选举法修改和人大转型
--民权论之三十三
范亚峰

新闻周刊2004年8月30日

亨廷顿认为选举制度和言论自由、结社自由、分权制衡是民主制度的核心内容，而选举制度进而被一些学者看作民主制度的根基。此次全国人大修改选举法，引入预选、鼓励竞选，意义重大、影响深远。
1979年选举法中对直接选举中确定正式代表候选人规定了预选的方式。1986年修改选举法时取消了预选的规定。1995年再次修改选举法时，又恢复了间接选举的预选规定，明确规定预选后仍必须实行差额选举。但对直接选举考虑到投票的困难，则没有恢复预选。关于县乡两级人大代表的直接选举，1995年选举法规定：“由选民直接选举的人民代表大会代表候选人，由各选区选民和各政党、各人民团体提名推荐。选举委员会汇总后，在选举日的十五日以前公布，并由各该选区的选民小组反复酝酿、讨论、协商，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单，并在选举日的五日以前公布。”选举法的这一规定几乎不具备可操作性，例如什么是“充分酝酿、讨论、协商”，酝酿讨论协商的方式怎样确定，“较多数”选民如何定义，其意见如何表达等等都没有明确的规定，而人大也没有作出进一步的法律解释。在选举实践中，只是由选区的选民小组反复酝酿讨论协商来确定正式代表候选人，这一过程成为人民代表民主选举中不民主、不透明，从而易发生黑箱操作的一个阶段。“反复酝酿”做得好的标准，是“三上三下”，但酝酿的次数多次反复并不表明这样酝酿出来的正式候选人名单符合较多数选民的意见，因为没有像选票那样的客观标准，所以很难让选民信服。而预选制度的优点是体现了程序化、透明度、竞争性、公正性。预选一般采取集中投票、公开计票、当场公布投票结果的方式。引入预选和鼓励选举人宣传的意义在于把确定性选举转变为竞争性选举，实行竞选。
修改选举法这一基本的选举规范，将影响到选举制度的操作和程序。选举法的修改，应改进立法技艺，注重选举规范的统一和选举程序的可操作性问题，所以对于提起预选的条件、预选的过程、预选的计票规则等宜予以详细、具体的规定，避免出现如以前选举法中的“较多数选民”、“反复酝酿”等含义模糊的概念。修正案草案把预选的具体程序，交由各省、自治区、直辖市在实施选举法的具体办法中规定，未必是恰当的做法，有可能引起新的关于选举制度的规范、程序和操作的混乱。此前的选举法曾经被一些地区扭曲为先预选、后等额选举的不恰当运作，那么此次选举法修改之后，在没有违宪审查机制的制度环境下，我们怎样保障地方具体办法的规定合乎选举法修改的精神呢？
总的说来，此次人大修法表现了官方对于民间的善意，是对于民间制度创新的接纳和肯定，体现了中国宪政建设进程中自下而上与自上而下两种路径的良性互动，由此形成了新的规范反思机制。这表明人大已经不满意于过去二十多年的立法理性为中心的立法模式，而开始转向统筹兼顾立法理性、司法理性和民意诉求等要素的程序理性的立法模式，力求缓和立法的显规则与社会生活的潜规则之间的冲突，在中国社会的生活中逐渐生成中国人的法律，演化出中国法治秩序的模式。程序理性包括程序性、主体间性、反思性、实践性、整体性等内容，程序理性的形成，既通过商谈和交往，也靠自我反思。人大此次修改选举法对于选举实践问题的重视，表现了人大的程序性和尊重民意的主体间性，表明人大与民意的真实联结在逐渐增强。
虽然如此，我们看到，此次人大的修法表现出过分的谨慎，这体现在全国人大没有把民间进一步扩大直接选举、改进选区划分方式方法、进一步缩小农村与城市每一代表所代表的人口数的比例等建议列入议程，没有给予正面的回应。而事实上，通过基层选举的适当扩大，鼓励民众有序参与公共生活，有助于体现选举制度的普遍、平等、直接、秘密、自由原则，培育中国民众的民主意识，积累中国宪政建设和平转型的规则和资源。政治需要决断，失之于专断和失之于拘谨两极皆不合明智、中道的政治智慧。就此而言，人大距离转变为真正的议会还任重而道远。