季卫东
上访潮与申诉制度的出路

　　一　改“上访”为“下访”？

　　根据有关机构的统计数据，从１９９４年起全国群众来信来访（尤其是集体上访）件数明显扩大，并且在长达十一年的期间内持续递增；近几年越级上访、进京直诉的潮流愈来愈汹涌，各种社会矛盾正在汇集到中央政府 1。２００３年夏季以后，公共传媒开始惊呼北京面临空前的上访洪峰 2。２００４年前八个月，仅国家信访局一家就受理申诉信函近３０万件（与前年度同比增幅为约１５％）、接待走访公民近１０万人次（与前年度同比增幅为约１０１％）。国务院法制办公室主任曹康泰先生把这种分布特点概括为信访案件的数量构成呈现“中央多、基层少”的“倒金字塔”型 3。但是，国家信访局行政编制仅１７０名 4，显而易见，即使所有人都加班加点从事受理信访的业务也仍然不堪重负。

　　在这样的背景下考虑对策或信访制度改革，人们自然会提出以下思路：为了缓和上访潮对国家权力结构的冲击、减少业务负荷以及未决案件的积压，首先应该限制集体上访和越级上访，同时整顿基层信访机构，力争就地解决问题，为此还需要进一步加强各级信访机构的实权、责任制以及督促系统。自２００５年５月１日开始施行的《信访条例》修订本，正是这种逻辑关系的再次确认和更具体的表现。

　　例如，新的信访条例规定采取走访形式的申诉只能对具有处理权限的本级或上一级机关提出，不得越级上访，按照一事不再理的原则也不得重复走访（第１６条）；走访的人数或者代表人数均不得超过５人（第１８条）；为了缩小走访比率，鼓励以信函、传真以及电子邮件形式进行申诉，并建立全国信访信息系统（第９条、第１１条、第１７条）；信访工作坚持分级负责与主管单位负责相结合的原则以及依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则（第４条）；建立信访工作责任制并把有关活动绩效纳入公务员考核体系（第７条）；使信访与各种解纷机制直接联系（第１３条）；有权处理信访事项的行政机关也有责任督促相应机关执行并可以对失职人员提出给予行政处分的建议（第３２条、第３８条），等等。归根结底就是要改变信访的“头重脚轻”畸形，把颠倒了的案件数量“金字塔”再颠倒过来，对信访实现属地管理、逐级化解。

　　以上规定能否见效并开辟信访工作的新局面，需要由５月１日以后的实践来检验。但结合过去的经验来分析制度设计方案，显然还存在一些疑问有待解答。

　　二 信访制度的出发点：通过直诉察民意

　　既存的规范和话语都表明，信访包括行政监察与行政上的申诉处理这两个方面，兼有荟集社会信息、掌握民意舆情的效用。本来行政监察属于行政机关的内部监控和净化机制，职有专司，主要由监察局、审计厅、纪律检查委员会、公务员考核奖惩机构承担相关责任。而信访的行政监察功能，是以宪法关于公民通过申诉，控告以及检举行使人民监督权的条款为根据的，与其他职能部门的活动方式具有不同的宗旨，着眼点在于打破科层制的壁垒，并在一定程度上反映直接民主制的理想。关于信访制度的初期文献明确指出： 　　“对人民所提出的意见和问题，凡本机关能办理的，必须及时办理。需要转交下级机关或其他有关部门办理的，应及时转送，并检查催办。如系上级机关交办者，应及时办理，并于办理后将结果回报；若有特殊情况不能及时处理，亦应告知来信本人及原交机关”5。

　　不言而喻，当时的制度设计基本上以越级信访、高层直接办理或检查催办为前提，目的是避免中下层官僚组织的懈怠、勾结以及跋扈，保持政府与群众的密切联系，其原理与传统的行政司法体制中的越级申诉、进京鸣冤（“直诉”或“京控”）等也一脉相承。正如美国学者欧中坦（Jonathan K. Ocko）教授在一篇分析中国近世的“告御状”现象的法制史研究论文中所分析的那样：

　　“作为国家秩序出现严重缺陷的征兆，京控是有关社会运行信息的异常丰富的 来源，这已为从县官到皇帝等所有涉及者所充分认识。从这个意义上说，京控与监察弹劾在功能上是互相配合的。对于作为宇宙和谐的最高捍卫者的皇帝而言，上诉之所以重要，不仅是因为它们有助于维护这种和谐。通过制止无辜者受罚，确保非法行为得以适当纠正，京控的启示作用便立即发挥出来”6。

