英国对表达自由权的保护和限制

蒋小红

转自中国法学网

对任何基本权利的保护都是通则，对基本权利的限制是例外。在一个民主社会里，这种通则和例外的关系绝对不可以颠倒。作为“民主社会基石”的表达自由权也同样如此。只有界定了法律所允许的例外情况，才能明确人们享有的表达自由的范围。因为对任何权利的保护都不是绝对的，即使对一项基本权利的保护，当它和另一项基本权利的保护相冲突时，也必须作出让步，当然这并不是说明一项基本权利比另一项基本权利更重要，只是说明在各种权利保护之间需要找到一个平衡点。不同权利和利益间的平衡在所有国家的法律系统内都是非常普遍的。但是如何去寻找这个平衡点，在各个权利之间更倾向于哪一方，是各国政府都面临的问题。例如，英国对媒体的政策和法律正经历着重大的变化，其中包括媒体的调查与报道新闻的义务与公民保护其个人隐私和名誉的权利之间的平衡正在重新调整。正是基于这种思维，这篇文章试图通过考察表达自由在英国行使的状况，寻求对中国有益的经验。

《欧洲人权公约》中的自由表达权

不象美国，有专门的自由表达宪法第一修正案以基本法的形式明确规定自由表达权作为一项基本权利受到宪法的保护，英国没有成文宪法。英国作为欧洲理事会的创始成员国，于1950年批准了《欧洲人权公约》并通过了《1998年人权法案》，该法案于去年10月正式生效。法案正式将公约纳入英国的国内法，从而大大改变了英国对人权事务的法律处理。英国的任何国内立法都必须和公约保持一致，英国的任何法院都有权宣布英国议会的某一立法和公约不一致，并促使议会采取措施修改相关的法律。“《欧洲人权公约》是调整欧洲公共秩序的宪法性文件”，[1]在英国具有宪法的地位。《欧洲人权公约》第10条对表达自由作了比较具体的规定：

人人有表达自由的权利。此项权利应包括持有意见的自由、接受和传播信息和思想的自由，不受公权干涉，不受疆界影响。本条不应妨碍各国对广播、电视、电影等企业规定许可证制度；

上述自由的行使伴随一定的责任和义务，故应当制受于一定的形式、条件、限制或刑罚。此类制约应该为法律所规定，为民主社会所必需，并且有利于国家安定、领土完整或公共安全，服务于防止秩序混乱或犯罪、维护健康或道德、保障其他人的名誉或权利、防止披露保密获得的消息、或者维护司法的权威和公正。

从以上规定可以看出，“表达自由”作为一项最基本的公民权应受到普遍的保护，但并不是受到绝对的保护，并非没有限制。保护和限制之间的这种通则和例外的关系在这一条中再一次得到体现。这是《欧洲人权公约》对表达自由的最基本的认识。《欧洲人权公约》除了第10条的规定，第17条也属于与自由表达权相关的法律条文。公约第17条指出：本公约任一条款不得作如下解释：任何正在进行或已经完成的对公约所承认的权利和自由有损害的行为都是严格禁止的，当然在公约规定的范围内允许对自由和权利进行适当的限制。由此可见，滥用表达自由去侵犯公约所保障的其他的权利和自由是公约所明文禁止的，权利不得滥用原则是公约的基本原则之一。

《世界人权宣言》第19条，《公民权利、政治权利国际公约》第19条，《美洲人权公约》第13条，《非洲人权和民族权宪章》第9条都规定了对自由表达权的保障。对比这些人权文件，《欧洲人权公约》第10条第2款所列举的限制是最多的，体现了立法者在权利保护意识上务实和注重实践的特点。但另一方面，必须承认，法律条文规定得再为具体，也不能穷尽现实生活的多样性。欧洲人权法院对公约的解释则在很大程度上弥补了这样的缺陷。据统计，欧洲人权法院自1959年建立以来，截止1999年9月已作出约916个判决，其中有近十分之一属于或涉及第10条的表达自由权。[2]在案例中发展起来的一些法律原则，不仅为欧洲人权法院后来的案例所遵循，对各成员国同样具有指导意义。当然，各成员国针对各国的具体情况，享有自由裁量范围（Margin of Appreciation）,但是这种权力的行使和欧洲人权法院的监督紧密结合在一起。欧洲人权法院有权根据判例中发展起来的原则最后判定成员国对自由表达所作出的限制是否属于公约第10条所允许的范围。总的来说，涉及到自由表达的欧洲人权法院的案例可以分为三类：（1）以新闻自由为核心的政治表达[3]；（2）商业表达，包括广播、广告等形式[4]；（3）艺术表达[5]。传统上，欧洲人权法院对新闻自由给予高度的保护，所以对政治表达所作出的限制是非常小的，相比之下，在商业表达和艺术表达方面，各成员国享有的自由裁量范围要大得多。所以，从这个角度来看，自由表达的价值主要与政治表达相关。

在司法实践中，欧洲人权法院针对自由表达形成了一些最基本的思想，这些思想扩充了欧洲人权公约中的规定，在审判中被多次使用，对英国法院的审判也起了重要的指导意义。其中包括：

