透明与立威----关于政治与政治体制改革

（中国未来的渐近式改革之路）

中国二十世纪末进行的改革开放，取得了举世瞩目的成就。有人预言：二十一世纪将是中国世纪，中国的综合国力将进一步增强，国际地位将进一步提高。作为一个身逢其时的中国人，
由衷地感到欣喜和自豪。同时，我们又看到要成为一流世界大国，除了雄厚的经济实力和过硬
的军事实力外，还需要包括开放、稳定、持久、吸收型的国内政治、社会、经济制度安排；强
大的文化、政治、道德感染力和凝聚力，国内和国际事务有效率的管理；教育水平高，有强烈
文化意识的民众等等软件实力。

我国传统上是一个中央集权国家。近代史上，由于外敌入侵，封建势力的衰落，有长达百年的社会混乱和分裂状态。直至1949年新中国成立，取得了独立和统一。也是由于中国共产党的
领导，社会获得了极强的凝聚力。几十年间，中国共产党完成了社会一体化，党的组织系统延
伸到基层村一级。共产党领导在政治体制中发挥核心作用，改革开放以来，又完善了人民代表
大会制和政协协商制度，强化了一党执政、多党参政的政治基础。这种具有相当高的社会整合
能力及一体化水平，是中国推进现代化建设独特的组织资源优势。中国这个地域广阔，人口众
多，区域经济发展极不平衡，城乡居民整体收入水平较低的发展中国家，却保持了较长时期的
社会政治稳定，初步建立了国家工业化为主体的国民经济体系。以中央集权为特征的传统社会
主义体制，在动员和集中社会各种资源建设国家方面，功不可没。

从计划经济过渡到社会主义市场经济，改革传统“大一统”的集权体制，有序地下入经营权、审批权，是大势所趋。但是，这种转移过程带有极大的盲目性。八十年代著名的改革名言 “
摸着石头过河”，用在权力体制的变迁上最恰当不过。中央向地方下放权力，在打破僵化体制
、激发地方经济活力同时，也强化了地方政府对本地区利益的本位主义思想，加强了地方政府
的封闭性，形成了各踞一方、各自为政的“诸侯经济”格局。有人说是30路大诸侯（省、市、
区），300路中诸侯，2000多个小诸侯（县、市）。突出的表现是:有的地方政府或部门，为了
局部利益，利用手中的权力，甚至越过自身的职权范围，追求“大而全”、“小而全”，盲目
投资，争上项目。从省到市到县，各地经济自成体系，各地产业结构趋同，导致整体国民经济
效益下降。甚至有的地方以牺牲子孙后代赖以生存的环境为代价。为创“政绩”拼资源。更为
严重的是，由于地方、部门的权力过于集中，加上整个权力运作，缺乏透明度，监督机制乏力
。在计划经济向市场经济转轨的过程中，为各级官员利用各种审批权、价格双轨制等特权，借
改革开放为名，行中饱私囊之实，提供了机会，以至于有的官员玩忽职守，大发横财，成为国
之大害。近年来，贪污、渎职、受贿行贿等腐败犯罪呈上升之势，引起社会公众的普遍公愤。
作为中国改革重举措之一的权力下放在此遭遇尴尬。单独的行政体系权力调整显得力不从心。
与整个社会改革进程相适应的政治体制改革没有不提上日程的理由。

“九五”期间，我国改革正处于关键时期。各种利益关系的调整极为敏感。正如朱总理所说 :“改革已不再是‘摸着石头过河’是，而是已经进入‘地雷阵’”。就中央与地方的权力关
系来说，不再仅仅是集权与分权的问题。如何合理确定中央与地方的事权划分尤为关键。这个
时期，中央政府通过多种政策，强化了经济运作的调控能力。工商、技监等部门确立了以省为
单元的垂直管理体系。在健全宏观调控体系与发挥市场机制作用方面，初步形成了一套有效的
方法，同时，加大了反腐败力度，卓有成效地推进了改革进程。面对国内外政治、经济和自然
灾害诸多变数与挑战。中央处变不惊，沉着应对，表现了成熟驾奴全局的非凡能力，标志着我
国最高决策层的领导艺术达到了一个新的境界。

