非政府组织(NGOs)与全球社会

Adam Heyd 文 王新松 译

非政府（常被直接称为NGOs）近年来已成为全球社会和政治的一个重要组成部分。随着非政府组织数量的增多，它给社会带来机遇也带来了潜在的问题。非政府组织的普遍存在也让许多人心存疑惑，这些组织如何运转？其目的是什么？他们如何实现变革？本文试图客观地阐述非政府组织运作中的正面和负面的几方面问题，同时探索这些组织如何影响国家和社会。本文既非支持亦非反对非政府组织的存在，而是介绍关于非政府组织的知识并讨论它是如何改变全球事务的。

概念

为了能够衡量非政府组织在全球社会中的作用和重要性，我们有必要先为它下一个定义。有很多人都尝试给非政府组织下定义，但是要把各式各样的组织和活动囊括在一个定义中仍是有困难的。在《国际法词典》中，非政府组织的定义是“一个私营组织，在国际事务中为各国的私营组织建立合作机制”。《公共国际法百科全书》则谨慎地区分政府和非政府行为，把非政府组织定义为“非由政府或政府间协议而成立的私营组织，能够通过其活动在国际事务中发挥作用”。总的来说，这些宽泛的定义认为非政府组织是指试图为其成员或所代表的人群的集体利益提供协助或游说的私营组织。

符合这个定义的既有国际非政府组织也有国内非政府组织。国内非政府组织指那些只在国家内部存在并在社会和国家内部发挥作用的组织。国际非政府组织指那些在国家和社会的不同层级发挥作用的组织，他们也可能在一个或多个国家中实施项目，也可能超越传统的政治边界而聚焦国际事务。国内非政府组织在解决国家内部问题时发挥很重要的作用，不过本文主要集中探讨国际非政府组织，包括其历史、运作方式、以及与和它合作的政府和政府间组织的关系。

起源

非政府组织在全球舞台上以各种形式存在了已经至少200年。Charnovitz认为非政府组织最早出现是在19世纪初，主要是在美国和西欧盛行[1]。这些组织的主要主张包括废除奴隶制、支持自由贸易、增强国际法的作用、世界和平、运输方面以及禁毒。早期的非政府组织包括像“‘废除奴隶制’ 宾西法尼亚社团”（1775）、“全球和平联盟”（1866）、“红十字会”（1863）、“‘抵制鸦片贸易’安格鲁-东方社团”（1874）等。Charnovitz也指出非政府组织的流行也因时而易——自从19世纪初出现后，非政府组织对全球事务的参与在1934年到达高峰，随着战争的爆发并且政府加强权力掌控，非政府组织逐渐淡出国际社会。二战后，非政府组织对国际事务的介入得到了官方的认可，然而由于冷战的原因，直到60、70年代私营组织才开始在国际舞台发挥重要作用。

自60年代以来，学者们认为非政府组织对总体的国际政治和全球社会的影响越来越重大。这部分上是由于非政府组织数量的迅速增加：1948年，被联合国认可的在国际层面运作的非政府组织有41家；截止到1998年，这个数字已经超过1500[2]。70年代初，联合国为非政府组织的发展起到了促进作用，它邀请非政府组织来协助策划召开一些国际会议如1972年的“人类环境斯德哥尔摩大会”。在过去30年中，联合国的工作扩展到了诸如发展、人口以及食品援助等其它领域，这为非政府组织与政府和国际政府间组织并肩工作提供了更多的机会。另外，冷战的结束终止了世界政治的两极化，许多政府和国际政府间组织开始把诸如环境和人权等问题放到工作议题中更重要的位置。随着政府的负担增加，并且全球相互依存不断加强，为了解决更多的问题，政府与非政府组织的合作已经越来越普遍。

