公法评论：中华政制之道

民主化：政治发展的中国道路

何增科

　
内容提要：政治发展研究的主题是政治民主化以及在民主化过程中保持政治稳定的问题。政治发展研究的主要内容包括，政治民主化的目标模式、动力机制、阶段划分、发展道路、战略策略等。本文重点研究了中国民主政治发展的现状、目标模式、动力机制、阶段划分、路径选择、战略策略等问题。
关键词：民主化政治发展中国道路

80年代中期我国学者开始对政治发展问题进行研究。早期的研究以译介西方政治发展理论为主，90年代中期以后，许多学者转向以我国改革开放以来的民主政治发展为对象，展开了深入的探讨，取得了不少有价值的成果。政治发展研究的主题是政治民主化以及在民主化过程中保持政治稳定的问题。政治发展研究的主要内容包括，政治民主化的目标模式、动力机制、阶段划分、发展道路、战略策略等。我们这里重点探讨中国民主政治发展的阶段划分、路径选择、动力机制、战略策略等问题。一、中国民主政治发展的阶段划分
民主政治发展是一个渐进的历史过程，在经济社会变革过程中，需要把握好政治发展的度和阶段性，明确各个不同阶段的主要任务并集中精力加以解决。关于中国政治发展的阶段划分及目前所处的阶段，学术界比较有代表性的观点主要有如下几种。
一种观点是将政治发展划分为四个阶段，即早期阶段、剧烈变动阶段、平稳阶段和成熟阶段，并认为当代中国的政治发展处于早期阶段与剧烈变动阶段的交错时期。在政治发展的早期阶段，政治体系变动不大，公众的政治参与还未被激发，政治较为平和。政府地位较为稳固，信心也较强。随着经济转型力度的加大，市场经济得到迅猛发展，社会分层加快，流动性增多，收入差距拉大，社会处于剧烈变动之中。这个时期政治参与活跃，政治竞争激烈，政治秩序也相对混乱。政治发展处于一个十字路口，能否处理好民众政治参与和政治腐败问题成为决定政治发展路向的关键因素。能够平安度过这一阶段的政治将进入一个平稳发展阶段，市场经济的发展和民主政治发展将形成一种良性循环关系，并进而进入政治发展的成熟阶段。该派观点认为，当代中国政治发展处于早期阶段与剧烈变动的交错时期，一些边远省份或交通不便的内地基层，政治发展尚处于早期阶段，但从全国大多数省份特别是大中城市来看，政治发展已处于剧烈变动阶段，变动阶段的特征已逐步上升到主导地位。政治的结构和功能正经历大的调整，公众参与日益活跃，社团大量涌现，社会公正和腐败问题成为社会热点问题，政治生活中的不稳定因素急剧增加。这一时期的政治发展的重点是加强政治整合能力，提高政治制度化、规范化水平，促使政治行为理性化、规范化。
另外一种观点将政治发展分为三个阶段，即全能主义政治时代、权威主义政治时代（后全能主义时代）和多元主义政治时代，并认为中国当前和今后相当长一个时期将处于权威主义政治时代。新中国成立后，以全能体制下的一党动员体制来推进中国的现代化。80年代中期以后，中国实际上已经形成了一种权威主义的现代化发展模式。当今中国大陆已经进入有限多元化的后全能主义历史阶段。在后全能主义政治的历史阶段，需要继续推动现代化和市场经济发展，扩大非政治领域的多元化和私域自由空间，鼓励知识界的思想分化、多元化和平等竞争，保持以一党体制为基础的社会动员能力与命令机制。同时，还要努力克服由弥散性腐败引发的软政权化与分利集团化趋势，防止整个社会包括知识界走向激进化和非理性化。
