中国县乡公共财政现状：问题与影响

　　 ——湖北省襄阳县、河南省鄢陵县、江西省泰和县案例研究

　　　　中国国务院发展研究中心

　　韩 俊　　谢 扬　　

　　一、 引言

　　中国自1994年实行了财税体制改革，但仅仅是县以上财政的体制改革。因此在总体财政形势好转的背景下，县乡财政形势日益令人担忧。在全国大范围的地区，县乡财政持续出现严重入不敷出，相当一部分县市都面临着严重的公共财政问题。县乡政府普遍面临的公共财政困难，对农业和农村经济的发展造成了一些严重的后果。财政是公共权力赖以存在和运作的基础，目前农村所面临的公共财政问题不是一个简单的经济问题，它已经严重影响了基层政权的顺利运转和农村社会事业的发展，已成为影响农村政治和社会稳定的重要因素。

　　目前县乡财政收支活动具有很大的隐蔽性，为了对农村公共财政活动的真实面貌作出分析，农村研究部课题组分别对湖北省襄阳县、河南省鄢陵县和江西省泰和县三个案例进行了剖析。这三个县都位于中国中部地区，都是典型的农业县，经济发展水平在中部地区居中等或中上水平。从人口和资源分布情况、交通条件、产业构成、经济发展水平等各个方面来看，这3个县在传统农区均具有较好的代表性。

　　本报告第二部分将对当前农村公共财政困难的表现进行简要描述，第三部分讨论农村公共财政问题是如何形成的，第四部分分析公共财政问题对农业和农村发展的影响。

　　二、县乡公共财政困难的主要表现

　　对三个县的调查表明，自1994年财税体制改革以来，虽然县乡财政收入规模不断扩大，但财政收支矛盾十分突出，农村基层政府面临着严重的公共财政困难。

　　（一）县乡财政是典型的“吃饭财政”,只能勉强保证工资的发放

　　在调查的三个县中，泰和县财政情况最好，就该县目前财力而言，财政是典型的“吃饭财政”,只能勉强保证工资的发放。2000年该县主要支出项目中，生产建设性支出占的比重约为27.3%，行政事业费支出占的比重约为71%。鄢陵县的日子要比泰和难过，财政已到了什么都不干，工资也无法保障的地步。该县工资不能按时、足额发放，拖欠工资问题严重。以该县目前的财力，仅保工资仍有3-4个月的缺口。在调查的三个县中，襄阳县财政状况是最困难的，实际上已成为“半饥饿”财政。襄阳县全县财政收入由1994年的10755万元增加到2000年37920万元，财政收入年均递增高达25.98%。调查发现，虽然帐面上财政收入高速增长，但财政收入水分太大。根据调查资料推断，该县财政收入的“水分”至少有30%。该县可用财力的增长根本无法满足财政支出刚性增长的需要，工资的发放越来越困难。2000年全县可用财力只有19800万元，工资支出为15482万元，占到了可用财力的近80%。

　　（二）预算内资金缺口大，预算外收入膨胀

　　从县乡政府来看，由于没有税收立法权，弥补财政缺口的重要途径就是努力通过预算外渠道筹集资金。预算外收入，主要是指各项行政事业性收费、基金及附加。预算外收入每个县都有一个不小的数目。襄阳县行政事业性收费项目共有550项，涉及到110个部门。2000年全县行政事业性收费共6140万元，而过去高时可达9000多万元。这些收费项目中，央审批的228项，收费金额4238万元；省级审批的188项，收费1646万元；市县审批的项目134项，收费520万元。按资金的性质分，行政性收费132项，752万元；事业性收费389项，3470万元；经营服务性收费29项，2178万元。若按收费部门分，集中在土地、交通、公安、劳动、人事、教育和卫生部门的收费就达240项。基金收入也是预算外收入的重要来源。主要基金收费项目涉及到环保、交通、城建、电力、水利等。此外，还有卫生、审计、物价和司法等部门的经营服务性收费。2000年全县预算外收入占到了全县财政收入的约30%。泰和县2000年预算外资金总收入相当于全县地方财政收入的69%。鄢陵县2000年预算外资金总收入相当于全县财政收入的44%。