　　可见下情上达、上行下效是从京控到信访的各种制度设计的核心价值。在这样的涵义脉络中，为了维持和加强中央集权的管理方式，越级陈情、上告乃至直诉本来是应该受到鼓励的。何况寻找不同门径去诉苦申冤求解决的过程本身也是一种宣泄方式，因此在理论上，信访网络的“路路通”结构可以避免民怨郁结、不满逐步累积成为爆炸性的破坏力量。如果片面限制上访，则有可能堵塞传达信息和指令的渠道，也会在中下层官僚自行其事、互相结托之余使中央政府面临基础失控的危机。但是，在另一方面，如果大多数诉求都涌到中央，而不能在地方各级机构得到妥善处理，那不仅有违初衷，也超出上层专职部门的负荷能力，还意味着信访制度甚至统治秩序整体正面临基础空虚的危机。

　　三 全国信息系统和责任制的局限性

　　为什么会出现这种事态？从信访者的角度来看，主要起因于群众对中下级机构的不信任以及借助“上旨”加强自己相对于下级官僚或强势群体的谈判地位的策略。从受理信访者的角度来看，主要起因于缺乏实权的无力感以及规避缠讼、推卸责任的动机。针对上述症结，新的信访条例采取了以下两项基本举措。 　　第一、建立全国信访信息系统，鼓励以电子邮件等书面方式的申诉，以数码技术等新式通讯手段来疏通信访渠道。在理想状态中，这个系统可以保持信访相对于其他救济制度的最大优点――成本低廉、立案便捷，也可以通过联网和查阅的技术性安排使中央政府收集基层信息的能力不至于因就地解决问题的规定而削弱，还可以对各级信访机构的处理申诉的绩效进行观测和追踪管理。可以说，全国信访信息系统的构想与边沁（Jeremy Bentham）设计、福柯（Michel Foucault）深入考察过的环视监督装置（Panopticon）颇有些类似之处，即借助中央塔楼的可移动性视线不可遮挡和不可预测的扫射，造成对那些处于一览无遗境地的周围各级单位内活动的威慑效果，甚至建构起某种特殊的权力关系，即使在无人操作条件下也能实现自动化控制 7。

　　第二、在一定程度上赋予各级信访机构以解决问题的实权，并建立相应的责任制，完善办理和督办的程序，改变只转不办、效率低下的状态。例如信访条例第２８条规定信访工作人员应当及时妥善处理申诉事项，不得推诿、敷衍和拖延；第３１条规定对重大、复杂、疑难的信访案件可以举行公开听证；第３２条规定信访机构在作出决定后应当督促有关方面执行；第３４条和第３５条规定信访人对处理决定不服可以向原办理机构申请复查，如果对复查意见仍有不服，可以向上一级机构申请复核，如果对复核意见仍有不服按照一事不再理的原则终结信访程序。

　　但由于前提条件的制约，这两项措施其实很难贯彻到底。“信访”这一概念的本意是指人民群众通过信函或面谈等方式向各级党政机关和企事业单位提出批评、建议、申诉以及要求，属于人民对行使管理权的机构或个人进行民主监督的一种权利。而处理来信来访的作业则被理解为反映群众呼声、防止违法乱纪现象、提高各种职能活动的效率的行政性工作 8。新的信访条例第２条和第３条继续坚持这样的定义。既然信访在实质上不是一种可以由当事人单方行使的诉权，受理不受理取决于信访机构的酌情判断，如何决定也在很大程度上属于自由裁量权的范畴，那么环视监督和严格责任都因缺乏明确的事先标准而很容易流于形式，甚至反倒会进一步助长互相推诿以逃避对决定后果的责任的偏向。

　　另外，在加强责任制之际，信访机构与其他部门之间的权限关系还有待明确。如果信访机构的主要功能是反映群众的分散性陈情以及新的权利诉求，那么它其实不必直接解决问题，只要向其他行政监察部门或主管部门转交案件并进行督促即可。但在这种场合最重要的是它必须有足够的权威或者多样化的手段去施加压力，使应该负责的团体或个人不敢违抗或懈怠。如果信访局的活动方式与其他行政监察组织相比较没有明显的不同，那么它就纯属叠床架屋之余的累赘了，导致其他部门无法解决问题的因素也同样会束缚信访机构的手脚。但如果坚持要让信访机构在其他行政监督部门之外直接处理申诉，那么为了避免重复劳动、重复受挫的不合理性，它只有另行发挥超越于所有行政机关的上级审或者最高复议机关的外部监督功能，并且必须有条件摆脱那些导致地方政府、其他监察部门以及司法机关无法妥善解决问题的各种障碍。