还有一种观点同样将政治发展分为三个阶段，但具体内容不同于第二种观点。第一个时期被称作政治高热期，是中国改革的初期阶段（1978——1991年），在这一时期，高度同化的社会逐渐消解，国家的主要任务就是进行“利益松绑”和“政治松绑”，激发经济活力和调动各方面积极性。第二个时期称作政治淡漠期，同时也是改革的中期阶段（自邓小平南巡谈话到今后大约10到15年），这一时期又可以分为不同阶段：经济狂热期，经济理性期，社会理性期。在经济狂热期，人们表现出强烈的赚钱狂热，利益矛盾冲突尖锐。各种不安全因素一经遏制，改革就进入经济理性期，产权基本明确，市场规则有序，从而为进入以个人权利得到充分尊重、道德法律有效运行、社会问题平等协商为特征的社会理性期奠定了基础。第三个时期称作政治理性期，在这一时期，利益结构的分化和整合趋于稳定，社会结构基本趋于合理，现代民主政治文化基本形成，市民社会发育成熟并与国家形成良好的互动关系。持该观点者认为，目前我国正处于社会利益快速分化的经济高热期并逐渐向经济理性期发展，各种社会矛盾和问题丛生。这些问题的解决有赖于制度化政治整合的发展与完善，后者已经成为这一时期政治发展的主要任务。政治整合的制度化应当遵循以普遍受益和改革成本共担为主要内容的合理性原则，以国家为主要推动力量，同时发挥各种社会团体和民间组织在利益表达和综合中的作用，在加强制度化建设同时辅之以道德建设。
上述三种观点都有其可取之处。我们在这里也提出民主政治发展的三阶段论观点，这就是民主政治发展的早期阶段、中期阶段和后期阶段，并认为中国的政治发展目前正处于从早期阶段向中期阶段过渡的时期。在民主政治发展的早期阶段，现代化和市场化进程的加速促成了社会动员，利益结构和社会阶层结构出现了分化和多样化，不同的社会阶层和利益群体政治参与愿望日益强烈，但是由于体制内政治参与渠道不畅，各种非法的、非制度、非理性的政治参与行为呈现扩大趋势，各级政府对社会大众的利益和要求反映迟缓，政治生活中各种矛盾在积累之中并严重威胁到政治稳定。在民主政治发展的中期阶段，政治参与逐步实现了制度化和有序化，选举民主的层级逐步向上扩展并最终实现了突破，以选举民主全国化为标志的民主的转型取得了成功，自由民主和协商民主获得一定的发展。在民主政治发展的后期阶段，选举民主获得了巩固，自由民主日趋完善，动态的政治稳定机制得以牢固确立。在从早期阶段向中期阶段过渡的时期，政治发展的主要任务是在基层和地方层级推进选举民主，在地方特别是城市政治中发展协商民主，实现政治参与的制度化，通过制度化的利益整合机制将各种社会矛盾和政治不稳定因素消解在基层和地方层级，避免酿成全国性政治动乱。
二、中国民主政治发展的路径选择
从制度变迁的路径依赖角度来看，中国民主政治发展将继续沿着增量民主的发展道路演进。改革开放20多年来，中国民主政治发展呈现出增量民主的特征并取得很大的成功。未来中国民主政治发展受路径依赖的影响，将继续沿着增量民主的发展道路演进。增量民主的政治发展道路要求继续保持自主性发展、主导性发展、渐进性发展、稳定性发展和梯度性发展的特点，稳步推进民主政治建设。
中国在增量民主的政治发展道路上推进民主政治发展，应该按照“一元多线”的民主发展模式实现“多点突破”。所谓一元就是走向政治民主化，多线则是指从选举民主、协商民主、自由民主等多个方面同时加以推进。首先，就选举民主来说，中国需要选择一条自下而上的民主发展路径。民主转型理论根据东欧和拉美民主化经验，强调自上而下的民主化发展道路。但从中国20多年民主政治发展的轨迹来看，选举民主的突破口选在了乡村，村委会的民主选举带动了农村党支部的“两票制” 选举，并进而对乡镇领导选举制度改革提出了日益强烈的要求，一些乡镇开始实行公推公选乃至直选的改革试验。