　　（三）县乡财政负债严重，基层政府财政风险不断加大

　　财政压力迫使基层政府大规模举债。襄阳县直接的财政债务为28925万元，占2000年全县实际可支配财政收入的140.3%。2001年是债务的还款高峰期，到期金额为15840万元，其中：农村合作基金会贷款本息4000万元、世行贷款700万元、国债拆惜资金8200万元、上级财政周转金1800万元、县财政预算担保1140万元，上述借款中，合作基金会贷款本息、世行贷款、财政周转金用中央税收返还担保，若到期不能归还，将扣中央税收返还——“吃饭钱”。财政预算担保贷款到期不能归还，银行将直接从财政资金户中扣还。该县的税收返还一年仅为2600万元左右。这样一来，该县财政的正常运转将面临很大困难，工资和正常的办公费将难以拨付。上述借款不含乡镇政府的各项借款。全县17个镇都负债，镇级平均负债2411万元。泰和县财政债务为9000多万元，占可支配财政收入的57%。鄢陵县县乡两级财政共负债1.4亿元，其中县财政负债1000多万元，主要是乡镇负债。我们调查的大马乡2001年财政累计净负债达446.7万元，马坊乡债务是556万元，这两个乡镇财政债务占实际可支配财力的比重分别为295.4 %和370%。

　　（四）县乡政府无力提供农村最基本的公共服务

　　由于财政困难，在保证工资发放和运转后，县乡政府已无财力干其他事情。农村义务教育的投入主要来自农民交纳的税费和教育集资。目前，县乡财政对卫生部门实行差额拨款，只负担卫生部门人员工资的15%左右，而上级财政对县乡卫生事业的投入几乎没有，导致乡村卫生服务机构设施条件差，提供的卫生服务质量不高。在经济利益的驱动下，医疗费用急剧上涨，农民的医疗负担相当重，导致很多农民支付不起就诊和住院所需的医疗费用。调查的三个县农民完全处于自费医疗的状况，农民看不起病和因病致贫的问题十分突出。县乡政府用于农业的投入只能主要依赖争取中央的专项资金，县乡本级财政对农业几乎没有多少投入。

　　二、 县乡财政问题是如何形成的

　　根据对三个县的初步研究，造成县乡财政问题的主要原因有：税源不足，县乡财政越来越陷入“无米之炊”的窘境；机构膨胀，工资刚性增长，大大超出了县乡财政的承受能力；收入上移，县乡财政成为层层集中财力的对象；支出下移，县乡财政支出责任不断加大；体制不顺，中央和地方之间的职能划分并没有真正做到明晰、合理，财政资源在城乡之间的分配也存在着明显的不公平。

　　（一）税源不足，县乡财政越来越陷入“无米之炊”的窘境

　　自分税制改革以来，地方税收收入占地方财政收入的比重呈下降态势，行政性收费、罚没收入和其他非税收入成为拉动财政收入增长的主体。2000年，泰和县税收收入在地方财政收入中的比重为71%，襄阳县为57.1%，鄢陵县为60%。

　　税收收入在地方财政收入中的比重偏低，与县乡政府主体税种不足有直接关系。襄阳县2000年在分项目税收中，增值税占财政收入的比重为18.5%，营业税占财政收入的比重为10%，农业四税占财政收入的比重为19.1%。如果包括屠宰税，农业税收对地方财政的贡献更大。其他各税占财政收入的比重均在3%以下。

　　（二）机构膨胀，工资刚性增长，大大超出了县乡财政的承受能力

　　县乡机构膨胀，财政供养人员过多，是财政支出刚性增长的直接原因。泰和县1994年财政供养人员为10276人，2000年为13676人，增加了3400人，年均增长4.9%，财政供养人员占全县人口的比重1994年为2.12%，到2000年提高到2.68%。襄阳县1993年全县财政供养人员为16667人，2000年已达34699人，财政供养人员占全县人口的比重为2.35%。鄢陵县2000年财政供养人员为15299人，占全县人口的比重为2.55%。