进入新世纪，我国将实施第三步战略部署，进入全面建设小康社会，加快社会主义现代化建设的功坚阶段，必然要求进一步发展社会主义民主，积极推进政治体制改革。民主政治不仅是
与社会主义市场经济相适应的公平、高效的政治组织制度的现实诉求，更是中华民族一个世纪
来，变法图强的目标和归宿，也是几代中国共产党人不懈追求的理想和精神动力。

新中国成立五十年，不同时期社会主义实践积累了正反两个方面的经验和教训。历史已经证明，在中国这样一个人口众多、传统集权思想浓厚，建设社会主义市场经济刚刚起步的大国推
进民主政治，需要有一个深受中国人民拥戴、在海内外有着崇高威望的组织作政治保证。中国
共产党有着八十年历史，领导中国人民革命和建设，经历坎坷、矢志不逾。无数多的共产党人
为民族的独立自由献出了智慧、鲜血，甚至生命，是中华民族宝贵的财富。二十一世纪，历史
已经翻开新的一面，发展社会主义民主政治是中国共产党人不容推卸的政治担当。

中国共产党吸收社会各阶层人士智慧创立的人民代表大会和政治协商会议，是中国特色的社会主义民主制度的重要内容。今天的“两会”已成为中国人民政治生活中不可缺少的焦点，人
民代表和政协委员代表人民行使政治权利。民主意识正在东方古老的大地上正深入人心。二十
一世纪的民主政治建设，应着眼于一个全新的历史高度，在更开阔的人文视野，继承和吸收古
今中外人类政治文明的优秀成果，进一步完善人民代表大会制度和政治协商制度，改革国家行
政管理体系，扩大基层民主，鼓励公民积极参与民主政治。

——人民代表大会及其常委会依法履行国家最高权力机关的职能，推进立法的民主化、科学化，加强对“一府两院”的监督，在社会主义市场经济框架体系逐步健全的今天，具有深远的
历史意义和现实意义。近年来，在制定与人民群众生活相关的多项法律时，了解民意、反映民
情，是立法规程中不可或缺的一环，逐步形成了一套广泛集中民智的立法机制。今年，《监督
法》已经进入立法程序。按照公开、透明的原则，重建中央到地方各级的财政预算制度，加强
人大对财政预算的监督，应是《监督法》的重中之重。
在现代民主国家制度中，政府预算不仅仅是政府为了安排财政年度收支而编制的计划，而且也是立法机构对行政机构的财政行为进行的约束与监督的一种政治法律程序。这里存在着一个
国家政权组织内部立法机构与行政机构划分财政权限的问题，亟待从立法上加以规范。众所周
知，我国现行的财政体制公开性和透明度太低，预算监督制度极不完整，相当部分收支逃避人
大监督。首先，时间上存在“空档”，几乎有1/4的预算执行时间没有立法依据。其次，执行过程中随意性大，政府官员花钱没有约束。财政收支实际变异为某个领导的“随意”安排。预
算制度成了一种形式主义过场。不仅无效率，而且成为贪污腐败的温床。即使审计部门查出来
的各类严重的财政违法违纪问题，由于没有明确的法律惩戒制约，很多问题不过是大事化小，
小事化了。

重建预算制度成败关键在公开性与透明性原则是否贯彻整个财政运行体制的始终。首先，财政预算分为年度预算和跨年度预算
。除跨年度的大型的财政支出项目由年初召开匠人大会议通过外，年度财政预算改为上年度秋冬两季的人大常委会例会审议，保证预算执行有法律依据。其次，预算获人大或人大常委会
批准后，应强调刚性原则，不得随意改动。预算执行过程中，人民群众反映大的问题，人大可
通过授权审计部门专项审计或专门调查委员会调查，直接对人大负责，确保预算执行的透明、
公正，最终实现由集权型财政向公共型财政转变。可以预想，今后各级政府行为将在各级人大
及其常委更有力的监督下，人民代表大会“橡皮图章”的形象将成为历史。

