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国家联合的制度类型
郭正亮
摘 要
本文以国家联合作为有别于统独的两岸关系架构，分析政合国、特殊关系、国
协、邦联四种制度类型，并以奥匈帝国、美加关系、大英国协／独立国协、德意志
邦联／美利坚邦联为个案，分析两岸关系架构的出路。结论认为政合国和邦联并不
适用，两岸宜从特殊关系和国协，学习建立解决问题的双边机制。
台湾与大陆的政治终局如何安排，历经半世纪的统独之争，已经产生更多样化
的思惟。早期将统独视为零和赛局的旧思惟，随着台湾民主化和国民党本土化，如
今已经面临更多挑战。最大转变，在于超越国家认同的主观情感之争，转向两岸关
系架构的制度讨论，因而使统独光谱更趋多元。其中，国家联合（特殊关系、国协、
邦联）介于统独之间，虽有部份政治人物提及，却很少说明确切的内涵，但国家联
合作为政体整合的形式，却可能为对立难解的统独之争，开创出更多元的思考空间，
值得深入研讨。
国家联合（Staatenverbindung）意指两个以上的国家发生联合关系，但并未
于其上设置统治权。 就思想传承来说，国家联合是「政府间主义」（
intergovernmentalism）的最高形式，并非「超国家主义」（supranationalism）。
通常，国家联合的成员国之间，权利义务网络必须发展到某种密集程度，其间关
系也要有相当的制度化，对成员国产生约束，才符合联合的基本条件。
国家联合是政治整合（political integration）的一种形式，成员国经由联
合，形成互相依赖的关系，进而产生成员国单独所无的体系性质（system
properties）。如Karl Deutsch所说，政治整合并非历经固定的阶段顺序产生，而
是类似装配生产的流程，不同层面可能各自在不同时间进行整合。 国家联合亦然，
国与国间的联合过程，依照不同的历史脉络，也可能采取迥然有别的制度形式。
国家联合有别于一般国际组织，后者通常只涉及某些特定利益，并未涉及成员
国主权，成员国也未形成政治共同体。依照国家联合的结合程度，从浅到深可分为
三种类型：
一、君主政体的联合：君合国、政合国、特殊关系、国协
1.1 君合国（personal union）：
两个以上的君主国，共同拥戴一位君主，例如1697～1763年萨克森与波兰、
1714～1837年英格兰与汉诺威、1386～1569年波兰与立陶宛。
1.2 政合国（real union）：
两个以上的国家，在各自宪法上明示同一国际法主体和最高统帅权，例如1867
～1918年奥匈帝国、1569～72年波兰与立陶宛、1814～1905年挪威与瑞典、1918～
44年丹麦与冰岛。
1.3 特殊关系（special relationship）：
两个以上的国家，尽管并未产生同一国际法主体，也未在主权层次形成联合，
但已因为特殊的历史渊源结为和平共同体，例如二次战后的英美关系、美加关系、
挪威和瑞典关系。
1.4 象征性同盟（symbolic union）：
两个以上的君主国与共和国，因为特殊的历史渊源形成联合，例如后大英帝国
的大英国协、后苏联的独立国协、荷兰与印尼共和国。
二、国际法上的国家联合：邦联
成员国的关系较君主政体的联合更加紧密，其上有一共同机关，不但作为国家
联合的共同代表，也用来协助任一成员国的外来攻击，并以和平方式协调成员国间
的内部争议。邦联的共同机关，权力只能行于成员国，不能直接行于成员国人民。
依照成员国的地位，可分为两类：
2.1 地位平等的邦联：
例如1815～66年德意志邦联、1776～87年美国、1815～48年瑞士、1917～22年
苏联、1958/59年伊拉克和约旦之间的阿拉伯同盟等等。
2.2 从属关系的邦联：
例如1881～1956年法国与突尼西亚、1912～56年法国与摩洛哥、意大利与圣马
里诺、印度与不丹／锡金、战前国际联盟之于自由城但泽。
三、国家法上的国家联合：联邦
成员国已将部份主权转移到国家联合的共同机关，后者不但在国际社会上执行
所有成员国的外交权限，同时统辖相当程度的国内事务，直接对成员国人民行使权
力。依照联邦的统治性质，可分为两类：
3.1 暴力强制建构：国中之国（Staatenstaat）
例如1923～91年苏联、神圣罗马帝国、土耳其帝国及其卫星国。
3.2 和平演化产生：民主联邦
例如1787年之后的美国、二次战后的德国。
台湾与大陆治权互不隶属、同为对等分治实体，已经持续超过半个世纪。为了
探讨两岸关系架构的可行出路，本文将不预设统独立场，改由两个现实存在的主权
体可能产生的国家联合进行研讨。由于两岸目前并无凌驾其上的统治权，因此本文