1、表达自由不仅仅适用于人们所欢迎的，或无关紧要的，无可争辩的信息和观点，它同样适用于那些令国家或某些人震惊的，冒犯性的或令人不安的消息或思想，这是一个“多元”、“开放”、“宽容”的民主社会所必需的要求，在多数人决策的民主社会里，只有这种“多元”、“开放”、“宽容”的态度才能够充分保护那些少数人的利益[6]；

13、对自由表达的限制必须满足一系列的严格的条件，以说明其正当性。笼统地讲，有两个条件：一、限制必须是法律明文规定所允许的；二、限制必须是在民主社会里为了实现公约第10条第2款列举的特定目的所必要的。那么，什么是必要的？欧洲人权法院进一步确立了一些原则。（1）对自由表达权的干预必须是“基于迫切的社会需要”。对于什么是“迫切的社会需要”，成员国有权根据根据自己的国情作出判断，当然要受到欧洲人权法院的监督；（2）对自由表达权的限制对于所追求的合法目的是成比例的。以上提到的这些条件必须同时满足，才能够根据第10条第2款的规定证明对自由表达权作出的限制是相关的和必要的。虽然欧洲人权法院所界定的这些条件是一些原则性的规定，但是为各成员国的立法以及司法实践提供了理论指导和基本的思路。

欧盟对表达自由权的保护和限制

英国是欧盟重要的一个成员国，考察英国的自由表达权的现状，不能不以欧盟为背景。因为欧盟的法律优先于各成员国法律，在各成员国具有直接效力，任何与欧盟法律相冲突的国内法都自动归于无效。欧盟的法律在英国的法律体系中占据重要的位置，英国必须优先考虑欧盟法，并且当欧洲法院判定英国法律和欧盟法不相一致时，英国必须对其国内法作出修改。英国于1972年颁布了《欧共体法案》，该法案保证，包括任何议会法令在内的任何国内法律都要服从于欧盟法律。

今年12月欧盟尼斯会议通过的《欧盟基本权利宪章》被人们称为“欧洲未来宪法”的基础。其第二章第11条规定了表达和信息自由：

5． 人人都有表达自由权。此权利应当包括持有意见的自由、接受和传授信息和观念的自由，不受公权干涉，不受疆界影响。

6． 媒体的自由和多元化应受到尊重。

作为一个最新的重要的国际人权文件，该宪章考虑到信息社会的高速发展，第一次明确指出对多种媒体形式的保护。我们将密切关注欧洲法院在这一新领域的案例。基于欧盟法的特性，在涉及到欧盟法时，任何欧盟的公民都可以援引这一条在成员国寻求司法救济。

欧盟法通常采取条约，条例、指令[7]和决定的形式，此外还有通报和决议等形式，但不具有法律拘束力。涉及到自由表达，最重要的指令是1989年10月3日通过的，于1997年6月30日进行修正的“没有疆界的电视指令”（89/552/EEC）。该指令旨在协调各成员国在广播电视领域的立法，创造一个自由转播和接收广播电视的条件，强调对公民知情权、公众名誉权、青少年权利以及其他公共利益的保护。此外，为了迎接数字化和经济全球化的挑战，欧盟于1996年公布了在视听和信息服务中对未成年人和人的尊严的保护绿皮书。伴随着现代科学技术的高速发展，媒体的形式越来越多样化，信息的传播越来越国际化，因此遇到了许多传统的媒体不曾遇到的问题。在这种背景之下，迫切需要用一种比较灵活的方式去解决现实中存在的问题。比如，对网上儿童色情的抵制已经不是一个成员国所能独立解决的问题，如何在欧盟的层面上加强对儿童权利的保护；如何执行现有的法律规定（例如网上侵权责任的追究）；采取何种手段对互联网进行管理等。绿皮书分析了现有的各成员国以及欧盟在这一领域的立法状况。它指出各成员的法律都是在《欧洲人权公约》尤其是其中的第10条（表达自由权）这一背景之下制定的，《欧盟条约》（即马斯特里赫条约）第F．2条已把它作为一条基本原则纳入欧盟法中。根据第10条的规定，自由表达权的行使在欧盟的任何地方都不是绝对的，必须受到限制。欧洲人权法院通过案例发展起来的对任何基本权利的限制都必须符合“比例原则”（proportionality）是一个重要的检验标准。因此，“表达自由原则”和“合比例”的检验标准是欧盟各国所达成的共识。但是，基于各国文化和道德标准的差异，各国在具体实施这个原则和标准时差别很大。面对新出现的具体问题，绿皮书呼吁欧盟各国需要加强合作，在共识的基础之上，寻找到解决问题的办法。

英国对表达自由权的保护和限制

应该指出，对自由表达权提供保护是国家应该履行的义务，而不在于媒体自身。《欧洲人权公约》第1条就规定了对缔约国的义务“应确保每个人享有公约所规定的自由和权利。”这意味着不仅要求缔约国不干预公民自由和权利的行使，而且要求缔约国采取积极的措施以保障权利和自由，当然包括自由表达权，得到尊重。事实上，各缔约国政府有义务创造一个适于多种形式的、独立存在的媒体发展的环境。英国对自由表达权的保护和限制是通过制定法和判例法在《欧洲人权公约》和欧盟法的框架之下逐步形成的。