　　从我们调查情况看，尽管历经几次机构改革，但县乡机构仍不同程度存在机构膨胀问题，而且在有的部门还相当严重。它表现有以下特点：(1)县级机构比乡镇机构膨胀更厉害；（2）事业单位比行政部门的机构膨胀问题要严重的多；（3）具有行业管理职能又有某些服务功能的机构，其行政机关或事业单位都存在急剧膨胀的机制。

　　从行政机关的数量看，比十年前都有所减少。特别是行政机构人员编制控制比较紧，在职超编人员不多，这在所调查县份基本如此。当然现有的行政机构数量还可以压缩，也有的行政部门编制还有些偏紧。从县直机构部门人员增长趋势看，主要问题是发生在县直的事业单位。每次机构改革行政编制控制的条件，基本是将缩减的人员留在了所属部门的事业单位，以此保证行政部门的改革成功。事业单位膨胀原因除了机构改革分流人员压力外，还有如下原因：（1）就全国而言，事业单位改革一直没有完全启动，基层在等完整的配套改革政策；（2）全额供给的事业单位没有实质性的减少，说明没有改革动力；（3）县直部门的差额供给单位和自收自支单位成为人员膨胀的主体，因为改革条件之一就是可以几乎自定编制；（4）特别是某些依然具有宏观综合性行政管理职能的部门，它们所属的事业单位成为人员机构膨胀的“增长点”，一定意义讲，具有一定行政执法权，就相当有了“养人”的资本。

　　工资的刚性增长，大大超出了县乡财政的承受能力。近年来中央出台的大幅度调资政策，给县乡财政带来了沉重的压力。即使中央对落实此项政策给以一定比例的补助，县乡财政承担其余部分仍然感到十分吃力。

　　（三）收入上移，县乡财政成为层层集中财力的对象

　　从县财政与中央财政的关系看，在分税制财政体制下，县需要将75%的增值税和100%的消费税上缴中央财政。中央财政对县的补助主要有税收返还和数次机关事业单位增加工资补助。从县财政与中央财政的关系看，存在的主要问题是，中央集中各地的增值税、消费税收入增量较多，地方得到两税增量的比重下降幅度大。

　　襄阳县1995年至2000年上划中央“两税”总量分别为2960万元、3453万元、4238万元、4496万元、4708万元、5726万元；中央税收返还分别为2159万元、2327万元、2483万元、2525万元、2564万元、2692万元；中央税收返还占上划中央“两税”的比重分别为72.9%、67.4%、58.6%、56.2%、54.5%、47%，中央税收返还占上划中央“两税”比重5年下降了26个百分点。1995年到2000年，该县“两税”增量分别为887万元、656万元、1052万元、308万元、293万元、1228万元；地方得到的“两税”增量返还分别为375万元、331万元、423万元、92万元、120万元、338万元，地方所得占两税增量的比重分别为42.3%、50.5%、40%、30%、41%、27.5%。自1994年以来，该县上划中央“两税”不断增加，6年间增长了1.5倍；中央对县税收返还只增加了34.2%，净上解由1994年的1524万元增加到2000年的4936万元，增长了2.2倍。

　　从县财政与省级和市级财政的关系看，1994年分税制以来，省级和市级政府在中央集中一部分财力的基础上，又对共享收入和地方固定收入进行了分成，即又对县乡财力再次进行了集中。如河南省的做法是“两税”增量的30%部分，省财政分享15%，市级财政分享5%，县财政仅分享10%。江西省实行“八税共享”，即资源税、土地使用税、印花税、土地增值税、个人所得税、房产税、遗产税及证券交易税等八项地方税收中的40%为省级收入，市级财政分享“八税”的10%，县财政分享50%。省和市集中的地方税种、专项收入的种类和项目过多，省级以下财政集中收入的速度过快，体制结算繁杂，省以下的财政体制尚未理顺。

　　从各级政府的财政关系看，最为复杂和不规范的是县财政与乡镇财政的关系。虽然各县都与乡镇划分了税种，但县乡政府争饭吃的矛盾相当突出，形成了乡财政无税可分的局面。上级政府层层集中财力的做法，导致乡镇财政成为最弱的一级财政。在财政最为困难的河南鄢陵县，县乡之间的财政关系最为紧张。由于县财政严重入不敷出，为保县本级财力，县不得不将农业税作为县级收入，挤占了一些原属乡镇税收范围的税源；由于大的税源上级政府都拿走了，税收收入在乡级财政实际支出中的比重极低，全县12个乡镇有10个乡镇工商税收收入仅够发1—2个月的工资。