所谓的「国家联合」，并不包括主权已经部份转移中央的联邦制。
由于两岸并无君主，君合国对于两岸的国家联合并不适用。本文将分别就政合
国、特殊关系、国协、邦联四种国家联合的制度类型，探讨不同类型对于两岸关系
架构的启示。其中，政合国将以奥匈帝国为个案、特殊关系将以美加关系为个案、
国协将分别以大英国协和独立国协为个案，邦联将分别以德意志邦联和美利坚邦联
为个案，希望能从具体的个案研究中，汲取有关两岸关系架构的启示。
奥匈帝国：多民族的两元政合国
政合国意指两个以上的国家，在各自宪法上明示同一国际法主体和最高统帅权，
最典型的代表即1867～1918年的奥匈帝国。
奥地利皇室和匈牙利谈判，于1867年通过妥协宪章（Ausgleich）﹐建立奥匈
两元君主国（Dual Monarchy of Austria-Hungary﹐习称「奥匈帝国」）。帝国分
为奥地利君主国和匈牙利君主国，由奥皇Francis Joseph为帝，并在匈牙利称王，
称为「帝 ─ 王」（Emperor-King）。两国地位平等，各有其宪法、议会与内阁，
各有其官方语言，在国防、外交、财政上，则设立共同的行政部门，其它事务则自
理。
较强的奥地利所以愿意维持两国平等，主因是1859年意大利的战事失败，以及
1866年普奥战争失利，使奥帝国由外转内，试图争取人民支持，而普奥战争期间匈
牙利人效忠奥皇对抗普鲁士，也使奥对匈产生好感。相形之下，较弱的匈牙利所以
愿意结为奥匈帝国，主因是可以避免两国冲突，并藉由帝国保护防止外力入侵。
为了监督共同的国防、外交、财政，奥匈两议会各派60人组成帝国议员团（
Imperial Delegation），每年轮流在维也纳和布达佩斯集会，但采取分院开议的
方式，各自使用德语及马扎儿语，并各自投票决议，再以书面交换意见，结果每年
常有许多信差来往两地，共同部门首长也常轮流奔走两地，至于有关关税同盟，则
每十年重新交涉一次。
奥匈帝国持续长达半世纪（1867～1918），主因是共同君王Francis Joseph在
位的时间甚长（1848～1918），帝国贵族、文官、军队都颇效忠共同君主，军队兵
员来自各地，军官则多来自贵族，尽管内部矛盾不少，却得以继续维持。
奥匈帝国的主要问题，在于民族矛盾，帝国内的民族人口比例如下：日耳曼人
（24％）、马扎儿人（20％）、捷克／波西米亚人（12.6％）、波兰人（10％）、
鲁特尼亚人（8％）、罗马尼亚人（6.4％）、克鲁特人（5％）、赛尔维亚人（4％）
、斯罗维尼人（2.5％）、意大利人（2％）、其它民族（5％）。因此即使以奥匈
两大民族为主轴，建立两元政合国，但奥匈民族也只占总人口比例44％，并不足以
构成稳定多数。
由于帝国的统治力量不足，1871年奥皇曾前往布拉格，提议将奥匈联合模式延
伸到捷克／波希米亚人，试图使两元政合国变成三元政合国，但因为匈牙利的强烈
反对而作罢， 由此可看出奥皇在主权议题上对匈牙利的尊重。
就政治整合来说，奥匈帝国尽管只是政合国，但国家联合的强度却远胜于特殊
关系、国协、邦联，不但在各自宪法上明示同一国际法主体和最高统帅权，而且还
在国防、外交、财政上设立共同的行政部门。尽管作为国际法主体的共同君主奥皇
对于匈牙利人并无实质统治权，派遣帝国军队亦须经过两国同意，共同部门的决策
也要两国同时背书，但匈牙利默认奥皇对内和对外的象征性统治地位，已经不容置
疑。
总之，匈牙利等于是在象征性主权上让步，一方面促成奥匈两国的和平，一方
面得到帝国保护防止外力入侵。为了巩固国家联合，因而成立国防、外交、财政上
的共同机构，由此确保两元政合国的运作。
奥匈两元政合国对于两岸关系的最大启示，在于两岸能否在各自宪法上明示同
一国际法主体，针对「一个中国」做出突破性解释，共同创造一个不具实质统治内
涵、但两岸都可接受的象征性主权，从此走出中国代表权之争。
就此而言，1997年11月16日海协会会长汪道涵的转述意见，可视为典型代表。
他重新把「一个中国」理解为「不等于中华人民共和国，也不等于中华民国，而是
两岸同胞共同缔造统一的中国。所谓『一个中国』，应是一个尚未统一的中国、共
同迈向统一的中国」。 换句话说，「一个中国」目前并不存在，并非「现在式」，
而是「现在进行式」或「未来式」。
问题是，汪道涵颇具突破性的新思惟，后来却产生变化。1999年4月5日，他又
提出「一个中国的分治」新解，并对「一个中国」解释如下：「世界上只有一个中
国，台湾是中国的一部份，目前尚未统一，双方应共同努力，在『一个中国』的原
则下，平等协商，共议统一；一个国家的主权和领土是不可分割的，台湾的政治地
位应该在『一个中国』的前提下进行讨论」。 在这个新论述中，「一个中国」并
非中华人民共和国的原有澄清，已经转趋模糊，自然引起台湾朝野的疑虑。