——“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的既定方针。已经经受了长达半个多世纪的历史考验，多民主党派在新民主主义革命和
社会主义建设的各个历史阶段，都发挥了独特历史作用。在他们中集聚了相当一批中华民族的
高级精才。他们的智慧和爱国情怀已融入了中华民族波澜壮阔的奋斗史，成为近代中国人命运
交响曲不可或缺的一章。梁漱溟、李公朴、闻一多、费孝通……即是他们中杰出的代表。

在新时期，中国共产党与多民主党派的联盟得到了巩固和加强。逐步规范化、制度化的参政渠道，构成了中国特色社会主义民主政治的重要内容。同时，我们也看到，社会主义市场经济
已在完善，社会各阶层利益诉求日趋多样化。人民群众不仅对执政党的行政管理能力和道德法
治观念提出了更高要求，也对作为参政党的各民主党派代表社会各阶层的广泛性、多样性寄予
了更多的期待。由于历史原因，民主党派成立以来，其成员大都是知识分子中关心政治、关注
民生的高层人士。他们是我国知识分子中的精英，但是，由于其组织本身界别限制和行政级别
限制，无形中，民主党派的发展被限定在一个狭小的圈子内。这种状况，显然与计划经济时代
要求高度统一的权力集中模式相吻合。
今天，中国共产党已经走出昨天集权时代的阴影。执政能力和领导水平在不同历史阶段的考验中正在走向成熟。形成了一套领导中国现代化建设的理论体系和组织制度。中国共产党在新
的历史时期不断得到发展和壮大的同时，没有理由把各民主党派的发展空间仍然限定在某一个
圈子里。打破界别限制，允许民主党派把基层组织设在县（区）一级，拓宽社会各界参政议政
的渠道，应是执政党高层决策者推进政治体制改革的题中之议。这不仅仅是巩固和发展社会主
义民主的需要，而且，也是增加社会稳定的法码，促进社会团结和进步必由之路。特别一提的
是，县（区）一级是共和国政权体制中承上启下的基础环节。若民主党派的基层组织设在县一
级，对提高县级政政协委员参政议政的水平有着促进作用。

——政府体制改革自党的十一届三中全会以来，可以说一直没有间断过。每次政府体制改革的过程也是计划经济向社会市场经济转轨，政府行政权力自我调适的过程。屡次机改，屡次反
弹，政府行政效能并没有质的改观，对权力的监督制约依然没有建立起来。尤其是初期以下放
权力为主要内容的行政结构改革，公共权力重心向地方倾斜，国家权力体制给人以“头轻脚重
”之感。
进入新世纪，政府体制改革的任务依旧繁重。这不仅仅是建立社会主义市场经济需要全新的行政运行机制，加入WTO对政府职能提出了更高要求，而且在放权让利为主的权力结构改革，转变职能为中心的行政体制改革之后，必然会触接到观念层次的变革。这种变革更具有根本性
，即政府行使公共权力的着力点应放在为社会公众和团体法人提供教育、社会保障、公平发展
机会等社会公共服务上，从而重视人自身的发展。这显然与计划经济时代固有观念有很大区别
。