一、媒体所有权的多样化

在英国，除了英国广播电视公司（BBC）和第4频道广播电视公司，所有的媒体都属于私有。英国的历届政府大多支持媒体行业应由私人投资、私人所有而非政府来推动发展的观点。目前英国最重要的报纸所有者是一些拥有多种媒体的大媒体公司。其中最大的两家报刊所有者是拥有太阳报、世界新闻、泰晤士报和星期日泰晤士报的新闻集团以及拥有每日镜报、星期日镜报、人物报、每日记录报、星期日邮报、独立报及星期日独立报的镜报集团。在广播电视领域，英国政府认为，广播电视业不应按与报业类似的模式，即在私人拥有的基础上发展。无线电波段的有限数量和无线电广播对听众的强大的影响力都促使政府对其采取间接的控制的方式。例如，英国广播公司就是作为一个准独立性的公共机构而建立起来的。目前，英国的媒体政策越来越倾向于鼓励大量的私人投资和控制。但是，英国也并不是一味地支持私人拥有媒体，英国法律还对公司主导媒体市场的权利作了限制。无论是报业，还是电台和电视台，都不允许只受控于一家或少数几家机构。否则，将削弱媒体为公众提供多样的信息的能力。法律规定，任何个人或公司所控制的报纸的日发行量如果超过了五十万份，没有政府的许可，该个人或公司将不能拥有该报纸的所有权；某电视台的观众如果超过了观众总人数的15%，任何个人或公司都被禁止拥有该电视台的许可证。[8]这种所有权的多样化一方面保证了公众选择的多样化，另一方面也保证了市场竞争规则调整媒体市场的同时，提供高质量的免受商业因素影响的公共广播电视节目。国家对广播电视的垄断是违反《欧洲人权公约》第10条对表达自由权的保护的。[9]欧洲人权法院认为，在国内确立广播电视事业垄断地位的做法在《公约》缔结的初期是符合国际上的一般做法的，这种存在的合法性在当时或一定时期是毫无疑问的。但是，任何国家都不能保证这种做法将永远是合法的。这种体制继续存在的合法性将受到时间的考验，尤其是由于科学技术进步等因素而致使社会基础变迁的考验。它认为，新闻事业只有根植于多元化原则才能成功地实现其目标。在确保实现其目标的过程中，公共垄断是对表达自由的最大限制，这种垄断只有在十分迫切的情况下才能被认为是正当的。

二、英国对表达自由权的法律限制

正如以上我们所谈到的，欧洲人权法院在判定公共权力对自由表达的限制是否正当的第一个条件是“干涉必须为法律所具体规定”。那么什么是“法律的具体规定”？欧洲人权法院在1992年2月25日Margareta and Roger Anderson v. Sweden一案的判决中提到“为法律所规定”首先要求有关干涉措施应当有国内法根据。在The Sunday Times v.UK一案中，欧洲人权法院认为，“为法律所规定”一语中的“法律”不仅包括制定法，也包括非制定法。认为按照判例法所给予的限制不属于“为法律所规定”，而理由仅仅是它没有在立法中被明确规定，这显然违背公约起草者的意图：这会使一个签约的普通法国家脱离第10条第2款的保护，并动摇法律制度的基础。根据欧洲人权法院的这些判决，英国对表达自由权的法律限制包括制定法和判例法。

1.对传统媒体的法律限制

之所以称传统媒体是相对于互联网这种新的媒体传播方式而言。因为互联网的独特性，我们单独把它列为一个主题。英国没有一个综合性的全面的新闻法。约束新闻活动的法律原则和规范散见于广泛的法律、规章和判例法之中。英国不制定一个单独的新闻法是基于以下考虑：首先英国的法律往往在具体的实施过程中针对出现的紧急问题作出相应的对策，因而循序渐进的立法就比制定一项广泛而全面的法律体现出一些优势。此外，更为重要的一个原因是，在英国，媒体不具有特殊的法律地位，编辑和新闻记者只是从事非政府活动的个体公民，因此可以将适用于普通公民的法律同样适用于调整新闻机构的权利，而没有必要使新闻界成为一项专门法律的立法对象。一般的法律都适用于传统的媒体，但英国也制定了一些单独适用于特定媒体方式的法律。如1990年和1996年的《广播电视法令》。相对比广播电视，国家对新闻出版的管制要宽松得多。新闻出版业采取行业自律的方式，由本行业成立的组织“新闻投诉委员会”制定行业规则，进行自我管理。在实践中，涉及到对表达自由权作出限制的法律有以下：