美加关系：和平共荣的国际特殊关系
特殊关系意指两个以上的国家，尽管并未产生同一国际法主体，也未在主权层
次上形成联合，但已因为特殊的历史渊源，结为和平共荣的政治共同体。
特殊关系下的成员国，都已不再以对方为假想敌，不但以平等方式互相往来，
而且以和平方式解决争端。相较于与其它国家的互动，成员国往往更容易经由沟通
形成共识，因而产生更深更广和更多层次的正面交往。具有共同语言的国际特殊关
系，例如美加关系、美英关系、德奥关系；具有共同历史的国际特殊关系，例如瑞
典和挪威的关系。
不过，共同语言或共同历史，并不是形成国际特殊关系的充分条件，例如俄罗
斯和其它斯拉夫国家、或拉丁美洲国家之间，并未产生特殊关系。不同国家形成国
际特殊关系，有如Karl Deutsch 所说的「多元安全共同体」（pluralistic
security communities），成立前提有三：
一、成员国的主要政治价值彼此兼容。
二、成员国的政治菁英能够和平因应彼此的需求。
三、成员国可以互相预期彼此的政治经济社会行为。
以美加关系为例，1819年英美签署Rush-Bagot 条约，即确立五大湖区的不设
防原则，规定双方分别在尚普兰湖和安大略湖各留驻百吨级单炮炮艇一艘，其余大
湖则留驻两艘，后来这项非军事化原则还延伸到陆地，使美加3000英里边境成为不
设防线，双方都不以对方为假想敌，这种成果可说举世罕见。
美加两国结为特殊关系，并非自然演化产生，而是两国菁英的共同努力才逐渐
促成。由于加拿大直到1867年才成为自治领，在此之前的对外关系仍由英国主导，
因此美加关系的早期进展，其实是美英关系和加拿大国内政治运动二者交错互动的
结果。
1776年美国独立战争初期，美国曾试图以武力并吞加拿大。独立战争结束后，
1782～83年签署巴黎条约，尽管美国获得Ohio河、五大湖区和Mississippi 河之间
的广大土地，但美国提出占领加拿大的要求，仍遭到英国以债务为由拒绝。 此后，
美国即设法保持加拿大的门户洞开，只向美国开放。
美国独立战争后，至少有10万名亲英派移民加拿大，使加拿大对美国的入侵意
图更怀戒心。由于英国认为一旦Ohio区划归美国所有，加拿大西部将受到美国威胁，
因此迟迟不肯履行巴黎条约，拖延撤出在该区的军事据点，导致英美关系日益恶化。
1794年美国派遣代表赴英谈判，英国承诺在1796年撤走美国西北部的军事据点，但
美国拒绝英国在北部建立印第安人卫星国的提议。
1805年起，美国对大湖区的印第安人加紧攻势，使美英关系更加恶化，加上美
英两国日益增加的海上冲突，美国趁欧洲忙于反拿破仑战争之机，终于在1812年对
英宣战，再度试图以武力兼并加拿大，但又未得逞，两国于1814年签署Ghent条约，
又恢复战前原状。
美国在1776～1783年和1812～14年两次试图武力并吞加拿大，自然引起加拿大
人的戒心，亟思强化本身的防卫力量，不过真正促使美加关系走向长期和平的关键，
仍在于美英关系和美国内政。原因有四：
一、1812～14年美英战争后，美国体认到难以匹敌英国海军，因而不再北进。
二、美国仍在经贸上依赖英国，尤其是外人投资和棉花出口。
三、美国北进势力遭到南方蓄奴州的制衡，反对破坏南北方的政治平衡。
四、美国转向西部、南方、西南方发展，目标改为西班牙殖民地。
由于美国不敌英国，并在经贸上依赖英国，加上国内政治势力的异议，因此美
英终于在1819年签署Rush-Bagot条约，从此淡化了美加关系的冲突性质。同年，美
国兼并Florida，并在英国默许下，进而在1823年公布门罗主义，从此和英国结盟，
共同经营中南美洲。加拿大因为早先得到英国支持，幸而并未成为美国的势力范围。
此后，美国的领土急速扩张：1845年兼并Texas，1847～48年美墨战争，取得加州
等地。美墨战争期间，美国于1846年占领美加之间悬而未决的领土Oregon，但并未
引起两国交战。
为了强化加拿大的防卫力量，英国也于1840年通过「联合法案」，将上下加拿
大联合起来，设立共同议会，强化了加拿大相对于美国的力量。1854年，美加签署
互惠贸易条约，为后来的两国经济整合奠定基础。
1867年，加拿大成为自治领，自主意识因而高涨，同年美国也从俄国买下阿拉
斯加，引起加拿大的疑惧，从而加快西进政策。1869年，加拿大在英国协助下，从
哈德逊湾公司买进安大略省以西的广大土地，建立Manitoba省和英属哥伦比亚省，
并先后于1870和1871年自治领联邦， 由此抑制美国的领土扩张。
1869年美国完成第一条横跨大陆的铁路，至1893年已经完成四条，加拿大也在
1886年完成横跨铁路，因此造成美加人口的大量交流。1871～1921年加拿大移民约
