中国民间组织的发展趋势和面临的挑战

　　　　　　黄浩明

Abstract: The establishment of market economy mechanism is a long and hard task. Hence development NGOs are also faced with many challenges and threats as well. Chinese NGOs are in a social transition in the context of both micro and macro environment as follows:

i) The NGO legislation is not yet enforced; thus many of their concrete responsibilities and rights are not officially defined.

ii) Lack or comprehensive research and strong support network. There has been no established support and specialized research network to study theories, experience and lessons related to NGOs. Some efforts have been made but lack of concrete mechanism and strategic plan and limited resources constrain NGOs to continuously participate.

iii) The conflicts about the mechanism for disengaging from the government are still not resolved. Confusing forms of legal entities limited the development of NGOs. The dual management system for NGOs has forced many NGOs to register as companies. Most of the registered NGOs are still having the confusion of governmental and social organizations, instrumental and social organizations, political (party, administrative, women’s Federation, youth league) and social organizations. In the rural areas, there are still are still 1.4 million unregistered social organizations

iv) Civil Society consciousness is weak. Due to the deeply rooted feudalism, the concept of civil society has not been widely accepted by the public. It is directly related to the maturity level of NGOs. For instance, the concept of civil society has been gradually accepted in some relatively advanced areas such as in the eastern region.

v) Lack of good management mechanism among NGOs. Some are following the practices adopted by institutional system (Shi ye dan wei). There is no accounting system and audit standard appropriate for NGOs. Lack of system and monetary incentives move away professionals form NGO work.

NGOs will continue to act as the bridge between enterprises, individuals and government and as supplement to government’s work particularly in the poverty alleviation, environmental protection, legal aid as well as women in development programs. Its knowledge and experience with the interests and demands of different social groups will find venue for articulation and help government in making more appropriate decisions, planning and implementation. NGOs engagements with government activities also offer opportunities to fight corruption and ensure public transparency and accountability. At the same time, with greater role in social development, NGOs can help the public be involved and participate in social activities as volunteers or otherwise and thus enhance their sense of social responsibility. This is seen as critical to counter the present trend of money-driven or “capitalist” attitude especially among the younger generation. Lastly, greater NGO participation in the international movement and initiatives will build relation among different countries and weaken international conflicts.

关键词：民间组织 发展趋势 挑战与威胁 未来作用

Key Words: Development Trend Challenges and Threats Future role NGOs

一、 中国民间组织的发展趋势

1．在“小政府，大社会”的基本原则下，民间组织获得有利的发展空间。

自1992年中央政府决定建立社会主义市场经济体制的决定，中国的经济和社会发展取得了举世瞩目的成绩。随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，随着政府机构改革的不断深入和现代企业制度的建立，都为建立各类民间组织提供了较大的发展空间。政府机构的简化和重组，一方面减少了政府工作人员，下岗分流；另一方面也精减了政府的职能，大部分政府职能发生根本的转变，由微观管理转向宏观指导，由行政管理转向提供服务。“小政府，大社会”的新结构逐步形成，因此民间组织能够为政府机构改革后发挥新的作用。例如，民间组织能够为政府部门做好基础性的工作，尤其中国政府机构管理不断透明和公开并且能够出售他们的工作任务，将由民间组织招标和认购，这样的改革一方面减少了腐败现象，另一方面能真正转变政府的职能。

2．规范管理的民间组织和草根组织具有可持续发展的优势。

中国民间组织的发展将会发生一系列根本的变化，即民间组织管理的配套法规和政策的逐步完善，促使政府对民间组织的管理工作进一步法制化、规范化。因此，两类民间组织将具有强有的生命力：第一类，管理规范化的民间组织；第二类，来自社区的草根民间组织，可能会出现优胜劣汰的现象。从目前来看，管理规范化的民间组织主要有以下四方面的特点：