（1）诽谤法。英国制定的《1996年诽谤法令》旨在保护公民个人和公司的名誉不受侵犯，在表达自由权和个人名誉权之间达成平衡。这常常是在实际的操作过程中不易达到的一种平衡。在有关诽谤的诉讼中，媒体方负举证责任，以证明被指控的行为具有正当性。不构成诽谤的理由可以是对有关涉及到公共利益的事件在客观事实的基础上作出公正的评论，或者是对一些非常重要的信息，媒体出于公众利益的需要有义务公诸于众，当然媒体在收集和公布这些信息时必须精确和公正。[10] 但是如果法院认定被指控的诽谤行为是出于恶意的，一切辩护都是徒劳的。在1996年诽谤法令实施以前，在现场采访节目中，如果被采访人被指控有诽谤性的言论，媒体应对此负责，可以被起诉。诽谤法令实施之后，如果媒体能够证明它不知道也不可能知道它的行为促成了诽谤性的言论的公开，媒体将不负责任。目前，在英国很少以诽谤罪进行刑事诉讼，大多数的案件按照民法中的损害名誉罪来处理。在实际生活中，很多英国人不愿意将名誉损害案件提交到法庭进行处理，除非他们有足够的把握能够获胜。此类案件所涉及的法律问题非常复杂而且败诉方要支付的律师费有可能远远高于所支付的损害赔偿金额。1998年，格林纳达广播公司被迫支付了5万英镑的名誉损害赔偿金，而它所支付的律师和其他诉讼费用竟高达60万英镑。

（2）藐视法庭法。媒体在保障司法公正，监督司法机关正确行使职权的过程中发挥了积极的作用，但在另一个方面，媒体的不正当的参与将会危及法院的公正无私。因此，在这方面没有不受限制的表达自由，可允许的限度不应超越。也正是基于这样的考虑，《欧洲人权公约》第10条第2款中规定的限制中的一项是“维护司法机关的权威和公正”。公开审判原则，作为英国法律的一个基本原则，同时受到《欧洲人权公约》的支持。公约第6条第1款规定：“人人有权受到公平和公开的审判”。在英国，公开审判是指公众有权出席法庭，但并不包括在法庭上使用相机或者拍摄电视片的权利。这些行为在苏格兰受到禁止主要是出于担心对审判程序的影响。目前，一些法官正呼吁废除这些禁令。以上我们谈到在英国媒体并不具有官方的地位，它们只是一般公众的“眼睛”和“耳朵”。虽然出席法庭并报道有关审判程序的权利是新闻自由的重要因素，但法庭拥有许多排除媒体将法庭上的事情进行报道的权利。例如，为保护可能处于危险状态中的证人，性犯罪中的受害者等。在英国，对媒体报道审判程序的权利所施加的最严重的限制是有关藐视法庭罪的规定。在英国藐视法庭是刑事犯罪。藐视法庭的法律起源于判例法，但1981年的《藐视法庭法令》对此作了重大修正。这一修正也是尊重欧洲人权法院判决的反映。[11]这个法令对表达自由作出了很多限制。它的主要目的是防止媒体的宣传报道影响司法公正，尤其是对陪审员的独立判断造成影响，从而造成“媒体定案”。在英国，许多法院，例如大多数的治安法院是由法律的“门外汉”来负责审理案件，他们没有接受过系统的法律教育，不是专业法官，对案件的判断是靠良心和正义，媒体的不适当报道很容易造成对司法的公正性、权威性的影响。此外，在英国，陪审团在裁决刑事案件中起了很重要的作用。与其他使用陪审团的国家有所不同，英国采用比较简便的程序来选择陪审员。在审理案件的过程中，陪审员可能会受到媒体报道的信息的影响。因此，英国在证据公开之前限制媒体对刑事案情的报道。与这些法律特点相适应，《藐视法庭法令》规定了严格责任规则，即任何对法庭案件的报道，包括广播电视，不管它的主观意图是什么，只要该报道对案件的审理（在诉讼程序中的民事案件和刑事案件）造成实质性的损害或造成偏见，法院都可以对之进行处罚。判例法中的藐视法庭包括任何旨在干预司法的行为。它强调的是主观故意性，并且干预行为不必在正式的诉讼行为开始之后。可能构成藐视法庭的媒体的报道包括：公开陪审团审议案件的具体细节；参与案件的审理过程并预测案件的审理结果；没有征得同意（18岁以上），公开性犯罪的受害者的身份；报道涉及到儿童作为被告、证人或受害者的刑事案件等。

（3）保守秘密法。保守秘密法限制公开那些基于保密义务不应该公开的信息。[12]只有当公开该信息的公众利益要大于保守该秘密的的公众利益时，媒体才可以公开。保守秘密法在英国已经成为阻止媒体公开个人信息的一个强有力的法律工具。在英国，没有对个人隐私权的单独的法律保护，通常通过其他的权利方式来保护。但是《欧洲人权公约》第8条明确规定了对个人和家庭生活权利的保护，《权利法案》生效之后，英国将逐步纳入到其国内立法中。谁有权利来收集、处理和传播某个人的私生活信息是当今英国的一个重要的社会和法律问题。就媒体而言，公开个人信息的权利是媒体报道中一个重要的方面，特别是当保护隐私的要求经常被用来掩盖非法的或不道德的行为时。即便如此，在没有正当理由的情况下，媒体不应该直接地公开个人私生活的细节。因此，法律必须提供一种方式来平衡个人的隐私保护权和公民了解一般重要事情的权利。然而，英国的立法者不愿创建一项明确的民事责任来保护个人隐私权。他们认为，隐私这一概念很难界定，而且普遍的隐私权会对新闻自由构成很大的威胁。很多英国公民认为，英国对个人隐私需要进一步加强保护。在新人权法案的影响下，英国正在调整媒体报道新闻和保护公民个人隐私权之间的平衡。