250万前往美国，另有37万5000美国人移往加拿大，人口的互相流动，自然强化了
两国全方位的连带关系。
1871年英军撤出加拿大，加国从此要自负防卫责任，但随着美加人民的扩大往
来，以及美国放弃对加拿大的兼并政策，美加关系并未因此转趋紧张。尤其在1895
～96年委内瑞拉危机中，英国承认美国在拉美的特殊地位（即「门罗主义」），更
使英美关系进入长期友好的历史转折；1899～1900年，美国宣布对华门户开放政策，
立即得到英国响应，更使英美两国的特殊关系进一步巩固。加拿大的对外政策，原
就居于英美两大国之间，自然也因为英美结为特殊关系，而和美国也逐渐发展出类
似的特殊关系。
第一次世界大战期间，英美加三国共同对抗德国。第二次世界大战期间，加拿
大在英国向德宣战后决定参战，两年后美国也因为珍珠港事变参战，两次大战的共
同参战，都使三国的特殊关系更加紧密。1940年8月﹐美加两国为了确保北美防务
﹐成立常设联席防务委员会，从此加拿大在军事上从英加联盟转向美加联盟。1941
年4月，美加通过「海德公园宣言」，共同成立物资调配委员会、联席经济委员会、
防务生产委员会，两国的特殊关系更加密切。
大战结束后，随着冷战的崛起，为了防止苏联从北极入侵，美国在加国境内安
装远距离预警系统和驻军，并于1957年成立北美空防司令部（Noth American Air
Defense Command, NORAD），司令部设在美国，由美加空军担任正副司令，美国可
指挥加拿大空军。1959年，美加签署「国防生产分享协议」，加拿大在武器制造上
更进一步依赖美国。
由于加拿大人口不到美国的十分之一，对美依赖并不仅是军事层面，更包括经
济和文化层面。 以经济为例，1957年加国制造业资本43％为美国人所有，石油和
天然气更高达70％，美国占加国进口贸易总额 2/3。另以文化为例，直到1952年加
国才有自己的电视广播，大部分人都直接听阅美国传媒，大学教授也有超过 1/4
来自美国，工会组织则有73％隶属于总部设在美国的国际工会。
尽管如此，加拿大在对外政策上并非美国附庸，仍有相当的自主性。例如：加
国并未接受美国对古巴实施完全禁运的要求，只禁止战略物资运往古巴，而且从未
对古巴断交。此外，加国早在1970年中国参加联合国之前，即与北京建交，成为继
英、法之后第三个承认北京的西方国家，并反对美国轰炸北越，也对美国在南北越
和谈上的消极作为不以为然。
综上所述，美加特殊关系的建立，其实颇为曲折，大致分为四个阶段：
一、1776～1819年：加拿大仍为英属地，依赖英国军力保护。
二、1819～1895年：美加人民扩大交流，全面发展连带关系。
三、1895～1940年：英美建立特殊关系，扩为美加特殊关系。
四、1940年至今：加拿大转为依赖美国，维持原来特殊关系。
1999年4月下旬，民进党籍前台北市长陈水扁在访美期间，提出愿与北京发展
「国际特殊关系」，尽管概念还有待厘清，但基本上已经正视两岸具有历史遗留的
特殊政治关系，以及两岸的经贸联系正在迅速深化。
但从美加特殊关系的形成来说，目前台湾与大陆的交往，可说是不完整地混合
了美加关系的前三阶段，一方面在军事上仍有赖美国保护，二方面在社经上已经扩
大全面民间交流，三方面在外交上也必须因应美中建立战略性伙伴关系的世界趋势，
逐步缓和两岸僵局。不过，三阶段不完整的同时并存，正显示两岸关系仍然充满矛
盾，尤其是北京始终不愿承认中华民国／台湾的政治实体地位，又不愿放弃对台动
武，更是两岸发展特殊关系的最大障碍。
国协：大英国协 v. 独立国协
国协意指两个以上的国家，尽管并未产生同一国际法主体，也未在主权层次上
形成联合，但已设立定期的共同会议机制，强化成员国的沟通协调。
以大英国协为例，并无所谓共同的国协领袖，各成员国可自行决定是否共拥只
具象征性意义的大不列颠君主。国协成员的定期会议，其实只是延续过去的帝国会
议，但此会议只供沟通与讨论，并无议决权限，因此并无表决机制。国协成员是否
接受英国枢密院作为上诉机构，亦由各国自行决定，成员国也有单方退出国协的权
利。
目前最具代表性的两大国协 ── 大英国协和独立国协，都是旧帝国瓦解之后
的历史遗产，但两者基于不同的历史背景，发展趋势并不相同：大英国协倾向日益
分散，独立国协则倾向日益整合。
大英国协：
1884年，大英帝国为了协调各殖民地问题，首创帝国联邦同盟，随后又在1887
年召开第一次殖民地会议，开始建立帝国内部的磋商制度。1919年巴黎和会，各自
治领以大英帝国代表团的成员出席，加、澳、南非、纽西兰、印度更分别成为国际
联盟的成员。
1926年英国通过Belfour报告，表示「英国和各自治领是大英帝国内部的自治
实体，地位平等，在内政和外交事务上并无关系，但以对英国君主的共同效忠而联