无论是村委会民主选举，还是党支部“两票制”选举以及“公推公选”乡镇长和乡镇党委书记，选举民主的突破性进展是中央政府、地方政府和民众等多方政治力量之间良性政治互动的结果，是一种共赢的合作政治博弈。选举民主的进一步扩展和深化仍然需要各种政治力量之间保持良性互动关系，共同加以推动。选举民主从基层做起逐步向上扩展，符合先易后难、风险小收益大的要求，符合政策制定者的偏好，易于为制度供给者所接受。其次，就协商民主来说，中国需要选择一条都市突破向上下两端延伸的政治发展路径。在工业化和城市化进程中，城市日益成为人们日常政治生活的中心，市政决策和市政管理与人们切身利益的关系越来越密切，城市公民参与市政决策和市政管理的愿望日益迫切。协商民主要求公民受过良好的教育，富于理性，具有独立思考能力，并要求非官方公共领域的存在。城市公民和城市生活更多地具备这种条件。协商民主应当从大中城市的市政决策与市政管理开始，向下逐步向小城市、城镇乃至农村延伸，向上逐步向省级、乃至全国政治生活延伸。应当鼓励城市政府积极探索协商民主的多种形式，诸如精英吸纳、决策咨询、公开听证、协商对话、媒体讨论等协商民主形式都应受到鼓励。协商民主应当围绕城市管理中的各种热点和难点问题如房屋拆迁安置、城市公用事业价格调整、劳动和社会保障、城管执法等来开展，使利害相关各方都能充分发表意见和参与决策。发展协商民主，对于维护都市地区的政治稳定具有至关重要的意义，应当受到高度重视。最后，就自由民主来说，中国需要选择一条自上而下的政治发展路径。自由民主是民主政治的高级形式，宪政法治、有限政府、司法独立、媒体自由、权力制衡等自由民主的制度要件的建设只能自上而下进行。宪政法治和司法独立涉及司法改革，司法改革要克服司法行政化和司法地方化倾向，靠地方去推行显然行不通。有限政府涉及到政府职能转变，如果中央政府职能不转变，地方政府职能即使改了也得退回去。新闻自由和权力制约机制涉及到全国性的法律和政治体制问题，同样需要中央政府来推动。
三、中国民主政治发展的动力机制
政治民主化的动力机制问题是政治发展理论研究的重要内容。综合政治发展理论有关研究成果，可以将中国民主政治发展的动力机制概括为五个因素：经济发展；经济转轨；公民社会的健康发展；良性的政治互动；全球化。
（1）经济发展是民主政治发展最重要的动力机制。经济发展是现代化的核心内容，它促成了工业化、城市化、教育的普及、通讯的便捷、人口的大规模流动、收入水平的提高等。经济发展缔造了现代的工业社会。现代工业社会要求产生新的与之相适应的政治管理模式，传统的与农业社会相适应的政治管理模式的变革势在必行。源自经济发展的内在要求，成为推动政治发展与变革的决定性因素。同时，经济发展提高了大众的教育和文化水平，信息网络技术的发展和大众传播媒介的发达提高了公众的组织能力和行为能力，经济发展也为政治的发展与变革提供了物质技术基础。经济发展还加速了社会动员，后者是指人们所承担的绝大多数旧的社会、经济和心理义务受到侵蚀而崩溃，并开始逐渐获得新的社会化模式和行为模式的过程。城市化的发展，识字率的增加，大众传媒的商业化，交通通讯技术日益发达，深刻地改变着人们的生活方式和生活内容，人们开始告别传统，逐渐接受现代行为模式和价值观，并用现代价值观来评判政府和官员的行为和积极要求参与政治生活。社会动员所造就的新的政治生态，为政治系统的重新整合提供了基础、契机和动力。