（4）《1989年国家秘密法令》。1989年的国家秘密法令规定，任何从现职的或以前的国家安全或情报部门的工作人员中获取或公开有关信息，而此种信息的公布具有损害性，都构成刑事犯罪。这种犯罪行为不具有公共利益考虑的例外，也就是说，出于对公众负责的辩护不能成立。

（5）《1959和1964年的淫秽出版物法令》。根据该法令，“淫秽出版物”是指就法院的观点，就整体来看，会导致败坏和堕落的效果的任何文章，它不仅仅指含有性描述的内容，而且也指那些含有暴力和吸毒内容的文章。出版淫秽出版物是犯罪行为，最高刑罚是三年有期徒刑。

从法律上控制出版违反公共道德标准的有关性和暴力的描写或影像的行为在英国已经存在了若干世纪。近些年来，如何确保法律的标准足够灵活以包容日益变化的价值观念，同时又能够充分维护人类的尊严，是英国面临的一个难点。公众对成年人和儿童应接触到多少有关性和暴力内容的媒体持不同的观点。英国重视对青少年权利的保护。许多媒体立法中都有专门的规定防止不健康的内容危害青少年的健康成长。《1978年的儿童保护法令》单独规定了对儿童色情的控制。根据该法令，任何拍摄、分发、作广告、出示或以分发为目的拥有16岁以下儿童的淫秽照片或类似照片的行为都构成犯罪行为，将受到最高三年监禁的刑事处罚。但是，这个法令没有定义什么是“淫秽”，最终由法院来解释它的具体含义。《1988年刑事正义法令》规定只是拥有儿童色情照片就构成犯罪，将受到最高6个月的监禁。因特网向淫秽出版物法令的应用提出了新的挑战。任何一个有网络电脑的人都可以通过上网轻松浏览到全球各地的电脑主机所储存的淫秽图片。政府已对此作出了反映，通过修订淫秽出版物法令规定电子传输也可以被认为是一种形式的出版行为。如《1994年刑事正义和公共秩序法令》对什么是“照片”作了扩大的定义。它还包括储存在电脑磁盘里的数据以及任何能够通过其他电子方式转化成照片的数据。“类似照片”指的是一种图像，不管是通过计算机制成的还是通过其他方式，看上去象照片一样的图像。在这方面，英国的电视和电台受到比出版物更为严厉的管制，对电视和广播的内容有更高的标准。所有的商业广播电视公司必须保证它们的节目和广告并非粗俗、有失检点或者含有冒犯公众情绪的内容；在晚上9点以前不得播放不适合儿童观看收听的节目。

（6）对信息来源的保护。《1981年藐视法庭法令》第10部分规定，任何法院都不能要求任何人公开信息的来源，除非出于正义、国家安全或阻止骚乱或犯罪的需要。在特殊情况下是否需要公开信息的来源最终还是由法院来决定。法院在决定是否需要公开属于机密的信息来源时，要和以上提到的欧洲人权法院的司法理论保持一致。首先，必须有法律规定。在英国的立法中，要求记者公开其提供的信息来源的法律包括：《1984年警察和刑事证据法令》、《1989年防止恐怖主义试行法令》、《1981年藐视法庭法令》、《1989年国家秘密法令》、《1987年刑事正义法令》、《1985年公司法令》（1989年修正）、《1986年金融服务法令》以及秘密法等。在著名的William. Goodwin[13]一案首次依据记者的新闻来源保密权而把英国推上了被告席。依据欧洲人权法院传统的推理方式，首先审查国家干预是否有明确法律规定，其次审查这种干预在民主社会中是否必要。法院对第一个问题的回答是肯定的，然而，对第二个问题，法院作出了相反的回答。欧洲人权法院对所涉及的相关利益综合分析，权衡利弊之后，提出新闻自由是民主社会的基本支柱—表达自由的核心所在。新闻自由保密权乃新闻自由的基石之一，它既受许多签约国家国内职业道德的规范，又有许多有关新闻自由的国际文件为其提供法律保障。如若法院拒绝实施此类保障，新闻记者报道公众关注问题的积极性极可能受挫。这无疑既不利于新闻执行它的“公众看家狗”（public watchdog）的职责，也会对新闻记者获取翔实可信的新闻来源造成巨大障碍。综合考虑新闻来源保密权的保护对民主社会新闻自由的重大意义和透露可能对该自由产生的负面影响，在本案中英国政府所采取的限制行为除非为缓解重要利益所面临的重大威胁，否则难以符合公约第10条的立法精神。

