公 法 评 论
惟愿公平如大水滚滚，使公义如江河滔滔！
et revelabitur quasi aqua iudicium et iustitia quasi torrens fortis
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强世功：帝国的技艺
《读书》 2007年第11期
十九世纪被霍布斯鲍姆称之为“帝国的年代”，是西方资本主义列强在全球建立殖民地的时代，大英帝国就是十九世纪全球政治的象征。然而，二十世纪的两次世界大战摧毁了十九世纪的全球政治体系，催生了美国和苏联这两个超级大国主导的新秩序。在这一国际新秩序的形成中，帝国政治家丘吉尔扮演了重要的角色。如果说美国在国际政治问题上一直在威尔逊的理想主义与西奥多·罗斯福的现实主义，或在威尔逊的世界主义与亚当斯的孤立主义之间徘徊，那么，对于英国政治家而言，赤裸裸的功利主义是其唯一的政治传统，他们时刻将英国的利益（尤其长远利益）作为政治的最高宗旨。此时的丘吉尔已意识到大英帝国的衰亡，他唯一能做的就是尽力缓解其衰亡过程，并在这个过程中最大限度地保护英国的利益。就此而言，丘吉尔的高明之举并非抑制印度独立和拒绝归还香港，而是一九四七年著名的“铁幕”演说，其目的是挑拨苏联和美国在“二战”中的合作关系，创造出“冷战”局面，迫使新兴的美国与英国结盟，利用美国的力量来维持大英帝国不至于彻底崩溃，利用美国对抗苏联的力量来压制殖民地解放运动。
尽管如此，整个二十世纪六十至七十年代的殖民地民族解放运动，使得全球整体形势有利于苏联而非美英，尤其一九五六年英法出兵阻止埃及收回苏伊士运河行动的失败，标志着大英帝国开始走向崩溃，因为苏伊士运河是大英帝国维持整个远东殖民地的军事和商业通道。从此，大英帝国在暮气沉沉中走向没落，进入了所谓的“非殖民地化时期”，殖民主义作为一种全球政治体系开始走向结束。一九六七年，英国殖民地部被取消，人员并入了外交部，后来连共和国部也并入了外交部，从此英国思考的是如何从殖民地撤退。
说到帝国，人们常常想起的是罗马。罗马的辉煌塑造了欧洲文明，其漫长的衰落过程犹如落日余晖，令人惊叹。相比之下，作为十九世纪“日不落”帝国，英国的衰落多少显得有些沉闷。这很大程度上是由于两个帝国具有根本不同的性质。罗马帝国作为一个大陆帝国，承载了古希腊文明、基督教文明与东方阿拉伯文明的三大文明，并塑造了西方现代文明，共和、主权、混合宪法、自然法、万民法等等这些重要的现代政治概念都来源于罗马。相比之下，大英帝国形成的原动力并非文明的力量，而是商业的力量，是资本主义的力量。资本主义商业从兴起的那一天起，就打上了英国的烙印，帝国的海洋性质，以至于陆地国家与海洋国家在十八世纪以来，成为欧洲思想家思考封建与资本主义、君主专制与宪政、经验主义和理性主义的政治基础。
正是这种海洋帝国的思维模式，使得大英帝国对于如何经营北美这片大陆殖民地缺乏经验，他们按照商业逻辑将北美作为攫取财富的对象，繁重的赋税导致了北美独立和大英第一帝国的失败。帝国思想家柏克在反思北美政策的《美洲三书》中清晰地反映出了这种思路，即不是依赖直接的政治控制，而是依赖商业利益和文化认同上的忠诚纽带进行遥控。对于善用军事征服和法律治理的罗马帝国来说，这无疑是完全陌生的概念。而这种思路确被成功地运用到经营印度殖民地。帝国殖民者在这里不仅采取“间接统治”的手法，而且帝国将英女皇宣布为印度女王，这既树立了殖民地臣民政治效忠的对象，也利用帝国的优势在民主化的时代中成功地保留了君主体制。这不能不让我们佩服帝国政治家的智慧。当年，资产阶级和工人阶级矛盾最激烈的要数老牌工业国英国了，恩格斯专门写了《英国工人阶级状况》来宣传社会主义，然而，社会主义运动在英国毫无起色，倒是把欧洲大陆搞得神魂颠倒，其中一个秘密就在于通过宣布英女王为印度女王来凝聚英国人的民族自豪感，使得工人阶级和资产阶级团结起来一致对外——开拓海外殖民地。