（2）向市场经济的转轨是民主政治发展的强大动力。市场化导向的经济改革促使中国逐渐从计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨。社会主义市场经济的发育成熟使得传统的高度集权的政治管理体制难以为继，集权式政治体制向民主合作的政治体制的发展过渡成为市场经济发展的必然要求。首先，利益驱动的政治参与是民主政治发展的持久动力。只有建立在利益驱动基础上的公民政治参与才具有可持续性。市场经济的发展使得人们的利益出现了分化和多样化，人们形成了各种不同的利益群体或利益集团。同时，人们日益感受到作为社会价值的权威性分配者的政治国家的存在和对人们生活的影响。处于维护和增进自身利益的需要，人们的政治参与要求日益迫切。其次，权利驱动的政治参与是民主政治发展的重要动力。市场经济是天生的平等派，商品生产培养着人们的自由、平等观念和权利意识。商品生产者在向政府纳税尽义务的同时，也要求享受纳税人的权利，这些权利包括知情权、参与权和享受公共服务的权利。权利意识的觉醒是公民政治参与的持续推动力量。第三，经济转轨也要求相应的政治转型来配合。计划经济条件下的国家是资源分配型国家，市场经济发展的初级阶段国家是政府主导的发展型国家，而随着市场在资源配置中日益发挥基础性作用，随着企业日益成为经济发展的主角，从资源分配型国家和发展型国家向市场规制型国家和社会服务型国家的转型成为必然的趋势。最后，市场化导向经济改革的不断深入也对改变束缚市场经济发展的政治和行政管理体制提出了日益迫切的要求。经济改革的成功与否直接关系到经济发展的成效，经济发展又直接关系到政权的合法性。因此，即使为了促进经济发展，政府也不能对经济改革向政治发展提出的要求无动于衷。市场化经济改革向纵深推进也成为民主政治发展的重要动力。
（3）公民社会的健康发展是民主政治发展的重要动力。社会主义市场经济催生着相对独立于政治国家的社会主义公民社会。社会主义公民社会的发展壮大成为民主政治发展重要动力。首先，改革开放20多年来，一个具有活力、结构形态相对合理的现代化社会阶层结构的雏形在中国已经初步形成，其标志是社会中间层不断壮大以及社会流动机制合理化。社会结构的中下层在逐步缩小，农业劳动者不断地向其他社会阶层流动，农业劳动者阶层正在逐步缩小，商业服务业员工数量不断上升，产业工人阶层内部在发生分化，社会中间层已经出现并在不断发展壮大，掌握或运作经济资源的阶层正在兴起和壮大，现代社会流动机制正在逐渐取代传统社会流动机制。受过一定教育的中产阶级或中间阶层正在发展成为公民社会的中坚力量。他们具有现代价值观，具有利益主体和权利主体意识，强烈要求参与政治事务并制约国家权力的滥用，同时对政治稳定有着强烈的偏好。中产阶级或中间阶层正在成为民主政治发展的重要推动力量。其次，公民社会的各种社团组织获得迅猛发展。相对独立于国家的民间组织的兴起为公民的政治参与提供了有效的组织手段。这些民间组织和社团作为各种利益群体或集团的代言人积极要求参与政治决策，表达自身的利益和要求。民间组织的发展成为民主政治发展的强有力的推动力量。第三，社会自治空间在逐步扩大。在市场化经济改革和分权化的行政改革过程中，国家逐步退出了社会经济生活的某些领域，各种社会经济组织获得了自由活动空间并享有很大的自主权。在对微观和中观社会经济生活的自我管理过程中，各种社会经济组织的自律精神和自治能力在不断提高。社会自治空间的扩大和自治能力的提高进一步推动了全能国家向有限政府的转变，并对国家权力的扩张构成了强有力的约束。最后，公民社会培养着公民政治文化。非官方的公共领域如网上论坛等为公民自由的、理性的讨论公共政策问题提供了良好的场所。通过各种政策辩论和讨论，公民的政治判断能力逐步得到提高。各种社团组织培养了公民政治参与的技巧和能力，从而使它们在暴力和腐化的手段之外找到了参与政治生活的有效途径，并在公民中积累着信任和互惠等社会资本。公民在社会自治活动中学会了相互妥协、宽容和讨价还价。所有这些都为民主政治发展提供了有利的条件并推动着民主政治发展。
