国王以及贵族们为了解决国家重要问题如税收、战争、王位继承等所召集的议事会议”。以上宪法条文引自，姜士林等主编：《世界宪法全书》，青岛出版社1997年。以下如无特别指明出处，皆引自此书。

[⑧] [英]戴雪：《英宪精义》[M]，雷宾南译，中国法制出版社，2001年，第345页。

[⑨] [法]托克维尔：《旧制度与大革命》，冯棠译，商务印书馆1991年，第204、213页。

[⑩] [英]洛克：《政府论》（下篇），叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆1964年，第88页。

[11] 关于宪法规范的变化，可参看赵世义：《论财产权的宪法保障与制约》，载《法学评论》1999年第3期。

[12] [日]清宫四郎：《宪法》I（法律学全书集3三版），1991。有斐阁，262；小林直树：《宪法讲义》（下），1980，东京大学出版会，p733，转引自三浦隆：《实践宪法学》，李力、白云海译，中国人民公安大学出版社，2002，第262页。

[13] 参见，李龙：《宪法基础理论》，武汉大学出版社1999年，第283页。

[14] 王世杰、钱端升：《比较宪法》，中国政法大学出版社1997年，第224页。但他们认为财政权是议会的特殊职权，议会所以有此特殊职权，则由于英国所树的榜样。近代国家的议会制度类皆直接间接仿于英国，英国议会制度，本因讨论课税而产生，于是其它各国亦莫不授权议会以决议财政案之权。本文则认为财政权是议会最重要的“普通”职权，是其它职权的基础。

[15] 龚祥瑞：《比较宪法与行政法》，2003年第二版，第222-223页。但是，氏认为，“由于缺乏专长与时间，议会的控制则流于形式，成为“橡皮图章”。但是不能忽视议会通过辩论所起的监督作用，特别是反对党的作用。”这种说法显然低估了财政权的应有涵义。虽然仅议会财政权无法成就财政立宪主义，但扩大国民参与财政过程、表达意见，赋予其监督、管理、批评等机会，则是财政立宪主义在当代的体现。

[16] 参见，[俄]B·马乌著，阎洪菊译，《论宪法对社会经济的调控作用》，载《比较法研究》2001年第1期。

[17] [美]斯堤芬·L·艾尔金：《新旧宪政论》，载《新宪政论》，生活、读书、新知三联书店1997年，第39页。

[18] [法]托克维尔：《论美国的民主》上卷，董果良译，商务印书馆，1993年版，第183 页。

[19] 侯宜杰先生的《二十世纪初中国政治改革风潮：清末立宪运动史》一书，探讨了立宪与经济发展和中国商人阶级成长的关系。他提出，商人在推动清末的制度改革中，不但对新的制度的出现起了重要作用，而且对其实行起着关键作用。依据的史实有，清朝宣布预备立宪后，商人在各省咨议局中进一步推动宪政的发展，使咨议局成为独立于政府的真正议会雏形。它于1911年迫使政府放弃其独立财权，将财政预算核减掉7790万两银。参见，侯宜杰：《二十世纪初的中国政治改革风潮：清末立宪运动史》，人民出版社，1993年。

[20] 参见，李炜光：《论延安时期的民主政治与民主财政实践》，《现代财经》，2001年第7期。李炜光分析了延安时期的民主和民主财政的过程和成果，指出，充分发挥边区参议会对边区政府财政税收的决策监督作用，以人民利益高于一切的原则处理财政税收问题并保持高度廉洁的政府是延安民主财政留给我们的宝贵财富。

[21] 而我国的税收立法实质上是由国务院行使的。在1984年，第六届全国人大常委会第十次会议根据国务院的建议，决定授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，以草案形式发布试行，再根据实行的经验加以修订，提请全国人民代表大会常务委员会审议，国务院发布试行的以上税收条例，不适用中外合资经营企业和外资企业。

[22] [美]道格拉斯·诺思对制度及制度变迁的研究中提出了制度变迁中的路径依赖理论。诺思认为，路径依赖类似于物理学中的“惯性”，一旦进入某一路径就可能对这种路径产生依赖。具体论述参见，道格拉斯·诺思：《经济史上的结构与变迁》，上海三联书店，1991年。

[23] 张馨：《法治化：政府行为·财政行为·预算行为》，《厦门大学学报》(哲学社会科学版)， 2001年第4期。

[24] 贺卫方：《人大审查财政预算的意义》，《南方周末》2003年1月16日。另见，《税收奠定宪政基础》，法律思想网，http://law-thinker.com/detail.asp?id=1547。

[25] 美国法学家凯斯·L·孙斯坦把“立宪时机”看成一种隐喻，意味着大变革而不仅仅是针对宪法的技术性修改。并不是一个标准，用来判断国家是否经历了一个立法时机。参见，凯斯·L·孙斯坦：《自由市场与社会正义》，金朝武等译，中国政法大学出版社，2002年， 470-519页；有关立宪时机的观点，另参见，Bruce A· Ackerman，We the People，vol 1，Cambridge：Harvard University Press ，1991。