2.对媒体的管理方式

媒体是公民行使自由表达权的载体，确保媒体免受国家的干预，保持媒体的独立是保证公民表达自由的一个重要前提条件。

以上我们谈到，公民的表达自由不是绝对的自由，必须受到许多限制，这种特性就决定了媒体必须受到管理。另外，我们都承认，媒体在社会中发挥着越来越重要的作用，它不仅仅是起着提供信息的功能，它在构建我们的文化特性方面起了至关重要的作用。所以，如果对媒体采取任其自由发展的态度，不对之进行规范和监督，后果将是很可怕的。问题是采取什么样的方式既要保证公民的自由表达权不受公权力的干涉又能避免自由表达权的滥用？在对媒体业的管理方面，由谁来制定游戏规则？国家应该扮演一个什么样的角色？英国政府通常不愿对新闻界采取规范性的控制。认为政府对报业的直接控制会产生存在国家审查制度的嫌疑，这在一个自由民主的社会里不仅不受到欢迎，而且容易引起新闻界的对抗情绪。在英国，更多的是采取媒体业的行业自律的方式，法律作为国家意志的体现，是最后的解决问题的办法。

在英国，管理媒体业的行业自律组织主要有新闻投诉委员会（PCC）以及网络观察基金组织（IWF）（在后面的网络部分单独谈）。新闻投诉委员会是一个独立于报纸业和政府的专门处理有关报纸和杂志内容争议的组织。委员会由16名非新闻界的成员组成。委员会制定新闻工作者行为守则，作为处理争议的标准。任何直接受到影响的个人和组织都可以在被投诉的文章出版一个月之内到委员会来投诉。已经介入到法律审理中的案件不在委员会的受理范围。每年委员会大约处理2500个争议，处理一个案件平均需要30天时间。委员会提供的服务是免费的。委员会没有权力对被指控的报业进行制裁，但是被裁定违反行为守则的报业要在其报纸上公开委员会批评性的裁定。相比司法程序，这种自我管理的方式有许多优点：1．经济而快捷的解决争议的方式，为公民提供了一种代替法庭审理的灵活并且低成本的申诉途径；2．向任何人开放。委员会开设了服务热线电话，在网络上提供有关的信息服务，还专门为聋哑、盲人提供专门的服务；3．自我管理的方式之所以能够发挥作用最重要的一点是由游戏者制定游戏规则—报纸和杂志的编辑们自己制定行为守则并承诺遵守这些规则。但是委员会又不仅仅是报业的工具，委员会虽然是由报业提供资金，但是其成员决大多数是由报业外的人士组成，由此来保证委员会的独立；4．更多地保护脆弱群体的利益。委员会的工作以及其制定的行为守则更多地给予社会上那些处于不利地位的人的关注。守则中对儿童、被指控犯罪的人的亲属、朋友、性侵犯的受害者以及在医院里治疗的病人都给予特别的保护。而且，委员会针对社会生活中出现的新情况，经常发布一些指南，解决一些新问题，例如在新闻报道中注意对彩票中奖者权利的保护；5．新闻出版业的自我管理方式的最突出的好处是可以同时有助于实现提高新闻报道的职业道德标准和新闻自由这两个目标。用国家制定法律的形式来管理新闻出版业会破坏新闻自由，同时也不有助于提高从业人员的道德标准。在法律诉讼费用越来越高的现代社会，在新闻媒体业（通常是大的企业）和相对弱的投诉方之间，似乎只有那些“有钱有势”的一方才更愿意用诉诸法庭的方式来解决争端，而且，用这种更具有约束力的方式来解决问题会阻碍新闻出版业报道更多的符合公众利益的事情。

在英国的广播电视领域，国家干预的痕迹要明显大于新闻出版业。国际干预以保证内容的公正和广泛现在依然是英国对电台和电视台的管理规范中一个显著的特征。[14]例如，允许自由竞争的、免受政府不必要干预的媒体的存在对民主政治的正常运行是必不可少的，这是英国政治的一条基本原则。利用报纸来支持党派的政治观点早已成为英国政治的一个特色，但是，英国政府却不那么愿意让党派和政治团体来占据电台和电视台。根据《广播电视法令》，成立了广播电视标准委员会（BSC）和独立电视委员会 （ITC）。独立电视委员会负责管理英国所有的商业电视台，并对遵守委员会制定的行为守则的电视台颁发营业执照。委员会有权对不遵守守则的电视台实行经济制裁，甚至吊销执照。

广播电视标准委员会是由政府和广播电视企业出资成立的，是英国唯一的调整所有的广播电视服务领域的组织。委员会由13名委员组成，所有的委员都是由英国文化、媒体和体育部任命。委员会对议会负责，每年要公布它的工作报告。委员会制定有关广播电视内容标准以及涉及公正问题的行为指南。委员会在此基础上主要负责处理这两种类型的争议。任何公民在看到或听到某个广播电视节目后，认为涉及到暴力、性描写、不良语言或其他有关节目的品位等问题时都可以投诉到委员会；只有那些在节目中涉及到直接利益的当事人才能提起有关公正和侵犯个人隐私权的投诉。委员会可以举行听证会来处理争端。一旦委员会决定支持投诉，广播电视商必须通过电波或在报纸、杂志上公布委员会的处理结果。委员会没有权利在节目播出之前审查节目内容。所以，委员会的处理方法是事后的救济，被投诉方一般都遵守委员会的决定。

3.英国广播公司（BBC）

BBC是英国最重要的公共服务广播组织。所谓公共服务广播组织，按照英国著名大众媒体法学者Eric Barendt教授的观点,应该具有以下特点，这些特点很大程度上来自于对表达自由的保障：1．广泛的地域覆盖率；2．关注民族特性和民族文化；3．独立于国家和商业利益；4．节目的公正性；5．节目的广泛性和多样性；6．资金主要来源于对使用者的收费。[15]