成一体，作为国协成员自愿结合在一起」，可说是对国协议位的扼要说明。 这份
报告在1931年以法律形式确定，大英国协因此正式成立。
1932年，英国与各自治领签署一系列贸易互惠协议，确立类似关税同盟的帝国
特惠制，并组成英镑集团。随后又因应二次战后殖民地纷纷独立的风潮，取消国协
成员必须「效忠英国君主」的规定，1947年英国「自治领事务部」也改名为「国协
关系部」。国协成员1970年30国，1980年45国，1990年50国。
在1956年苏伊士运河危机之前，大英国协还维持总理定期会晤，并在联合国相
关组织中联合提出候选人名单，随即因为国际形势的转变，使国协成员转向不同阵
营，逐渐导致国协的分崩离析。主要的政治矛盾有四：
一、冷战造成东西方矛盾。
二、先进国与后进国的矛盾。
三、白人国与非白人国的矛盾。
四、美国取代英国的霸权地位。
1956年7月，埃及宣布对苏伊士运河国有化，因而引起英法联军的入侵行动。
结果在印度、巴基斯坦、锡兰等地，都爆发反英示威，英国立场只得到纽澳支持，
非白人的亚洲各国都反对英国立场，加拿大和南非则弃权，颇能凸显出国协内部先
进国和后进国的矛盾。
1958年起，印度推动亚非不结盟中立政策，促使国协成员拒绝参加冷战军事集
团，因而与英加纽澳所参与的西方集团发生矛盾。1961年3月，国协更因为南非问
题分裂，尽管英国再三坚持，仍然无法阻止其它成员国反对南非参加国协。1965年
11月，南罗得西亚白人单方宣布独立，试图从新成立的黑人国家分离，也导致国协
内的非洲成员和英国的激烈冲突。
美国霸权的崛起，也使英国失去主导国协的地位。例如美加形成北美防务体系，
美澳纽签订防务协议，都排除英国的参与，其它地区也有类似情形。
除了政治矛盾之外，国协原有的帝国特惠制也因为世界经济形势的转变，面临
前所未有的冲击。主要的经济冲击有三：
一、美日欧的崛起，大幅削弱英国在国协市场的地位。
二、国协成员为了发展民族工业，宁可转向保护主义。
三、英国转向欧洲发展，降低英国对国协市场的依赖。
尤其是1967～68年爆发英镑危机，也使不少国协成员对英镑失去信心。1972年
6月英格兰银行将英镑改采浮动汇率，更使英镑区失去实质意义。
因此即使大英国协的成员仍在继续增加，但不管从政治或经济来说，除了增加
另一个国际对话机制外，早已分崩离析，丧失了早期功能。
独立国协：
1991年12月8日，三个前苏联的斯拉夫人国家俄罗斯、乌克兰、白俄罗斯，共
组独立国协（Commonwealth of Independet States﹐CIS）。基本上，这是1988～
91年苏联瓦解以来﹑重新展开的国家联合尝试，至1996年已有12国。俄罗斯重建国
协的思考有二：
一、保有前苏联的统合要素，重新建立一个新的政治共同体。
二、以欧体和北约为典范，分别在经济和军事上，重新整合各共和国。
1991年12月21日，独立国协成立国家元首会议，随后于1993年1月22日通过「
独立国协宪章」。 该宪章第一条即开宗明义规定：「国协在各成员国主权平等之
原则下建立。成员国是自主的和权利平等的国际法主体」，并在第一条第三项注明
「国协不是国家，亦不拥有超越国家的权力」，规定在各成员国之上并无凌驾的超
国家组织。第九条则规定「成员国有权退出国协」。
为了确保各国的独立自主地位，宪章第三条进一步规定：「尊重成员国主权，
不可剥夺的民族自决权利和无外来干预下，支配自身命运的权利」、「国家边界的
不可侵犯，承认现存疆界并放弃非法的领土要求」、「国家领土的完整性，并放弃
旨在瓜分他国领土的任何行为」、「不使用武力或以武力威胁反对会员国的政治独
立」、「以和平方式解决争端」、「在国家间的关系，国际法具最高地位」、「彼
此不干预内部和对外事务」等原则。
国协最高机关是国家元首会议，「讨论与决定关于成员国共同利益领域活动的
原则性问题」、「一年召开两次会议。一个成员国的提议，即可召集临时会议」（
第21条）。政府首脑会议则「协调成员国行政机关在经济、社会及其它共同利益领
域的合作」、「一年召开四次会议。一个成员国政府的提议，即可召集临时会议」
（第22条）。两会决策都采共识决（全体同意），「任何国家可声明本身对此或彼
问题不感兴趣，但不视为通过决议的障碍」（第23条）。
为了避免大国主导，两会通常在白俄罗斯的明斯克市举行，并依照成员国国名
的字母顺序，轮流担任会议主席。除了两会之外，自1991年12月成立以来，已经组
成超过50个专属独协的机构，其中较重要者包括：国会联席会、咨询协调委员会、
外交部长会议、国防部长会议、军事合作协调本部、边防部队司令会议、人权委员
会、经济法院、关税会议、电子能源会议、国家经济会议、跨国银行、联合部队司
令部等等﹐不少机构都延续了前苏联的协商架构。