[26] [美]亨金：《宪政·民主·对外事务》，邓正来译，三联书1997年，第9页。

[27] 该观点认为，政府主导型的法制现代化蒋立山中国正全力向社会主义市场经济的现代化社会迈进，法制现代化是其重要组成部分。参见，蒋立山：《论政府主导型的法制现代化》，载《法学杂志》1995年03期。

[28] 参见，孙笑侠：《法律对行政的控制》，山东人民出版社1999年，255-258页。

[29] 司法机构的财政预算的独立安排至少有三个结果，第一，不受行政机构的控制；第二，免受议会辩论的影响，当“文官预算”提出时，议会不能像辩论其它大部分文官的管理行为那样辩论法官的管理行为；第三，推动了法官的职业独立，法官的免受追诉制度得以确立。参见，詹宁斯：《法与宪法》，龚祥瑞、侯健译，生活、读书、新知三联书店，1997年，第168-169页。

[30] 江泽民：全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面———在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告（2002年11月8日）。

[31] 在世界范围内，英国的议会制度和我国的人民代表大会制度是比较接近的。不过，英国的近代议会制度开始与它与斯图亚特王朝的战争，并把一个国王送上断头台后确立的。我国的人民代表大会制度，是在中国共产党革命胜利后，作为一种政治合法性的制度加以确立的。作为一个机构的人民代表大会是和其他国家机构是并列的，其地位甚至低于其它机构。

[32] 邓小平：《关于党和国家领导制度的改革》，载《邓小平文选》（第二卷）。

[33] 顾昂然：《宪法是治国安邦的总章程》，全国人大常委会法制讲座第二十八讲，2002年08月29日。

[34] 胡锦涛：《在纪念中华人民共和国宪法公布施行二十周年大会上的讲话》，载《人民日报》 2002年12月05日第一版

[35] 长期以来，国家岁入的绝大部分是靠国有企业的利税支撑的，给国人的错觉是“国家自己在养活自己”。随着市场经济的逐步建立，国有企业逐步市场化，以及其它一些原因，国家的财政出现了严重的危机。为了加强财力，国家从80年代起就开始了财政和税制改革，一直持续到今天。其中，流转税的改革、间接税向直接税的过渡和个人所得税在岁入中的比重不断上升，使国人逐渐认识到是“人民在养活国家”，而不是相反。财政权成为理解政治国家和公民社会关系的钥匙。

[36] 王绍光、胡鞍钢：《国家能力报告》，辽宁人民出版社，1993年。

[37] 王绍光：《分权的底限》，中国计划出版社，1997年。

[38] 财政联邦主义是研究财政分权与集权的公共经济学的分支学科，有广义狭义之分，狭义的财政联邦主义仅研究宪法结构和政府组织真正实行联邦制的国家财政分权。关于财政联邦主义和地方财政，参见，Charles Tiebout，A Pure Theory of Local Expenditures，Journal of Political Economy，Octomber 1956，64(5)， pp416-424，Yingyi Qian and Gerald Roland，Federalism and the Soft Budget Constraint，The American Economic Review，vol. 88，No.5，December 1988，pp.1143-1162。

[39] 郑永年、吴国光：《论中央—地方关系——中国制度转型中的一个轴心问题》，载《当代中国研究》，1994年第6期。两位教授对“财政分权”的分析是独到的，提出的政策建议也是富有启发的，但他们没有从公民与国家（中央和地方）之间的公法关系来考察财政分权，使得政策建议缺乏足够的说服力。

[40] 季卫东教授1995年4月在“未来中国国家结构与宪政体制”国际学术研讨会上对此有精辟的论述。参见，季卫东：《宪法的妥协性——对联邦主义及社会整合的看法》，载《当代中国研究》第55期。

[41] 对财政联邦主义的了解可以参见，Wallace E. Oates，An Essay on Fiscal Federalism，American Economic Association，Journal of Economic Literature，Volume 37 (1999)，Issue 3 (September)。财政联邦主义成为西方经济理论中解决中央和地方财政关系的最佳方案。如，有人认为解决加拿大联邦和省之间一些紧张的经济关系，非财政联邦主义方案不可胜任。参见，Keith G. Banting, Douglas M. Brown and Thomas J. Courchene（ed.），The Future of Fiscal Federalism ，McG ill-Queen's University Press，1994，

[42] Jennings，Principles of Local Government Law(3rd ed.)，pp19-26。

[43] 英国的审计具有历史悠久、准司法性和日趋中央化的特点。参见，胡康大：《英国中央对地方财政的审计控制》，载《世界经济》，1998年第1期。

[44] Lord Redcliff-Maud and Bruce Wood，English Local Government Reformed，Oxford University Press， London，New York，1974，p116


文章出处：中国公法网