　　（四）支出下移，县乡财政支出责任不断加大

　　在层层集中财政收入的同时，还存在负担下放的倾向，即将部分应有上级财政负担的财政支出全部或部分下放给地方政府。这在教育上表现特别突出。中央和省级政府在发展义务教育方面承担的责任明显不够，省级以上财政用于农村义务教育的支出很少，农村义务教育投入基本上是由乡镇财政和农民负担。1990-2000年期间，襄阳县教育经费总额为136656.5万元，各级财政预算拨款55460万元，占40.58%，其中乡级财政46919.6万元，占34.33%，县财政8540.4万元，占6.25%，省级以上专款150.5万元，仅占0.1%。乡镇最弱的一级财政承担着发展农村义务教育这一最繁重的任务。

　　分税制是以1993年实际收入为依据，核定了收入基数，但对支出基数没有重新核定，仍采用原有体制，而中央出台的一些增支政策要靠地方自行消化，使地方财政支出责任加大。“上级出政策，下级出资金”，加剧了地方财政困难。

　　（五）体制不顺，中央和地方之间的职能划分并没有真正做到明晰、合理，财政资源在城乡之间的分配也存在着明显的不公平

　　根据对三个县的初步研究，我们发现，目前县乡财政的困境与现行财政体制不完善有密切的关系，这主要表现在：1、1994年的分税制财政体制改革，中央将主要税种增值税的75%划为中央收入，而留给地方的只是一些征收成本较高的小税种。1994年的分税制改革仅仅考虑了如何提高中央的财政收入，而很少顾及地方税的有效性，这使得在经济不发达的县、乡两级财政收入明显下降；2、分税制以后中央和地方之间的职能划分并没有真正做到明晰、合理，地方政府事实上承担着许多本该中央政府承担的职能；3、农村各种与经济和社会发展相适应的公共开支缺少相应的税收来源，这就迫使地方政府不断寻求预算外收入，以解决财政失衡问题；4、中国财政体制虽经过多次改革与调整而不断完善，但始终没有根本解决好各级政府之间事权划分以及完善的政府间转移支付等问题，尤其是没有建立起根据基础教育、基本医疗卫生服务等基本需求向贫困地区确定转移支付的机制和制度。5、从国家财政资源在城乡之间的分配来看，政府提供的公共产品和服务城乡之间存在着明显的不公平。

　　四、县乡财政问题对农业和农村发展的影响

　　县乡政府普遍面临的公共财政问题，对农业和农村经济的发展造成了一些严重的后果。调查发现，县乡财政问题直接加重了农民的税费负担，并向农民的转嫁，使基层政府与农民处于利益对立的状态，已成为影响农村政治和社会不稳定的重要因素。

　　（一）基层政府财政问题直接加重了农民的负担

　　1、向农民过度征税。一般来讲，越是基层政府，越是传统农区，政府预算内收入中对农业各种税收的依赖性越大。从三个县来看，农业税收在乡镇财政收入中占有重要地位。2000年农业四税占乡镇财政收入的比重襄阳为44.5%，泰和为27.6%，鄢陵为50.7%。如果考虑到工商税收中的屠宰税来源于农村养殖业的因素，涉农税收在乡镇财政收入中的份额则更大。农业四税不仅占乡镇财政收入的比重大，而且所占份额基本上也是递增的。农业税按实物征收，基本是稳定的。1994年财政体制改革以后，农业特产税的征收受到各级政府的普遍重视，已成为地方税中增收速度最快的税种。调查发现，近年来，由于工商税收增长难度大，乡镇政府财政压力较大，为维持日益庞大的机构运转，不断加大对农业特产税的征收力度，用农特税等税目来弥补其他税源的不足。农业特产税一般采取按人头平均分摊到户的办法，征收出现了较大的随意性。农业特产税征过头税的问题相当严重。襄阳县现有农业特产税源据测算为850万元，但年度任务却为4600万元，税源仅占任务的18.48%。