　　四 关键在于独立调查以及基于民意的外部监督

　　综上所述，在中国现行体制下，信访机构要有所作为就必须打破行政内部监督的窠臼，从外部监督上另辟蹊径。为此可以进一步动员的权威资源不外乎公众传媒的舆论压力和人大常委会的权力，两者都以民意为基础，符合建立信访制度的初衷，也可以避免重蹈其他行政监察部门处理同一事项的覆辙。由此可见中国信访机构改革的基本方向或出路应该是对行政权的民主监控。如果同意这样的判断，那么不妨借鉴北欧议会型申诉专员（Ombudsman）制度的成功经验，以缩短试错过程、节约创新成本。

　　众所周知，“申诉专员”制度起源于１８０９年瑞典宪法规定的“司法申诉专员（Justitieombudsman，简称ＪＯ）”。按照有关法律规定，ＪＯ以各党派承认和议会全场一致通过的方式从有资格担任最高法院或者最高行政法院法官的人士中选任，以维护公民的自由和权利为使命。ＪＯ的任期为４年，可以连任且没有退休年龄上的限制，但每年必须向议会提出年度报告并接受审查，不能获得议会信任的ＪＯ得以投票过半数的表决结果被免职。首席ＪＯ虽然有权决定处理申诉活动的基本方针，却不能干涉其他ＪＯ的具体工作，每位ＪＯ都分别单独行使职权。ＪＯ事务所除申诉专员外还拥有大量辅助性职员，其中多数是律师。事务所完全独立于政府以及其他行政部门，预算也不经过财政部而直接由议会拨出专款 9。

　　在这样的制度设计中，申诉专员由议会选任并对议会负责，但却独立于议会；一旦开始调查活动，议会和议员都一概不许介入。总的来说，申诉专员的活动方式类似于职业法律家，在某种意义上兼有检察官与法官的双重职能。但是，申诉专员本身没有撤销行政机关或司法机关所作出的决定的权限，只能通过调查报告、建议等方式进行间接的监控和矫正，因此归根结底还是进行一种非司法性监察（scruting）。申诉专员权力的实效主要由（１）高度的权威性以及完全独立的地位、（２）议会对政府部门的质询和问责、（３）通过公众传媒公布调查记录这三种要素来担保。

　　随着行政权的过度扩张成为世界性问题，许多国家都开始研究并引进北欧的申诉专员制度，以保护公民权利不受政府权力的侵害。即使在已经建立行政型申诉处理系统的地方，也按照民意监控的原理从事改革，把科层制逻辑与代议制逻辑联系在一起并进行重构。例如日本政府在１９５５年建立了附属于总务厅的、与“行政监察”并列的“行政咨询”机构来处理公民的申诉之后，从１９８０年起又另行设置“申诉专员制度研究会”，致力于构思把现有的行政咨询机构与申诉专员结合起来的具体方案。虽然迄今尚未导入全国性的申诉委员制度，但在１９９０年代，各地方自治体已经纷纷着手选任“综合性申诉专员”以及限于特定领域或专题（例如消费者权益、公平交易、医疗服务、个人隐私、福利、警察）的“特殊性申诉专员”。尤其值得注意的是，在“公家”申诉专员之外，还出现了各种由公民任意组织的、以监督和改善行政为目的的“私人性”申诉委员或“民间申诉委员”10。

　　即使在被当做行政型申诉处理系统的典型的法国，尽管所谓“行政中介人”职务的不是议会授予，而是来自政府的任命，被定位成采取自由立场在公民与行政机关之间进行斡旋和调解的公务员 11，但公民个人还是不得直接向行政中介人申诉，而必须首先向议员陈情，只有通过议员才能向行政中介人申诉。由于公民对议员转交申诉的不便之处略有微词，所以还需要在各地设立联络员提供方便，因此联络员实际上就成为议员与申诉专员之间的中介。这样的制度安排使公民与行政机关形成了正式的双重中介，议员发挥着在过滤申诉案件的同时监督行政中介人活动的作用。在某种意义上也可以把行政中介人理解为行政监察活动与议会监督功能的一个制度化的接点，他不能以职权开展调查，而仅仅受理议员提出的申诉。行政中介人如果通过调查发现申诉理由属实，可以按照衡平的原则提出救济或者改正的劝告，其内容不必拘泥于法律的明文规定。也就是说，行政型的申诉专员享有对立法权进行微调的特权，这是其他国家所没有的最大特征 12。