独立国协的迅速发展，主因是各成员国在原苏联统合下，原就具有高度的经济
互赖，因此各国在独立后往往很难自主发展，必须延续部份前苏联的合作架构。不
过，由于国协组织繁杂，功能重叠混淆相当严重，加上决策执行常有障碍，因而导
致国协逐渐质变，转为两种政治整合形式：
一、双边模式：即俄罗斯主导的双边合作。
二、区域模式：如1992年黑海经济区协议、1993中亚五国协议等等。
更严重的是，由于迥异的历史经验，成员国对国协的态度并不相同，如于1994
年，独立国协已经通过270项决议，但部份成员国只批准40项，部份则批准150项，
个别差异甚大。 主因是俄罗斯始终强调主导地位，叶尔钦也表示俄国与前苏联共
和国是「特殊关系」，甚至一度扬言俄罗斯要成立第二外交部，主管国协成员国事
务等等。尤其在军事方面，俄罗斯常将自己的国家利益混同为国协利益，因而造成
难解的冲突。
两相比较，大英国协成员由于国土并未毗邻，经济互赖又低，双边关系因此日
趋分散；独立国协成员因为国土毗邻，经济互赖又高，双边关系因此难以脱钩，部
份成员国甚至还有重新联合的趋势。
国协概念在两岸关系的运用，尽管在1996年总统大选期间，曾由林洋港提出，
但并未进行深入讨论。1997年12月，沉君山、翁松燃、马英九、陈其南、朱云汉等
学者共同发表「中华两岸联合会（Chinese Cross-Strait Joint Council）刍议」，
可视为「准（proto）国协」的预备性架构。刍议主张「应以建立一种过渡性政治
关系，以及处理这种关系的机制与架构为阶段性目标」，作为「两岸永久性政治关
系建立前的过渡性架构」。
具体方案是「在各自的政治与法律架构（包括国号与体制等）一切不变的前提
下，在两岸间设立一个共同组织（即「联合会」），可使「国统纲领」中程阶段成
立「对等官方沟通管道」的构想具体化，目的是维持和平、解决实际问题。其设立
与运作，须遵循两岸各自之法定程序，也可成为「两会协商」的延伸，存续期间并
无上限。
「联合会」下含双边性的「两岸会议」与各功能委员会，实质功能有三：
一、规划与促进两岸的交流与合作。
二、协商与仲裁两岸非政治性的议题或争议。
三、协调两岸政治性（包含国际活动）的议题。
「联合会」虽称两岸各自的政治法律架构均未改变，但并不同于现有的两会协
商，而是试图建立常设性的双边共同组织解决问题。显然，「联合会」既未创设国
际法主体，也未凌驾在两岸当局之上，本质上并非决策体（decision body），只
是双边会议﹐并不具有独立自主的决策作用，只具有两岸授权的执行功能。就实质
内涵来说，「联合会」可视为建立两岸国协的原型，用意在建立定期的共同会议机
制，由此强化成员国的沟通协调。
邦联：过渡性质的国家联合
邦联意指两个以上的国家，在各国之上设立共同宪法，由此形成共同机关和共
同代表，例如1815～66年德意志邦联和1777～87年美利坚邦联。
相较于政合国与国协，政合国是在各自宪法上建立共同的国际法主体，并未创
设共同宪法。国协只成立国际会议，仅供成员国沟通协调，并不像邦联成立具有独
立意志的国际组织。 尽管邦联的统治权，并不能直接行使于成员国人民，但对于
成员国则具有约束力。
邦联成员平等，因此有关邦联宪章的修改，通常须经全体成员国同意（即「共
识决」），成员国有否决权和取消权，可以单方宣告邦联决议无效。 不过，由于
共识决过于困难﹐同样具有邦联性质的欧洲联盟，因而改采「加权多数」（
qualified majority），使表决门槛成为五大国加上一小国（约三分之二），藉此
同时避免表决困难和大国垄断。
德意志邦联（1815～66）：
1814年拿破仑战败后，维也纳会议试图重建欧洲秩序，同年5月30日列强确立
「德意志人国家应独立，且统一为一个联合的国家体」原则，于1815年6月8日，由
奥地利、普鲁士、巴伐利亚、汉诺威、符滕堡等「五强委员会」签署＜德意志邦联
公约＞，由41个主权邦（6个王国、31个公侯国、4个自由市）组成。其中，普鲁士
与奥地利人口共占 58％，是邦联内两大强权。由于是以德意志民族为加入标准，
因此奥地利管辖的奥匈帝国各民族并未参加。
邦联公约第2条规定：「维护德意志邦联的外在和内部安全，以及各邦的独立
与不可侵犯」，主因是在拿破仑时代，德意志公侯国常遭列强划分势力范围（如法
国势力主导下的莱茵邦联），因此试图诉诸集体力量维持和平。第11条第2项规定：
「当邦联对外宣战时，成员国不得单独与交战国谈判、停战或媾和」，更明文规范
「共同抵御外侮」的集体目标。成员国只有在不危害邦联或其它成员的前提下，才
能与其它国家缔结同盟。针对成员国之间的争端，邦联公约规定成员国不得以武力
解决，并由邦联议会组成调解委员会进行调停，一旦不成，再组织仲裁小组直接仲
裁，当事国必须服从仲裁结果。