　　2、在没有税收立法权的情况下，为了满足各种开支的需要，地方政府借各种名义向农民收取各种费用，从而使得农村乱集资、乱收费、乱摊派急剧膨胀，使农民非税收负担急剧增长。

　　调查发现，农民负担状况与县乡财政的问题是直接联系在一起的。根据对三个县59个农户的实地调查，农民人均纯收入为2652元，人均各种税费负担为291元，农民税费负担占人均纯收入的10.9%。不同县之间农民税费负担水平差距很大。河南鄢陵县人均各种税费负担为292元，占人均纯收入的6.5%。泰和县人均税费负担163元，占人均纯收入的8.3%。襄阳县人均税费负担高达415元，占当年人均纯收入的25%。而且，越是低收入的农户，负担水平越高。

　　（二）乡镇政府过度抽取和挤占村庄一级财力，导致村一级难以为农民提供公共服务

　　对乡镇政府来讲，弥补财政预算缺口的普遍的做法是挤占乡统筹资金，甚至挪用村提留款。在所调查的三个县，都存在动用乡统筹资金弥补财政预算缺口的做法。按照相应的规定，乡统筹必须用于乡村两级办学、计划生育、民兵训练、优抚以及乡村道路修建等。这项资金属于集体性质的资金。由于收不抵支，乡政府便采取“拆东墙补西墙”的办法，将所有可支配的资金汇到一起，放在一个“大盘子”内使用。乡统筹事实上已成为弥补预算缺口的最重要的收入。村提留应用于农田水利、植树造林、兴办集体福利事业、村干部报酬和管理费开支等。在财政困难的乡，甚至直接用村提留来弥补财政缺口。

　　河南鄢陵县大马乡2000年度可用财力仅为151.2万元，全乡必不可少的开支为512万元。与乡财政151万元的可用财力相比实际缺口高达363万元。乡财政363万元的收支缺口主要通过向乡农经站借入统筹款、挤占村提留款来弥补的。2000年乡统筹、村提留累计完成372.9万元，乡统筹184.7万元，村提留188.2万元。乡统筹中18.47万元的计划生育款有6万元上缴县计划生育办公室，4.3万元的民兵训练费全额上缴县人民武装部，其他留用乡财政174.4万元。188.2万元的村提留中，乡里代扣代缴各村必须订阅的党报党刊费25万元，45万元返还给村里使用，村提留中乡留用118.2万元。乡农经站共掌管292.6万元统筹提留资金，其中有278万元以“调出资金”的名义划转给乡财政所，而乡财政又将其中的217万元用于发放工资。大马乡挤占的乡统筹、村提留要占到乡财政实际支出中的50%左右。如果包括农业税收，乡财政实际支出对农民上缴的各种税费的依赖程度高达80%以上，乡镇财政成为地道的“农民财政”。

　　（三）基层政权的顺利运转受到严重影响

　　确保基层政权的稳定，一要保工资发放，二要保正常运转，这两个要求达不到，基层政权稳定就只能是一句空话。由于行政事业公用经费标准偏低，确保不了行政事业单位正常运转的需要。一些财政困难乡的领导常为电费、电话费、交通费等公用经费发愁。由于县乡预算收入偏低，上级补助又满足不了需要，为了保工资，近几年拨付的公用经费逐年减少。目前农村所面临的公共财政危机，决不是一个简单的经济问题，它可能导致乡村公共权力机构或组织的瘫痪。

　　（四）财政困难向农民的转嫁，使基层政府与农民处于利益尖锐对立的状态，已成为影响农村政治和社会不稳定的重要因素

　　财政供养人员工资主要来自向农民收取的各种税费，要减轻农民负担，工资发放就无法保障；要保工资发放，农民负担就减不下来。在这种情况下，基层政府与农民的关系越来越成为一种对立关系。村干部是全村老百姓选出来的，但却无法代表农民的利益，60-70%的精力是向老百姓收税费，不能为村里的农民提供什么服务，与农民的关系很紧张，越来越对立。