功能与方式

非政府组织在追求其目标的过程中承担了很多的功能。世界银行认为非政府组织的功能主要有几大类，包括保护穷人的利益、减轻苦难、保护环境、提供基本社会服务或推动社区建设[3]。这些都是非政府组织为需要帮助的群体所提供的服务。然而非政府组织也不仅仅是提供照顾或服务，许多组织也尝试增强当地社区的自身力量而使社区能够自我保护，这包括鼓励当地组织照顾当地的穷人和病人，并且对外表达他们对社区和地区的担忧[4]。除此之外非政府组织还有其他一些重要的功能，比如重新整合向当地组织和社区提供的援助资源等。不论何种非政府组织，都是通过各种方式尝试解决那些他们认为其他部门无法或不愿解决的地方或是全球层面的问题。

非政府组织采用各种方式实现其功能。Simmons认为这些方式可归为四种：改变政府或国际政府间组织的工作议题、在冲突各方间斡旋、使政府更透明和负责从而树立合法性、当其他组织力量不足时对问题的解决付诸实践[5]。除了在政府方面做工作以外，非政府组织还通过鼓励基层社区参与选举、会议以及教育论坛等方式来帮助增强社区的力量。

优势与劣势

非政府组织有几个优势使它能有效实现目标。这些组织很多都规模很小，或者即便规模稍大也是依靠很多志愿者来运转。规模小且管理费用低使得这些组织比大规模的政府或其他组织更容易适应地方情况。其成员的热情与责任感也使得这些组织能够成功。很多非政府组织具有社区发展的经验并对地方情况有细致的了解，通常他们比政府或政府间组织更适合解决某些发展领域的问题。他们也经常能够介入到政府无法或不愿解决的政治上敏感的领域或问题。

虽然在解决发展领域的问题上有一些优势，非政府组织仍面临一些问题。首先，各种非政府组织间的协调与合作通常比较难，因此，各组织或是因项目重复而不能有效解决问题，或是各组织对某些问题都没有照顾到。有时候因缺乏协调而可能会导致组织间为了争夺项目而造成直接竞争。这个问题在救助领域尤其明显，在该领域少数几个大型组织掌控着所有的项目活动。第二，非政府组织能否发挥作用主要取决于捐助者。非政府组织有可能因此而只是追求捐助者的目标——通常只专注于短期项目或是时下流行的项目，而几乎不考虑长期效应。最后，尽管许多非政府组织被认为是（并且自认为是）能够民主地代表他们所服务的地区或群体，有时候也不尽然。正如Zaidi所说，有些组织“最后是为社区‘着想’，但经常否决民意”[6]。在这些情况下，非政府组织所努力促成的公民社会可能会被其自身不民主的行为所破坏。

非政府组织和政府的关系

人们通常认为非政府组织和政府间是相互对抗并有相反的工作目标。这个看法有一些根据：非政府组织的活动在1960、70年代能够扩张部分上是由于政府的失灵。许多私营机构成立时都对政府持批评态度，一些组织则继续把自己打造成与政府的大规模且呆板的形象截然不同。Wapner发现在非政府组织帮助基层社区增强权力的情况下，国家政府的权力可能会有所削弱[7]。还有一些情况下，非政府组织资助的项目可能与政府的政策不同或是直接挑战政府政策，这有时会影响国家行为。结果，政府会对非政府组织产生怀疑甚至敌意。在许多政府和非政府组织中都有一种看法，其中一方的存在会妨碍另一方的健康发展[8]。这种看法不可避免地带来双方的冲突，同时导致更多的怀疑和反感。