邦联公约第10条设立「邦联大会」（Bundesversammlung），主要是议决外交、
军事、内政事务，但后来证明仍以共同防御为主。至1821年，邦联已经成立三个军
团，并兴建对抗法国的军事堡垒，至于其它非军事项目，尽管邦联公约也规定有关
商业贸易、交通、犹太人、新闻自由保障等问题，但在50年的邦联历史中，几乎完
全被忽视。
邦联的中央常设机关「邦联议会」（Bundestag），其实只是一个常设使节会
议，开会地点设于法兰克福，依公约规定由奥地利代表担任主席。议决事务有二：
一是邦联的一般事务，计有17个投票权，大邦（如奥地利、普鲁士、巴伐利亚、萨
克森、汉诺威、符藤堡、巴登等）各有一票，小公侯国或自由市，则由多个邦共同
构成一票。二是邦联的重大事务，计有69个投票权，大邦有 2-4 票，小邦各有一
票。不管何者，都采三分之二多数决。
邦联议会的决议，只能约束成员国，并不直接对人民发生效力，除非透过国内
法的转换。除非成员国政府主动请求，或国内发生严重违抗政府的暴动或反叛，或
有发生之虞时，邦联可诉诸所谓「执行程序」直接干预。一旦有此紧急状况，邦联
大会得单方决定发布命令、饬令其它成员国政府协助、动用军警等等，并派遣执行
官监督执行。
但从德意志邦联史来看，除了和平功能之外，其它成果颇为有限。主因是普鲁
士和奥地利的国家战略并不一致，成员国中甚至有其它欧洲列强代兼君主的情形（
如丹麦王于豪斯坦，英王于汉诺威，荷兰王于卢森堡），以致邦联难有共同对外政
策。邦联的经济功能不足，也使其它邦际经济组织因应而生，例如德意志贸易及商
业同盟、德意志关税同盟、南德关税同盟／租税同盟等等。
1848年革命，使邦联暂时中止，镇压革命后，邦联又于1850年重新开张，但普
奥相争的基本矛盾并未解决。1866年，邦联终于因为普奥战争面临摊牌，邦联议会
竟然通过奥地利的申请，发布对普鲁士宣战的动员令，公然违反邦联公约有关互不
侵犯及不以武力解决争端的规定，结果导致普鲁士片面运作解散邦联，最后更因为
普鲁士的战胜而正式瓦解。
美利坚邦联（1777～87）：
相较于长达41年的德意志邦联，美利坚邦联的存在历史只有10年。1777年11月，
通过「邦联和永久联盟条款」，翌年已经有11州批准参加， 但因为各州对于中央
集权的疑惧，因此邦联并无行政部门，只有邦联国会。
邦联国会只设一议院，由每州派出 2-7 名代表组成，代表由各州州议会任命，
任期一年，可随时罢免，任何人在六年内不得担任超过三年。代表薪资由州支付，
以州为单位投票，每州只有一个投票权。
邦联国会的权力如下：宣战和媾和、对外关系、派遣驻外使节、缔结条约和结
盟、向各州摊派邦联岁入、发行货币、借款、维持海陆军、解决州际争端、建立邮
政系统、规定度量衡等等。凡涉及外交、财政、军事的权力，必须有9个州（共13
州）同意才能行使，非经全体一致同意，不得修改邦联条款。
邦联国会既无权向各州征税，只能根据各州土地价值按比例摊派到各州，但各
州却未必如期缴纳。例如1781～86年，各州应缴款项为1500万，但邦联实际收入不
到250万，财政十分困难。由于对外战争尚未结束，邦联不得不大量举债支应，并
大幅发行纸币，因而造成货币贬值和通货膨胀。
邦联也无权管制州际和对外贸易，因而导致各州各自为政，设置贸易壁垒，妨
碍国内市场的统一，各州自行对外贸易，也造成进出口的失序。最严重的是，邦联
海陆军规模甚小，常须仰赖各州民兵，难以因应英国和西班牙的威胁。
不过十年，各州即痛感邦联的缺失，因而在1787年召开制宪会议，克服大小州，
南北方的矛盾，终于使美国宪法从邦联制迈向联邦制。
综合德国和美国的历史经验，可知邦联在本质上并不稳定，只是政体形式的过
渡，不是退回成员国的各自为政（如普奥分家），就是深化成员国的结合程度（如
美国联邦制），很难长治久安。所以如此，在于邦联政府的权限不足，并不足以因
应人民和国家的需求，往往被迫改以更小的有效单位（如单一国家）或更紧密的政
治整合（如联邦制）才能存续。
全方位双边架构：对两岸关系的启示
本文从国家联合切入，经由不同国家的历史经验，就政合国、国际特殊关系、
国协、邦联四种政体形式分别讨论，试图从中寻找两岸关系架构的启示。
用意在使两岸的统独之争，从零和赛局转向制度辩证，使台湾与大陆展开自我
认识和互相认识的良性循环，亦即两岸将经由不断的竞争与合作，不断克服矛盾、
保留合理成份、进而展开自我提升和互相提升。
两岸僵局的突破，关键在于如何克服统独对立的零和思惟，以便在两岸终局形
成之前，确保两岸关系的和平稳定，酝酿更丰富、更多元的新思惟。
作为新思维的第一步，两岸必须先搁置主权争议，从制度设计的角度，力求在
两岸关系架构中纳入平等、民主、自主的内涵，才能为两岸关系的和平稳定走出困