1) 充分发挥理事会成员的作用；

2) 管理专业化，尤其是项目筹资和项目管理，能够按照公开透明的原则进行；

3) 财务管理规范化，也是民间组织的自律的主要标准。聘请审计机构和外国民间组织对财务进行审计和评估；

4) 有效地调动国内和国外的资金资源，保持机构良好的信誉和公信度。

第二类是以社区为基础的草根民间组织，主要有以下几方面的特点：

1) 草根民间组织的管理民主化，成分调动基层成员的积极性；

2) 草根民间组织能够提供不同的服务，满足社区人群的需要；

3）草根民间组织因为能够调动基层社区公民的积极性，他们认为，民间组织的生命力来自百姓，服务于百姓；

4）由于机构较少，在服务内容的转变方面更容易、更灵活满足基层百姓的不变化的需求。

3．民间组织的竞争机制将逐步形成。

民间组织的竞争问题是不可避免地出现在发展过程之中。中国的民间组织从数量上不是少，而是多了。从质量上不是高了，而是层次不齐，高低不齐。这样势必影响民间组织依法有序地发展。在民间组织发展初级阶段中，有极少部分的民间组织以非营利为名，从事谋求小集团的不正当利益。因此，影响民间组织的公信度，因为民间组织的自律和民间组织的竞争已成为人们关注的热点。因为民间组织之间应相互学习，相互交流，相互竞争，相互合作。每一个民间组织都有其发展过程中的特点，发展优势和特长，但又不都是万能的，通过民间机构之间的学习和交流，取长补短，在学习中交流，在交流中竞争，在竞争中合作。应积极主张竞争合作，不应支持恶性竞争。从中国目前的情况来看，竞争本身是件好事。若引导不佳，势必形成整个非营利组织和交流的新灾难。竞争的引入势必促使每一个机构有危机感，有建立规范化管理的良好愿望。外部的竞争因素势必影响到民间组织的内部改革和变化，从而达到有有法社会和公共监督的想法，达到建立民间组织自我管理、自我约束的自律机制。

二、 中国民间组织发展出现的挑战

1．民间组织面临的全球化。

自1978年，中国实施改革开放政策以来，中国的经济发展和社会进步明显。从1978年开始，中国在国际多边经济技术合作方面采取了“有取有给”的方针。1979年，中国政府与联合国开发计划署在美国纽约联合国总部正式签署的双方之间的合作协定，这标志着中国开始接受国际多边组织提供的经济技术援助。1984年，时任联合国开发计划署的驻华代表孔雷飒先生向中国政府提出了建议，即接受国际组织援助的同时，能否能够接受国外民间组织的援助。从80年代初直至1995年第四届世界妇女大会在北京召开之前，中国人对民间组织、对非政府组织、非营利组织都非常陌生。在联合国开发计划署的支持下，1984年第一个开展国际民间组织合作的工作小组出访了欧洲四国，寻求合作渠道并进行可行性研究。时至1985年，中国国际经济技术交流中心（简称交流中心），成立了国际民间组织联络处。1987年，国务院正式确认交流中心为国际民间组织合作事宜的协调结构。从1987年至今日，越来越多的国际民间组织进入了中国，从刚开始从事以扶贫、技术援助的项目为主，到目前为止的合作领域已经包括了社会发展、经济合作和环境保护的各个方面。国际民间组织的合作促进了中国民间组织的不断成长与壮大。随着中国加入WTO，近期内实现国际民间组织真正进入中国也成为现实。目前，民政部已向国务院提出“国外民间组织进入中国的规定”，有望很快出台。这些也标志着中国民间组织也步入了全球民间组织发展潮流之中。越来越多的中国民间组织已步入了国际合作与交流的新舞台。当然，目前还处于发展阶段之中。不过，中国民间组织的全球化也逐步成为现实。

2．转型时期民间组织面临的主要挑战。

众所周知，市场经济体制的建立是一场艰巨而长期的任务。甚至中国经历了极短暂的资本主义发展阶段，因此在中国建立完善的社会主义市场经济还需要一个长期的过程，而民间组织的发展也面临诸多问题。无论从民间组织的宏观角度上分析，还是微观环境，中国的民间组织都有转型时期的烙印的特点，主要有以下几方面：