BBC是根据英国《皇家宪章》于1926年成立的。1926年至1954年，BBC一直在广播业占垄断地位，1954年以后，BBC独立的电视台被批准成立，但BBC仍然在它的传统的市场—电台广播中占据垄断地位。1973年，地方的商业电台被批准成立。BBC受到英国文化、媒体和体育部国务大臣与BBC管理委员会签署的许可合同的约束。该合同具体规定了BBC的管理和公共服务的义务。同时，BBC也受到广播电视标准委员会（BSC）的监督。1996年，BSC共受理了685个投诉BBC的案件，其中有78个投诉被BSC确认部分或全部成立。[16]

BBC作为英国国家所有的重要的媒体，如何保持独立于政府，免收国家公权力的干预，以保证表达自由权的充分行使是我们关注的焦点。因为只有当这种独立性在法律上和实践中得到保障，才能避免充当政府的口舌，也才能真正服务于大众的利益。《BBC章程》的序言中提到了BBC的独立，并在许可合同的第2．1条给予更明确的规定：

所有涉及到节目内容和播出时间的事情以及公司的管理事务，BBC都应保持独立。

尽管如此，当我们分析BBC的管理结构，无论是内部的还是外在的，就会发现BBC在实践中要保持独立是相当困难的事情。BBC在平衡它作为一个英国重要的公共机构的身份与保持其相对于外部利益的独立性这两方面的关系时，不可避免地会遇到种种困难。但有一点是非常明确的，即它在国家的任何政党政治中必须保持中立。BBC在法律上有义务介绍所有重要的政治、经济和社会问题的一切重大信息和各种不同的观点，而不能有意或无意偏袒任何政治党派。该项义务受到各政党的严密监督。英国有一项由来已久的政策，即强大的媒体不应成为某一政治党派的工具，主要政党不得依靠它们财力上的优势控制电视台而将那些小党派的声音排除在外。在BBC内部，由管理委员会来负责管理，管理委员会的成员由首相任命，任期5年，可以连选连任。任命委员会的主席和副主席的权力也是属于皇室的特权。所以，通过政府任命管理委员会委员的方式，政府直接地或间接地控制了太多的权力。虽然在实践中，政府公然干预BBC的工作事情很少见，但是毫无疑问来自政府的无形的、微妙的压力是存在的，已引起了英国公民广泛的争论。在BBC的外部，根据BBC章程的规定，建立了一系列的机制，旨在反映公众的需要，确保对公众负责。1．根据章程第12条的规定，成立了北爱尔兰、苏格兰和威尔士三个广播理事会；根据章程第13条的规定，在英格兰的各个地区成立地区咨询理事会。这些理事会的功能在于为BBC提供有关地方事务的意见，反映当地观众的利益，保证不同地区的文化在BBC节目中得到适当的关注。2．BBC的章程和许可合同都授予许多政府部长，尤其是国务大臣非常大的权力去规范和要求BBC为或不为某些行为。例如，国务大臣有权要求BBC在遵守章程方面令他满意，如果不能令他满意，国务大臣甚至可以废止章程；国务大臣有权对广播的最多和最少的小时量作出指示，要求BBC设立额外的站台；国务大臣可以限制广播一些事情；任何部长当他认为出现紧急情况时，可以要求BBC广播任何通告以及任何其他事情。许可合同授予外交部在有关国际事务的广播方面非常大的权力。BBC经常被要求符合外交部制定的目标和优先考虑的工作重点。此外，BBC还被要求在有关国际事务和政府的有关政策方面和外交部保持合作，以保证在制作节目时符合国家利益。3．BBC每年出版年度报告，报告递交给国务大臣，再由他递交给议会审议。从以上BBC的外部机制，我们也看到，这些制度有其积极的一面，但同时也不可避免地带来了许多消极的影响。

4．英国对网络的管理

伴随着网络技术的飞速发展，人们获取信息的途径越来越多样化，便捷化，为表达自由权的行使提供了技术上的支持。但是同时也为滥用自由表达权提供了一个最佳的场所。网络上出现的色情照片，侵犯个人隐私权，诽谤他人名誉，危害国家安全，泄露国家秘密等“电子表达”方式，相比传统的媒体，覆盖率更为广泛，更容易被或知，因而，更具有社会危害性，极大地危害了社会公共利益。这种高速发展的新的媒体服务方式越来越具有国际化的趋势，信息的传播已经失去了疆界的限制。在这种背景下，各国都面临着这样的挑战：在充分保障表达自由权的前提之下，选择什么样的方式能够更为有效地管理网络？传统上，最有效的方式是通过立法来制定明确的规则，问题是这种传统的方式已经受到了全球化的挑战。而且，媒体市场的发展具有极大的不可遇见性，没有人能够预测未来的媒体市场是如何的，如果仍然用传统的立法方式来规范媒体，法律的确定性将受到冲击。如果传统的国家立法的规范方式已经不适应这种新事物的发展，那么国家在网络面前，又该扮演什么样的角色？采取何种模式既能充分保护表达自由权不受侵犯又同时兼顾对其他权利的保护？这些问题在英国也引起了广泛的讨论。