英国取得印度大陆，为其提供了一个建立大陆帝国的希望。有人建议帝国应当迁都德里，然后再殖民伊朗和中国西藏，这样就会取得地缘政治的大陆心脏地带，建立统治全球的帝国，这是英国一直染指中国西藏和云南的原因。然而，惯于海洋思路的英国人，最终没有采取大陆帝国的思路。毕竟资本家的商业利益在海洋贸易中，而不是那片土地贫瘠的大陆。于是，环顾英国殖民地，大英帝国简直就是一个岛屿的收藏家，把海洋中邻近大陆的岛屿作为殖民的首选对象，编织了遍布全球的商业殖民网络。这无疑是一个精明的商业策略，即可以利用岛屿与大陆的商业关系，取得大陆上一切商业利益，但却不需要像罗马帝国那样，承担繁重的、往往吃力不讨好的治理陆地殖民地的政治责任。如果说大陆帝国征服之后要承担起治理的责任，大英帝国则如同吸血虫一样通过商业的管道汲取大陆的资源，但不需要承担任何政治或道义责任。就这一点而言，大英帝国毫无罗马帝国的气象，毫无政治使命感和文明抱负，和恺撒、屋大维这些具有伟大文明抱负的罗马皇帝相比，丘吉尔、迪斯累利等帝国政治家充其量是精于打算、损人利己的可耻商人。
大英帝国这种政治精明不仅体现在帝国的建立过程中，更体现在帝国解体的撤退过程中。如果说建立帝国取决于时代的机缘，维持帝国统治则是需要良好的制度和坚韧不拔的意志，那么能让帝国荣耀的解体，无疑是一项高超的技艺。大英帝国在殖民地的撤退就经历了被迫撤退到主动撤退的转变。在殖民地民族解放运动初期，由于英国不想放弃自己的殖民地，故采取高压手段，导致与殖民地人民的对立，最终在殖民地解放运动中彻底丧失了自己的利益，被迫交出了政权。比如印度、缅甸的独立。而进入二十世纪六十年代，英国政治家意识到大英帝国的瓦解不可避免，就以退为进，通过主动撤退来最大限度地保证英国人的利益，尤其是其经济利益。这就使“非殖民化”包含两个相互对立的过程。表面上宗主国采取民主化进程逐步放弃直接行使殖民统治权，但另一方面将自己培养起来的政治精英推向领导地位，从而最大限度地保护其经济和战略利益。这种渐进撤退的“非殖民化”，就变成以退为进的“再殖民化”。
在一般情况下，如果局势许可，首先是让大陆实行自治，然后慢慢走向独立，至于沿海或小岛上的海港与商业中心，有可能的话，是稍后撤退，而且这些海港与商业中心的非殖民地化过程的模式则又与内陆的撤退不同。对于内陆，英国在政治行政上，将会尽快放手，但在海港尤其是小岛的商港，在整个非殖民化的过程中却是另有安排的。这特别安排的目的，不但是设法保住英国传统的利益，同时也为这些地方的传统利益着想，因为在这个殖民地化的过程中，这些商港已经建立成了与内陆有相当不同的经济、文化、政治结构。（郑赤琰：《收回主权与香港前途》，一九八二年版，49—50页）
因此，在政权移交的过程中，英国人绝不会突然把全部政权交出，而是采取逐渐移交，比如先把地方政权移交出去，或者先把经济、劳工、教育、医疗等经济社会事务交给当地人管理，或成立半独立的自治政府，然后再逐渐移交政治、军事和法律等方面的政权事务，从而保证英国人培养出来的政治精英和商业精英把持政权。这就是大英帝国撤退战略的精髓所在：培养地方精英的政治忠诚，实现幕后遥控；培养民众的独立公民意识，实现分而治之。