（4）各种政治力量之间的良性互动是民主政治发展的重要动力。改革开放特别是80年代末以来，政治精英与经济精英、知识精英结成了统治联盟，政治精英为经济精英发财致富提供了各种便利条件，为知识精英改善了经济待遇和社会地位，并将经济和知识精英尽可能吸纳到政治结构中来，经济精英和知识精英则支持政治精英维护政治稳定的各种努力，由此奠定了政治稳定的基石。这种精英统治联盟也推动着协商民主的发展。90年代以来，中国知识界也产生了思想的分化，出现了自由主义、新保守主义（新权威主义）、新左派等各种思潮。自由主义者对民主、个人自由与启蒙的追求，新保守主义者对现代化所必需的政治秩序的肯定、新左派对下层民众中的失利者的关注与对社会平等的期待，对于社会的健康发展各有其积极功用，同时各种思想流派的平等竞争和相互补充有助于政治民主所需要的多元制衡格局的形成。同时，为了保证民主政治的顺利发展，政治领导阶层对于分利集团化的趋势则需要通过深化改革打破行政性垄断格局予以扭转，对于经济精英的逐利行为要将其限制在合法的范围内同时适当关照社会大众的利益维持一种必要的利益平衡。
（5）全球化是民主政治发展的重要动力。90年代以来，随着冷战的结束，统一的世界市场逐渐形成，市场经济体制开始向全球扩张，经济自由化成为各国普遍奉行的政策，经济全球化的进程明显加快。跨国投资等全球性经济活动，要求在有关的民族国家内有一个适宜的政治和法律环境，与此相适应的制度性变迁成为一种普遍的发展趋势。经济全球化特别是市场经济全球化促使那些与之相适应的政治价值和政治评价标准的全球化。民主、自由、人权、安全、和平等政治价值随着媒介和政治交流的日益增多而在全世界范围内得到广泛的传播，逐步成为普世性的价值规范和政治评价标准。改革开放以来，中国已经主动参与经济全球化进程并从中获益良多，加入WTO以后，中国更是深深地融入全球经济之中。经济全球化为我国民主政治发展提供了一种强大的助推外力。它要求我国改革权力过分集中的政治体制，促进国家权力的社会化，扩大经济政治和社会生活的自由度，增加政治生活透明度，增强经济政治和社会生活的公平性以及政治过程的程序化和法治化。

四、中国民主政治发展的战略策略
中国民主政治发展的战略目标是加强政治制度建设、政治能力建设和政治文化建设，具体来说就是提高政治参与的制度化和有序化水平，强化政治国家和公民社会各自的能力并努力在二者之间建立合作伙伴关系，普及公民政治文化促进政治文化的世俗化和理性化。实现这三个不同的战略目标，需要制订不同的战略，即需要制订政治制度建设战略、政治能力建设战略以及政治文化建设战略。同时，为了实现民主政治发展的战略目标，还需要一定的策略相配合。政治发展策略的核心是解决不同战略目标及其内部具体目标之间的实现顺序和实现形式问题。