在世界范围内，对网络的管理基本上可以采取5种方法，这5种方法并不是相互排斥的，只是各个国家的侧重点有所不同。1．在宪法中加以规定。例如，美国在宪法第一修正案中规定那些内容是可以接受的，宪法是最后的决定者；2．国家控制的方式。沙特阿拉伯是典型的例子。通常，这些政府相信它们有权利甚至有责任直接干预对网络的管理，并且通过技术手段来控制公民可以获取的网络信息。新加坡也被认为属于这种方式；3．通过立法的方式。例如在澳大利亚制定了《1999广播服务修正案（网络服务）法令》，该法令于今年1月正式生效。4．行业自律的方式。目前，英国采取这种方式。政府目前没有专门制定一部法律的意愿，认为现有的法律足以适用，没有必要单独制定一部法律来规范网络，但是因为网络的特殊性，实施过程中遇到很多困难，现行的法律需要作调整以适应新情况。英国独立电视委员会不负责管理互联网的内容，政府也未创建任何互联网管理机构，政府鼓励互联网产业自我规范。英国的互联网公司也提倡自我规范来保护公众的利益并预防和避免政府的干预。1996年，英国的网络服务商们自愿成立了网络观察基金组织（IWF），作为英国最主要的规范网络服务的自律组织。通常，IWF通知某一网络服务商在其网站上存在非法内容（不是那些有害的信息和图象），建议网络服务商撤掉这些内容（大多数是有关儿童色情的内容和图片）。目前，IWF的一项重要工作是从维护公共利益，保护儿童的健康成长这个角度，宣传有关安全使用网络的知识，因为他们认为，最终的选择权在于最后的使用者，只有通过这种方式，一方面充分保护网络使用者的知情权，鼓励公民个人选择，又避免干涉自由表达权的行使。IWF的工作受到政府的支持。也许英国政府和英国的法律执行机构是最先认识到必须用不同于管理旧的媒体的方式来管理网络，它们必须和网络服务商合作才能更好地达到它们的目的。此外，IWF还开设了服务热线，鼓励公众参与监督来管理网络，这种方式在欧洲、美国和澳大利亚被广泛使用。这种自律组织具有许多明显的优势。它将规范置于在互联网方面具有比政府更多专业知识的互联网服务商手中。这些服务商比政府反映更快而且更具灵活性，因此能够及时地与欧洲其他国家的互联网自律组织很好地合作，而不需要签定复杂的政府间协议。5．对节目实行分级制，运用过滤软件来限制某些用户进入某些内容。这种方法主要是帮助父母和教师阻止网络中不良的内容对儿童造成的危害。通常是一种辅助手段。英国许多学者认为，在政府的支持下，运用“游戏者”自我管理的方式，配之以运用过滤软件来保护儿童的利益是比较可行的管理模式。2000年12月，英国颁布了有关通讯改革的“白皮书”，题目为“通讯业崭新的未来”。白皮书列出了在媒体和电信领域制定新法律和政策的计划。其中一个重要的内容就是创建一个单一的管理机构，同时负责对电信和电子传媒进行规范管理。在英国人们普遍认为，已经没有充分的理由来对媒体和通讯服务分别进行规范管理。新的管理机构称为通讯署（The Office of Communication）,该机构将替代现有的几家管理机构，包括独立电视委员会、广播电视标准委员会等。



作者简介：

蒋小红， 1970年生，现工作于中国社会科学院法学研究所，科研处副处长，在职法学博士生。1992年毕业于中国政法大学法律系；1999年毕业于荷兰莱顿大学法学院，获欧共体法硕士学位。



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[1] 参见Case Loizdou v. Turkey, Judgment of 23 March 1995, Publications ECHR, Series A vol.310.

[2] 参见“欧洲人权法院判例法中的表达自由”，张志铭，《外国法译评》2000年第4期，第41页。

[3] 参见Castells v. Spain, ECtHR A-236.

[4] 参见Case Markt intern Verlag, ECtHR A-165;Groppera Radio AG, ECtHR A-18.

[5] 参见Case Muller, ECtHR A-133.

[6] 参见Handyside v. United Kingdom, 7 December 1976, 1 EHRR 737, Para.49.

[7] 指令是欧盟法中所特有的一种法律形式。在欧洲一体化的发展过程中发挥了很重要的作用。它只就它所规定所取得的结果有拘束力，但是以什么方式和通过什么方法取得那样的结果，则由成员国自行决定。

[8] Perry Keller, The Media in Britain, P8, The British Council, 2001.

[9] 参见Informations Verein Lentia v. Austria 1991.

[10] 参见案例Reynolds v. Times Newspapers 1998.

[11] 参见案例Sunday Times v. United Kingdom 1979.

[12] 参见案例Attorney General v. Jonathan Cape 1976.

[13] W.v. the UK, ECtHR, A-121-A.

[14] Perry Keller, The Media in Britain, P6, The British Council, 2001.

[15] 见Broadcasting Law: A Comparative Survey (1995, Oxford, Clarendon Press), P.52.

[16] 见BBC 1996/97年度报告，第65页。