1) 政策和法规不健全。客观上讲，中国的法制建设也正处于一个逐步完善的阶段。因此，不能指望一夜之间，所有的工作都有法可依。但是中国目前有关的民间组织法规和政策极不完善，在今后相当一段时间就会影响民间组织的有序发展。由于大陆法的特点，制定出非营利组织相关的法律一般来讲需要3-5年时间。由于无法可依，非营利组织的发展就面临许多问题。从目前来讲，与民间组织发展相关的重大法律和管理条例主要有“公益事业捐赠法”、“信托法”和“社会团体登记管理条例”、“民办非企业管理条例”等，仔细地审阅目前的现有法律和条例，我们不难发现非营利组织的发展步履艰难，筹资环境不佳，管理系统复杂，而监督系统薄弱。以个人捐赠的法规来看，一方面不能够鼓励有更多的社会各界人事参与公益事业捐赠，不能够调动他们捐赠的积极性。另一方面，没有一个较为明确的要求去监督接受捐赠单位机构的使用和执行情况，以保证捐赠者的利益。以美国为例，1988年共有160万家非营利机构获得税收减免的机制，其中120多家是属于“独立部门”的机构—即美国联邦税法501（c）（3）条款下的慈善组织，501（3）（4）条款项下的社会福利团体和宗教组织。1998年“独立部门”的收入总额为6214亿美元。在美国政府支持社会办慈善事业，但同时政府对慈善机构的界定及其财务活动有一套完整、规范的管理办法。例如慈善机构每年向政府提交去年必须如实反映该机构所有的财务活动的细节，政府抽查1.5%，如有虚假，将受到法律的严惩。

2) 现在研究和支持工作严重滞后，民间组织发展不应离其理论方面的研究，实践是第一位的。但缺乏理论方面的研究和指导来支持民间组织的有序发展，这也是相当重要的。到目前为止，我国还没有建立起支持、研究和分工明确的实施系统，缺乏众多专门的研究机构来研究民间组织的理论、经验和教训，逐步形成规范、权威性的导向机构。从支持机构和组织方面分析，尚未有较全面的能力建设方面的支持机构，即从资金支持、能力建设和专门技术方面的支持系统，有部分机构设想参与此类活动计划，但由于缺乏战略性的全面的考虑以及资金不足等诸多因素造成活动的不连续性。

3) 从管理体制上讲，中国目前的民间组织形成多样，因此从管理体制方面，实际上已制约了民间组织有序地发展。管理体制沿袭了部门所有制的做法，一时难以改变。由于我国长期实行的是计划经济体制，随着国内市场的不断开放，企业逐步成为真正的法人，而非营利组织则不然，他们所在的单位并不能完全地独立行使他们的职责，履行地他们的义务，而依然是单位所有制或称之部门所有制。目前的中国非营利机构称之为社会团体的全国有12.9万（2002，民政部），民办非企业全国有70万（估计数），这样庞大的非营利组织都有业务和上级主管部门，行政管理作为运作机制占多数，而如何发挥理事、理事会的作用，并没有真正成为现实。例如：中国的民间组织有双重管理体制，促使一批草根组织以公司注册的形式出现，例如环境研究所(Lead)、地球村、恩玖信息中心等，而大部分在政府部门以登记的民间组织存在着政（政府）、社（社团）不分；事（事业单位）、社不分；党（政党、妇联、青年团）、社不分；企（企业）、社不分的现象。因此，不少社团已成为政府下岗分流的主要安置地，客观上都制约了民间组织的不断规范发展。在农村基层民间组织还存在约140万家机构尚无登记的现象（2000，农业部材料）。