长期以来的计划经济体制，行政权力围绕国有经济体制设计运行的观念模式，可以说根深蒂固。政府计划机构主宰着整个经济运行，财政、货币金融等综合调节部门退属于附属地位，它
们主要是为计划机构服务的。这种模式，在已经初步建立社会主义市场经济的今天，仍起着基
础，甚至主导作用。诚然，我国已经确立了建立社会主义市场经济的目标，并且把增加公共服
务方面投入作为重要措施来抓。但如果不突破旧观念模式，很可能误入进退两难的境地。政府
一方面大搞交通能源等基础设施建设，维持国有企业运行，确保其资产保值增值，需要大量的
财政资金投入，另一方面，发展教育，健全社会保障体制，也需要大量的财政资金投入。这种
两面出击的局面，有限的国家财力制肘是显而易见的。在既有的观念体制下，牺牲后者，确保
前者，也就理所当然。这可以说是基础教育，特别是农村基础经费得不到有效保障，国家九年
制义务教育远不完善，以及社会保障制度不能惠及占全国人口70％农村人口的根源。
在市场经济条件下民，必须明确政府的首要职能是提供社会公共服务。政府执政的政绩应该第一体现在均等的受教育机会，充分的社会保障，良好的生态环境等可持续发展必备的软件资
源上。当然，就全国范围而言，要做到以上几点，不同地区因经济社会发展的不同，实现的程
度有所差别，中央政府首选应该把实现完全意义上的国家免费九年制义务教育和建立惠及城乡
居民的社会保障体制作为政府工作的主要目标。

政府职能转换理当放弃一些不该行使的职能，或强化一些职能，是就政府的网络的横向看的。从政府权限的纵向分配来看，对应该加强的职能领域，强化中央政府调控监控能力，树立权
威，打破地方和部门壁垒。其中包括：进一步提高中央财政在全国财政收入中的比例，健全开
放协调的市场体制和健康、良性发展的教育和社会保障体制，以及加大生态环境的综合整治等
等。应在审计、监察、环保等部门建立中央政府垂直管理的领导体制，加强对政府各部门和地
方政府的行政监督。在此基础上，健全行政首长负责制，最终建立透明、高效的公共权力体制
。

——扩大基层民主，是党的十五大提出健全民主制度和重要举措。基层民主政治建设可以说是社会主义民主政治体系的基础。只有夯实牢固的基础，才能实现真正的民主。二十世纪八、
九十年代，中国走出十年文革的阴影，社会趋于稳定，人民的民主意识也逐步被唤，基层民主
政府建设开始走上了法制化的轨道。

扩大基层民主的关键就落实在县（区）一级的政权建设上。坚持和完善县（区）人民代表直接选举制度式，可在一定范围推行公开竞选制，并逐步推广，让人民群众选出富有责任心、正
义感，真正代表他们利益的代表。认真履行法律规定民主监督等各项职权；发挥各参政党献策
建言的作用，健全县级人民政治协商会议制度，县域内重大事项以及社会公共事务决策应充分
听取各阶层人士代表的意见。

全面推进城镇社区和乡村民主建设。城镇社区的民主管理是基层民主政治建设的主要内容。现阶段，各种所有制的企事业组织对员工的社会福利和社会保障已经开始在社区转移，社会民
主管理是否健全，直接关系互社区居民的切身利益；在农村，村民自治是中国特色民主政治的
一大创举。由村民选举产生的村民委员会，行使社会管理职能；由农业及相关行业劳动者选举
产生的村农工联则负责村经济事务。这需要协调好两者的关系，搞好分工合作，促进乡村社会
经济持续稳定发展。在此基础上健全村民会议或村民代表会议民主选举制度，集体议事制度，
完善民主监督制度，把村民会议或村民代表会议建成社会主义民主政治的大学校。

一位人大代表大九届人大四会议上说：“在经济全球化这个大趋势下，如果我们的政府职能不与世界接轨，加入WTO后，最大的冲击是对政府的冲击”。与其说是政府的冲击，不如说是对每个中国人的挑战。从政府官员到普通民众；从思想理论界到社会舆论界，来越多的各界人
士都认识到：中国全面发展再不能丧失机遇，政治体制改革不能再滞后于整个社会经济的改革
进程。中国拥有世界上党员最多，经八十年风雨磨练的执政党，有勤劳、朴实、坚韧、智慧的
13亿人民。这些都是世界最富有凝聚力的政治资源，也是最大的政治优势。我们坚信，广泛参
与的社会主义民主政治一定能在中国大地上生根、开花、结果。

北大三角地