　　不言而喻，中国的情形与欧美各国相比有许多差异，因此我们不能简单套用议会型申诉委员的制度设计。但根据各国实践的经验以及具有普遍性的基本原理，可以说改变信访制度颓势的一个根本前提应该是重新定义国家信访局与人大监督功能、政府的监察部门、审计部门之间的分工合作关系，确保信访机构具有卓然独立的地位和权威性。为此，有必要规定国家信访局的调查权可以涉及任何行政机关以及司法机关，在调查过程中不受任何其他机关干预；其调查报告以及对有关涉案机关的劝告和意见应该采取文件以及新闻等方式公布，特别是应该借助公众传媒的力量加强监督；国家信访局可以代上访者提起违宪审查的请求，即担任宪法诉讼的代理人。对于一些专业性问题（例如社会福利保障、金融证券、拆迁、摊派），可以在有关部门设立特别信访机构。另外还应该借助律师以及民间团体的力量来减少信访机构在维权方面的制度成本。总之，只有在满足以上条件后，中国的信访制度改革才能真正见效。 　　（２００５年５月５日初稿，载《二十一世纪》总８９期）

　　注释：

1 参阅肖唐镖“二十年来大陆农村的政治稳定状况”《二十一世纪》２００３年４月号、于建嵘“中国信访制度批判”《中国改革（综合版）》２００５年第２期。

2 据《瞭望东方周刊》２００３年总第４期专题报道。

3 曹康泰“《信访条例》的指导思想、主要原则和制度”，见汪永清、吕锡伟（编）《信访条例释义》（中国法制出版社，２００５年）２页。 4 据国务院办公厅２０００年２月１３日通知的《国家信访局职能配置、内设机构和人员编制规定》（厅字〔2000〕第５号）。

5 “政务院关于处理人民来信和接见人民工作的决定（１９５１年６月７日发布）”，国务院法制局（编）《中国人民共和国现行法规汇编·１９４９－１９８５（政法卷·军事及其他卷）》（人民出版社，１９８７年）３９３页。

6 欧中坦“千方百计上京城：清朝的京控”（谢鹏程译），高道蕴、高鸿钧、贺卫方（合编）《美国学者论中国法律传统》（中国政法大学出版社，１９９４年）４７３页。 7 参阅《规训与惩罚――监狱的诞生》（刘北成、杨远婴译，三联书店，１９９９年）第三部第３章。

8 详见本书编写祖（编）《信访·举报·申诉必备》（中国政法大学出版社，１９９０年）、刁杰成《人民信访史略》（北京经济学院出版社、１９９６年）。关于信访机制的实际运作和技法，参阅应星《大河移民上访的故事》（三联书店，２００１年）。

9 Cf. Donald C. Rowat, The Ombudsman Plan: Essays on the Worldwide Spread of an Idea (McClelland and Stewart Limited, 1973)、弗兰克·斯逖悉（Frank A. Stacey）《申诉专员的制度与功能――世界十国的比较研究》（宇都宫深志＝砂田一郎监译，东海大学出版社，１９８０年）、日本众议院各国议会制度暨政治经济调查议员团“关于瑞典的申诉专员制度”《众议院各国议会制度暨政治经济调查议员团报告书》（１９８０年）。

10 详见林修三“关于日本的申诉专员制度的设想”《法律时报临时增刊》（１９８１年）、小林节“日本的行政咨询制度与申诉专员”《法律家》第１０５４号（１９９４年）、园部逸夫、枝根茂《申诉专员法（新版）》（弘文堂，１９９７年）、矢野辉雄《市民申诉专员活动手册》（东方出版，２０００年）、林屋礼二《申诉专员制度――日本的行政和公家申诉专员》（岩波书店，２００２年）。

11 这种行政型申诉专员由总统根据内阁决议、以政令方式任命的，主要任务是纠正行政失误，但也有权基于衡平的考虑提出改善申诉人处境的具体建议以及劝告修改有关法规。根据１９７３年颁布的“关于设置行政中介人的法律”， 行政中介人只有一位，任期６年，不得连任；有５０名左右的职员以及分布在全国各地的１３０名联络员（州县代表）专门辅助其活动。作为行政中介人的申诉专员一旦就任则享有完全独立的地位，既不对政府负责也不对总统负责，更不接受任何人的指令。

12 法国的情形，详见山内和夫“法兰西的申诉专员制度及其活动”《行动科学研究》１３卷１号（１９７９年）。

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