首先，民主政治发展应当采取“经济发展优先，兼顾政治发展”的策略。这是因为经济发展为民主政治发展奠定了基础并推动着民主政治发展。根据经济发展和经济体制改革的需要，稳步推进政治体制改革，寓政治改革于经济改革之中，是中国民主政治发展战略的一个重要特征。经济发展优先，兼顾政治发展的策略意味着行政改革重于政治改革，政府能力建设重于扩大政治参与。这是因为建立效能政府和有限政府是市场经济发展的迫切需要，实行行政改革和加强政府能力建设适应了这一要求。扩大政治参与的层次和水平需要根据市场经济和公民社会发育成熟程度循序渐进地加以推进。民主政治发展既不能滞后于经济发展和经济改革，更不能超前于经济发展和经济改革。
其次，民主政治发展应当采取“维护政治稳定优先，兼顾扩大政治参与”的策略。 “稳定压倒一切”，维护政治稳定应当成为政治发展优先考虑的事项。同时应当致力于建设动态的政治稳定机制，即建立有效的利益整合机制和利益平衡机制，同时扩大公民有序的政治参与，疏通社情民意表达渠道。
第三，民主政治发展应当采取“选举民主优先，兼顾协商民主和自由民主” 的策略。选举民主是民主政治发展的基础性工程，只有打牢这个基础，民主政治大厦才能稳固。选举民主发展的策略应当是优先发展基层民主，逐步推进地方民主。同时在城市政治中积极推行协商民主，通过咨询、听证、协商、对话等多种形式实现决策的科学化、民主化。中央政府应通过强化宪法权威、司法改革、政府职能转变、新闻立法等途径逐步发展起建立在法治基础上的自由民主。
第四，民主政治发展应当采取“党内民主优先、兼顾人民民主”的策略。发展党内民主对于开发体制内政治资源，激活现行体制中的民主基因，增强执政党的凝聚力，具有十分积极的意义。发展党内民主的核心是实行党内民主选举制度，引入竞争机制。党内民主选举应当从基层和地方做起。党内民主选举是为了使党组织向政权机关提名领导人的方式民主化，真正将党内优秀分子推荐到政权机关中担任领导人。因此，应当将党内民主选举同政权机关特别是人民代表大会内部的民主选举连接起来，从基层做起，实行二选联动，实现执政党依法选举执政。
第五，民主政治发展应当采取“国家能力建设优先，兼顾公民社会能力建设”的策略。政治能力建设主要包括三个方面内容，国家能力建设，公民社会能力建设，国家与公民社会合作伙伴关系建设。鉴于国家在公民社会成长过程中发挥着推动作用，在合作伙伴关系中发挥着主导作用，国家能力建设应当居于优先地位。国家能力建设应当通过政府管理体制创新，增强政府的政策贯彻能力、财政汲取能力、监管能力、合法化能力、服务能力。随着社会经济的发展，私人部门和第三部门的作用越来越重要。加强公民社会能力建设并在公民社会与国家之间建立合作伙伴关系也应当逐步提上议事日程。
第六，民主政治发展应当采取“主流政治文化建设优先，兼顾政治亚文化”的策略。目前，与市场经济和权威政治相适应的意识形态的基本框架已经形成，但是其理论形态还处于初级阶段。在新自由主义、新保守主义和新左派在学术界和青年学生中各有其倡导者和追随者的情况下，主流意识形态为了不被边缘化，需要在政治哲学或政治价值体系层次上加以理论阐释，形成一种能与新自由主义、新保守主义和新左派争锋的“新社会主义”，这种新社会主义的核心应当是自由社会主义，后者倡导自由优先兼顾社会公正的政治理念。主流意识形态的理论化工作需要知识界的参与，需要在兼容并蓄其他思想流派的政治价值基础上加以构建，同时通过卓有成效的政治社会化工作增强主流意识形态的影响力。在优先建设主流政治文化前提下，还应当重视政治亚文化发展动向，引导政治亚文化朝着理性、温和、宽容的方向发展，及时扭转政治亚文化走向激进化、极端化和非理性化的倾向。
（此文已发表于《中共天津市委党校学报》2004年第2期。）

作者工作单位：中共中央编译局研究员，政治学博士
2004年3月26日