尽管非政府组织和政府间有某种程度上的敌意，但是这种认为非政府组织从根本上是与政府作对的看法是有误的。美国前总统克林顿在最近的一次采访中指出了政府--非政府组织间重要而复杂的关系[9]。他认为非政府组织并非反对政府，而是一种新型治理模式中的一部分，在这个模式中，各种政府与非政府机构共同解决一些公共问题，而在共同解决这些问题时双方的关系是复杂的，不能简单地看作是对抗关系。在许多情况下，非政府组织和政府机构的共同努力能够为一个国家或地区的问题提供最好的解决方案。政府机构更适合处理宏观经济决策，比如修建和维护公路等基础设施；非政府组织能够为基层社区提供有价值的帮助，而大规模的政府机构就缺乏这种能力。就发展领域而言，因小型政府和联合国的力量不足，非政府组织就得以介入填补空缺。比如，1992年非政府组织为发展中国家提供了80亿美元的援助，占所有援助的13%，而且比联合国提供的总援助还要多[10]。然而，非政府组织的部分或全部项目可能是政府项目或者是政府资助的，这也反映出非政府组织与政府间在解决问题时的关系常常是互补的，这种联系也是必要的。在非政府组织通过鼓励更多的公共参与而为基层社区赋权的过程中，来自中央政府的支持通常是必要的。在有效地解决问题的过程中，非政府组织和政府间看似矛盾的关系确是有了新的变化，这些需要我们进行更深入地分析和理解。

尽管很多非政府组织与政府和政府间机构保持紧密地联系，后者仍对前者保持警惕和怀疑。政府可能会认为这些组织是外国机构或政府的代理，或者认为他们是要鼓动老百姓反对政府。这种怀疑也许是不可避免的——的确非政府组织很多情况试图促进更多地参与并建立更强大的公民社会，而这些都被认为是对政府权力的一种威胁。另外，非政府组织和政府可能会争夺资金，并因此造成对资金来源国政府的怨恨。然而非政府组织的发展也是不可避免的。政府和政府间机构正面临着很多新问题，同时面对着非政府组织渴望解决这些问题的潮流，因此对非政府组织进行抵制是困难的，而且也不符合各方的最佳利益。一些发展中国家的政府已经开始设计引入非政府机构的系统。斯里兰卡政府已经开始通过开展在职业、管理和领导等方面的培训来支持非政府组织的活动[11]。人们希望，如果非政府组织更加普及并且政府更透明和负责任，这种形式的合作能够增多并且政府对非政府组织活动的抵制能够减少。

非政府组织（NGO）这个概念包括了目标不同和运作方式不同的范围很广的组织。这些组织已经存在了一段时间，近年来政府和社会开始面临的新的、复杂的问题又使更多的私营组织参与进来尝试解决这些问题。尽管这些组织仍有很多问题，他们在世界政治和全球社会中仍会更加普遍。如何为非政府组织在政府内或政府间发展创造空间仍是政府和政府间组织所要面对的一个重要问题。虽然有些政府仍选择抵制，但是探索政府与非政府组织间新形式的合作对有关各方来讲都是一个更具创新性、更实惠的选择。

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[1] Charnovitz, Steve, “Two Centuries of Participation: NGOs and International Governance.” Michigan Journal of International Law, Volume 18 (1996-1997). p. 190.

[2] Simmons, P.J., “Learning to Live with NGOs.” Foreign Policy, Issue 112 (Fall 1998). p. 84.

[3] See “Categorizing NGOs”, at http://docs.lib.duke.edu/igo/guides/ngo/define.htm

[4] Streeten, Paul, “Nongovernmental Organizations and Development.” Annals of the American Academy of Political and Social Science, Vol. 554 (Nov. 1997). p. 199.

[5] Simmons, p. 84.

[6] Zaidi, S. Akbar, “NGO Failure and the Need to Bring Back the State.” Journal of International Development, Volume 11 (1999). p. 266.

[7] Wapner, Paul, “Politics Beyond the State: Environmental Activism and World Civic Politics.” World Politics, Vol. 47, No. 3 (Apr. 1995). p. 335.

[8] Sinha, Dipankar, “Government-NGO relations in Asia: Prospects and Challenges for People-Centered Development.” Journal of Third World Studies, Fall 1999. p. 190.

[9] “Bill Clinton on ‘This Week with George Stephanopoulos’”. ABC News. September 18th, 2005. Taken from The New York Times Online, September 19th, 2005. http://www.nytimes.com/2005/09/18/politics/18clinton-text.html

[10] Simmons, p. 87.

[11] Streeten, p. 207.

(转载本文请注明“中国选举与治理网”首发)

来源:德赛资料室