正是由于海洋帝国的商业私利动机，使港英政府并没有考虑过治理香港，而新界百年期限更强化了“借来的地点、借来的时间”的临时心态，港英政府的经济不干预政策说到底是乘机让英国人捞钱的政策。因此，到“二战”期间，港英政府统治香港已有百年，竟然没有获得港人的丝毫认同。“二战”中英国人抛下港人仓皇撤离，反而要中国军队（比如入缅作战的抗日军队）保护英国人。“二战”后英国人重返香港，为了获得港人的支持，港督杨慕琦（Mark Young）于一九四六年提出了所谓的“杨慕琦计划”（Young’s Plan），在市议会中增加一半的华人代表出任议员。其时，《联合国宪章》对自治领问题做出了规定，印度和巴基斯坦也已独立，英国开始考虑殖民撤退的问题。然而，这个符合帝国撤退步骤的改革计划提交到英国殖民地部后迟迟没有回应。此时，香港问题已开始由外交部而非殖民地部主导，帝国政治家们正在密切关注着中国战局。香港的问题不是一个殖民撤退的问题，而是如何与未来庞大的中国保持关系的问题。继任港督葛洪量清醒地意识到这一点：“与大多数的英国殖民地不同，香港最基本的政治问题不是自治或独立，而是一个对中国关系的问题”，“因为香港永远不能宣布独立”（《葛量洪回忆录》，138、146页）。正是在这种背景下，当解放军勒马罗湖边时，英国人很快向新中国伸出了橄榄枝，在西方世界中率先承认新中国，以继续保持香港殖民地，“杨慕琦计划”也由此搁浅。
一九六六年，港督戴麟趾（David Trench）又提出了改革市政局，希望建立“地方政府”，将教育、房屋、医疗、社会福利等内政事务交由市政府负责，并选举产生适当数量的议员参与管理。但该计划最终搁浅，因为一九六七年的反英抗议运动使英国人深刻意识到，任何民主化的改革都会使香港左派进入政权中，而香港的前途只能回归中国。面对这种局势，港英政府在抑制民主化的同时，必须考虑如何在归还香港过程中获得与中国讨价还价的筹码。而这个筹码就是培养香港市民对港英政府的忠诚，塑造香港市民的自我意识，使其与内地在身份认同上割裂开来，从而给香港回归制造困难。
一九六七年二月，港英政府发表了“九龙骚乱调查报告书”，指出传统观念认为“香港仅是人和货物的转口港，人们在这里只工作一个时期即希望他徙”。这种“欠缺永久性和无所归属的感觉”，使得青年人产生了不安全感。为此，报告书建议“鼓励他们认为香港是他们的家乡”，同时加强各种宗亲、街坊会的活动，建立一项“更为广阔的忠贞信念的基础”。然而，和共产党交过手的大英帝国深深意识到，要增加港人对英国人统治的香港的归属感，单靠暴力镇压、“赢心洗脑”工程和“行政吸纳政治”并不能完全取得港人的忠诚，要与左派争取群众基础，就必须解决群众面临的社会问题。于是，港英政府一改“统而不治”的殖民传统，采取积极干预政策，制定了大量保护工人福利的法律。尤其一九七一年麦理浩（Murray McLehose）出任港督后推行了全面的社会改革和政府体制改革，其中最突出的是房屋改革。
香港土地属港英政府，政府财政收入主要依赖土地拍卖，由此导致香港地价飞涨，普通人根本无力购买私房，只能由政府提供廉租房。随着香港工业化和人口的增加，政府提供的公屋远远赶不上实际需求，据统计当时大约有近百万人居无定所，香港变成“流民社会”。香港市民的流民心态，不可能认同香港法律秩序，更不可能忠诚于港英政府。“有恒产者才有恒心”，麦理浩深得其中奥妙，认为住房不足是政府与人民之间发生摩擦和不愉快的最主要的、最为持久的根源之一。为此，他提出了“十年房屋计划”，计划到一九八二年用十年的时间为近一百八十万人提供住所，使港人不再觉得他们是流浪到香港的中国人，而是长久在香港生活下去的香港人。同时，麦理浩利用“行政吸纳政治”的方式，将普通市民组织到形形色色的地区咨询组织中，通过参与地区事务培养他们的归属感。