4) 公民社会意识不强，由于中国封建社会根深蒂固，因此公民社会的概念还没有广泛地形成。可以讲，公民社会的发展直接关系到民间组织的日益成熟。当然，公民社会也与中国的经济发展水平有深刻的关系。随着中国东部经济的发展，公民社会的概念逐步被一部分发达的地区的百姓逐步接受。因此我们不要期望公民社会的交流在近期内能够很快地形成。

5) 来自民间组织本身的挑战，缺乏高水平的专业人员，良好的管理体制和足以吸收年轻人来参与的工资和福利水平，还有我国民间组织的不少做法还停留仿照事业的做法。例如，会计系统和审计标准都没有根据民间组织的本身特点而建立，而一味地追求仿照，参照事业系统，以至尚缺乏人才的民间组织，也形成新的人才流失。因此吸引优秀人才进入民间组织的激励机制尚未建立，这势必影响民间组织规范有序地发展。

3．中国民间组织发展中的主要威胁。

民间组织在中国发展中的威胁，一方面来自上面陈述的法规不健全，造成了发展环境没有达到有法可依，按照法律行事这一基本原则，但从另一方面讲，民间组织本身发展制约因素还是来自其内部的管理运作和监督系统不能够按照国际惯例的要求或达到国际上共同认可的通则进行。归纳起来，主要有如下几方面的威胁：

1) 作为中国目前的民间组织，其机构本身还处于一个初级发展阶段，缺乏机构的长远目标和没有引入战略管理的概念。作为一个机构能否静坐下来总结一下我们的过去，分析一下我们的现在，思考一下我们的未来，即机构的宗旨，业务使命，远期目标，近期目标等，能否聘请一批专家帮助你诊断一下你所在机构的优势、劣势、强势和弱项，类似到医院去做一下CT，扫描一下，制订出我们近几年如何发展，我们的战略目标和战术是什么，能够面对威胁，形成危机感，不断按照既定的目标发展。当然，实践中如何修改你的目标，这就标志着民间组织已步入一个战略管理的时代。

2) 民间组织的信誉也是民间组织事业发展的根本，关系到民间组织的生死存亡，其根本是要创一流信誉，创一流服务，为社会群体中需要的我们帮助的人们服务。信誉的取得不仅仅是文字方面的描述，而是需要我们艰苦的实践，需要民间组织拥有高质量的专业人才，而这批专业的人员能否在民间组织开展和坚持工作，一方面是依靠民间组织的宽松和舒适的环境和文化，另一方面是使他们发挥其一技之长，展现他们那慈善的爱心，为社会作出一份小小的贡献，有一份事业的成就感。因为民间组织的收入和福利并不吸引人，而吸引他们的是事业心，环境氛围和社会责任感。信誉的创造是依靠人，而目前最大的挑战或威胁即缺乏高水平的专业化人才和群体。

3) 民间组织的发展与我国信用环境、社会化信用体系建设密切相关。广义地讲，信用是社会与经济信用的结合体。因此信用的本质应外延到四个方面；一是对物的信任（实质是品质的信用）；二是对政府的信任（实质是全民的信用）；三是对组织的信任（实质是群体的信用）；四是对个人的信任（实质是品德的信用）。信用危机和诚信危机都客观上制约了非营利组织的发展，例如：当1998年长江水灾，作者在五个不同场合共捐出上千元的捐款，除了个人在光荣榜看到我的名字之外，没有得到一张正规的收据，也没有从税务部门减免我一分钱的个人收入税。还有你在银行存款，自动扣除20%的税款，没有得到证明，你一年向国家交了个人税款，无人知道。因此讲，对组织的信任，对个人的信任尤为重要。如果我们不建立起组织信用制度和个人信用制度，一方面很难惩办各种腐败现象，另一方面也不利于一个非营利组织去筹资，去募捐，去支持那些需要扶助的城市贫困群体和老少边穷的农村贫困农民。