局。台湾和大陆，首先必须承认两岸具有历史遗留的特殊关系，包括渊源深厚的分
治政府，以及迅速发展的经贸联系，由此才能从国家联合的不同历史经验中得到启
示。
就目前形势来说，两岸严重缺乏互信，并不可能采取共创国际法主体（政合国）
或共创宪法（邦联）的国家联合型态。特殊关系和国协所强调的全方位双边架构，
才是两岸值得深思的方向。
就特殊关系来说，两岸应思考如何使美中台三角关系，发展成平行互惠的美中、
美台、中台三组正面关系，唯有在稳定和平的美中台三角关系基础上，两岸透过社
经文化的持续交流，才可能水到渠成，结出特殊关系的成果。
就国协来说，由港台学者提出的「中华两岸联合会」构想，作为迈向国协的预
备性架构，颇值得进一步构思。最大难题，在于厘清双边机构和两岸政府的负责关
系，确定权责范围和监督方式，才能得到台湾人民的信服。
1 G. Jellinek, System der Subjektiven oeffentlichen Rechte 2, Aufl.
1919, S. 306, 引自萨孟武，《政 治学》（台北：三民，1983），页93。
2 二者区别，参考张亚中，《欧洲统合：政府间主义与超国家主义的互动》（
台北：扬智，1998）。
3 Karl Deutsch, The Analysis of International Relations (Prentice-
Hall, 1978), p.245.
4 林佳和，《独立国家政治整合模式研究》，页7-8。民主进步党中央党部委
托研究，1999年3月；彭明敏，《平时战时国际公法》（台北：三民，1962），页
101。
5 王曾才，《西洋近世史》（台北：正中，1978），页607-609。
6 Dennison Rusinow, “Ethnic Politics in the Habsburg Monarchy and
Successor States: Three ‘Answers’ to the National Question”, in
Richard L. Rudolph and David F. Good (eds.) Nationalism and Empire (St.
Martin’s Press, 1992), p.251.
7 邵宗海，《两岸关系：两岸共识与两岸歧见》（台北：五南，1998），页
349。
8 《联合晚报》，1999年4月9日，第2版。
9 Deutsch, op.cit., 244-245.
10 K. J. Holsti, International Politics ( Prentice-Hall, 1988), p.
436.
11 杨令侠，《加拿大与美国关系史纲》（天津社会科学院，1995），第1-2章。
12 用富兰克林的话来说，美国要设法在美加边境保持一个可供出入的大门。
13 加拿大总理Trudeau曾说：「跟美国在一起，就好象睡在一头大象旁边，大
象每一抽动或每一打鼾，加拿大都会受到影响」，引自杨令侠前书，页113。
14 Holsti, op.cit., p.438.
15 林佳和，前文，页29-30。
16 陈乐民、王振华、胡国成，《战后英国外交史》（北京：世界知识，1994）
，页193。
17 谢福助，《苏伊士运河危机》（台北：韦伯文化，1998）。
18 陈乐民等，前书，页210-212。
19 尹庆耀，《独立国协研究》（台北：幼狮，1996）。
20 「独立国协宪章」引自毕英贤，《俄罗斯》（政大国关中心，1995），附
录三。
21 吴玉山，《抗衡或扈从》（台北：正中，1997），页27。
22 刍议全文，参见《九十年代》，1998年4月，页57。
23 朱建民，《国际组织新论》（正中，1976），页3-4。
24 美国反联邦主义的著名代表John Calhoun强调的「同时多数决」（
concurrent majority）。
25 奥地利等于同时参加两个国家联合：奥匈帝国和德意志邦联。
26 林佳和，前文，页26。
27 前文，页29。
28 有关美利坚邦联，参考Gordon Wood, The Creation of the American
Republic, 1776-1787 (Norton, 1969); William Riker, The Development of
American Federalism.
29 Delaware于1779年批准，Maryland直到独立战争胜利前夕，1781年3月才批
准。
30 类似制度辩证的观点，详见郭正亮，〈从分合到联立：迈向统独新思维〉，
收于夏潮基金会编《一个中国原则面面观》（海峡学术，1998），页328-349。
郭正亮：东吴大学政治系副教授