因为历史上港英政府是依赖贩卖鸦片起家，贪污腐败成为政治生活和日常生活的组成部分。尤其殖民政府依赖警察管治，警察为非作歹、贪污腐败到了半公开化的程度。为了增加香港市民对港英政府的认同，港英政府在镇压左派的抗议运动的同时，提出建设“好政府”的口号，以强化港英政府的道德形象和正当性基础。为此，打击香港政府和社会的贪污腐败成为政府的首要目的。麦理浩在伦敦的支持下，于一九七四年成立众所周知的廉政公署，肃贪倡廉，成效卓著。这迅速改变了港英政府的形象，获得了香港市民对港英政府的认同。由于廉政公署只对港督个人负责，大大强化了港督对整个官僚体系和社会的控制，也增加了香港政府的社会治理能力。与此同时，港英政府在采取“行政吸纳政治”模式时，还推行政府体制改革，重建公务员体制，大大增加港英政府的效率。
一九七九年，港督麦理浩访问北京，香港的前途命运已提上了大英帝国的议事日程。麦理浩回港后，公布了邓小平所说的“让香港人放心”这个好消息，但没有公布一九九七要收回香港的消息。麦理浩意识到大英帝国从香港的撤退已不可挽回，便悄悄地启动了港英政府一直未能实施的撤退步骤，把代议制引入香港，让香港人自己统治自己。如果说从“杨慕琦计划”开始，港英政府担心推行代议制会让香港左派势力乘虚而入，那么，经过麦理浩的十年治理，香港中产阶级已形成，香港人的自我意识也已出现。一九八○年六月六日，港英政府发表《地方行政模式绿皮书》，提出改革地方行政，建立“区议会”，选举产生区议员，香港的代议政制正式拉开了序幕。同时，紧急修订了“国籍法”，防止港人将来涌入英国，大英帝国已做好了撤离的全部准备。
“我们的海军威名已陨，/沙丘和海角炮火消沉，/看那，往日的盛况，/全跟尼尼微和蒂尔一样湮没无闻。”（《退场》）“帝国诗人”吉卜林这首诗道尽了对大英帝国解体的伤感，而这伤感难以掩饰对帝国昔日辉煌的自豪。如果说历史上的帝国都以创造辉煌文明作为自己的目的，以荣誉和荣耀作为自己动力，而唯有大英帝国是个另类，它以赤裸裸的商业利益作为自己的目标，以狭隘的盎格鲁-撒克逊种族作为自己的动力。以至于大英帝国跨越全球，但英国本身从来没有超越狭窄的英伦三岛，英国与大英帝国实际上是两个不同的政治实体，帝国仅仅是英国赢利的机器，英国人对帝国臣民没有关爱，自然没有道德和政治责任，除了利益就只剩下亚当·斯密所说的同情和怜悯。以至于大英帝国的精心撤退制造了人类历史上最悲惨的自相残杀，印巴分治、巴勒斯坦问题、土耳其的问题、中东领土纠纷、南非种族问题、新马问题以及香港问题，可以说大英帝国是历史上最缺乏道德感的帝国。然而，由于冷战背景，由于内地的“文革”，由于二十世纪七十年代香港经济的起飞，种种历史机缘成就了香港奇迹，使大英帝国可耻的没落最终上演了“共荣撤退”的一幕。阅读香港这十多年的历史，我每每感觉到英国人的政治德行也许在人类历史上，再也没有哪一个民族像英国人那样把政治变成赤裸裸的商业操作，看来亚当·斯密和洛克的自由主义才真正反映了英国人的民族性，说孟德斯鸠和托克维尔是英国式的自由主义，显然是一个误会。
（《大英帝国的瓦解》，张洪顺等著，社会科学文献出版社一九九七年版；《阅读殖民地》，王慧麟著，香港：Tom出版公司二○○五年版）