4) 民间组织缺乏强有力的网络支持机构。民间组织在其发展过程中，如何分享他们的经验，如何剖析他们的工作教训，以及如何发现问题、解决问题。目前还缺乏相互之间的交流。学习的机制，一方面与国内民间组织本身的交流和学习不够，另一方面与国际的或区域的民间组织合作和交流不够。网络支持是相互平等的，是开放式的，求同存异，共同发展，这是网络支持的生命力。网络的支持并不需要那样交流，非正式的磋商，民间之间的交流都具有其灵活、随机应变的特点，这需要一批机构形成共识。谋求远期目标的相对一致，而实施顺应时代脉搏和潮流的创新活动。

5) 民间组织的自律和自立也会影响其生存和发展，自律来自民间组织的领导层，他们有无法律的观念，即你从事任何一件事，坚持以法为握这一根本原则。自律和自立的形成又取决于民间组织的民主化的决策和正规化的管理机制以及社会、公众和自身的监督意识等。自律与规范化是一致的，不能因为我们是民间组织就不要法制化、正规化。因此，自律与生存切切相关。

三、 中国民间组织的未来作用。

1．民间组织将承担起政府改革后的部分职能。

随着中国政府机构的进一步精简，一部分的政府职能将逐步转向民间组织。民间组织形成了连接企业、个人和政府的桥梁，对政府的工作可以起到拾遗补缺的作用。例如，政府的扶贫计划只能照顾一般，解决多数人的贫困问题。而面对一些特殊性的问题、特殊性的需要，很难做出特殊安排。而民间组织所关注的往往是政府难以顾及的或是政府工作的薄弱之处。民间组织可在这方面大有作为，发挥自己的优势特长。民间组织也可以为政府决策提供来自基层的不同声音和意见，为政府做出正确的决策，提供准确的基础资源。

2．帮助政府建立起民主的管理机制。

民间组织由于代表着不同社会群体的利益，他们在日常工作中，能够深入基层，了解社会各阶层的不同需求，还组织不同的专家和专业人员，对如何满足基层的需求，寻求解决方案。因此，他们可以从社会的不同角度向各级政府提供咨询、建议和信息。客观上讲，这些工作对政府的决策、管理和实施起到了民主监督的作用，为政府建立民主监督机制起到积极的推动作用。同时，对于政府决策透明化和管理科学化提供了发展机会，为减少腐败，提高政府在百姓中的威信均有益无害。

3．民间组织平衡社会和研究中出现的各类社会矛盾。

随着经济改革和社会改革的不断深入，企业改革又形成了新的失业人群，促使了原来失业压力又进一步增大。因此，积极倡导和推动民间组织的有序发展，一方面民间组织的建立，能够创造就业机会，另一方面，通过民间组织支持的各类社会活动和经济事业又能够为社会创造新的就业机会。中国的弱势人群也都是民间组织的工作重点。例如，农村妇女、城市下岗女工、失学儿童、流浪街头的儿童、残疾人群、少数民族地区的贫苦人口，如何解决上述一系列问题，民间组织可以组织公民共同帮助弱势人群，教育城市独生子女参与类似的捐助活动，培养他们帮助他人，关心社会弱势人群，增强他们的社会责任感。这样为中国的精神文明建设，树立良好的社会风气，尤其是人们都为了金钱奋争时，培养年轻的一代参与社会活动，参与正当志愿人员，献出他们的爱心等将起到主要的作用。

4．民间组织将有效地参与国际合作。

民间组织参与国际合作，对于缓解国家之间的矛盾必将起到缓冲剂的作用，即民间外交，将民间组织参与国际合作，只要引导得当，坚持国家利益第一的原则，他们的作用是明显的。当然，民间组织参与环境保护的国际合作，参与不同国家文化、体育方面的交流，留学生的互派等，都会起到积极的推动作用。我们不仅在发达中国家之中，而且在发展中国家之中也需要提倡利用民间组织这一第三渠道参与国际合作。

总之，民间组织的发展还处于初级阶段，任重道远，我个人呼吁有更多的学者研究民间组织，有更多的企业界支持民间组织，有更多的有识之士参与民间组织的各种有利经济发展和社会进步活动。

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