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制定我国1954年宪法若干历史情况的回忆──建国以来法学界重大事件研究（30）
董成美
我是在1954年初从中国人民大学法律系借调到国务院政法委办公室的，但去不久又将我借调到中华人民共和国宪法起草委员会。当时，我的直接领导是彭真和毛泽东秘书田家英，田家英当时也是中央政治局的秘书。
1953年1月13日，中央人民政府委员会第20次会议作出决定，成立以毛主席为首的中华人民共和国宪法起草委员会，负责宪法的起草工作。1953年12月24日毛泽东带着当时的中央政治研究室的主任陈伯达，副主任田家英和胡乔木等到杭州，在毛泽东亲自领导和参加下进行工作。1954年1月7日到3月9日，共两个多月，期间草拟了100条条文的中华人民共和国宪法草案最初稿，并编辑了三辑资料，叫《宪法参考资料》。第一辑是1918年苏俄宪法和1924年苏联宪法；第二辑是美、英、法、德意志和瑞士宪法；第三辑是从清朝、北洋军阀到国民党蒋介石的宪法和宪法性文件。这三辑资料于1953年3月以中央人民政府委员会办公厅的名称印刷后发放，发给所有宪法起草委员会的委员以及参与宪法起草工作的有关人员。在杭州期间，还由董必武、彭真、张际春等组成研究小组，聘请当时著名的法学家周鲠生、钱端升为法律顾问，叶圣陶、吕淑湘为语文顾问。对杭州起草的宪法草稿，中共中央前后又讨论了三次，每次都作了很多修改，由于许多情况包括不进去，因此从100条增加到110条，即又增了10条，当时总想弄个整数。这样形成了一个宪法草案初稿。1954年3月23日将这个宪法草案初稿提交中华人民共和国宪法起草委员会第一次讨论，由陈伯达做了说明。讲了8个问题：（1）工作经过；（2）工作方向；（3）宪法草案是以共同纲领为基础，同时又是它的发展；（4）宪法草案反映了我们国家过渡时期特点；（5）宪法草案规定的国家政治制度和苏联以及各人民民主国家是同属于社会主义类型的；（6）宪法草案保证公民的各种权利，同时规定了逐步扩大物质保证的措施；（7）宪法草案保证国家各民族在平等的基础上友好、互助、合作；（8）宪法草案的结构。主要讲了为什么要制定1954年宪法的原因；一是为了巩固革命成果；二是总结人民民主革命的新中国成立以来所出现的社会关系的伟大变革；三是保证人民能实现建设社会主义的共同愿望。陈伯达这个人很懒，在起草宪法中没干什么事，却抢着要去做这个说明，而这个说明也不是他写的，他不干实事，出风头的事非干不可。我国第一部宪法的制定过程是由1953年1月到1954年9月，共一年零九个月，是搞的很仔细的，是在充分民主基础上进行的。最初是由中共中央提到中国人民政治协商会议全国委员会，建议开始筹备宪法起草，再由中国人民政治协商会议全国委员会向中央人民政府提出建议。中央人民政府委员会组织了以毛泽东为首的宪法起草委员会，委员共32人，包括了中国共产党、各民主党派、各人民团体的负责人、社会公众领袖和专家们。
宪法草案经过了三次规模巨大的群众性讨论。
第一次：1954年3月中共中央提出宪法草案初稿，中国人民政治协商会议全国委员会在北京组织了17个讨论单位，朝鲜的中国人民志愿军、中国人民解放军共成立了18个讨论单位，共8千多人讨论了两个多月，提出意见经过整理后共6千多条，经过宪法起草委员会修改补充后，由中央人民政府通过成为中华人民共和国宪法草案，这次讨论实际上把中共中央关于宪法草案的建议变为各民主党派、各人民团体、各界人士领导人的共同建议。最后由中央人民政府委员会通过成为正式的宪法草案。中央人民政府委员会第三十次会议决定于1954年6月14日公布，交付全民讨论。
第二次：宪法草案的全民讨论。这是参考了苏联1936年宪法草案的全民讨论决定这样做的。这时，毛泽东决定要对草案的条文写一个解释性的材料，经过毛泽东的同意，由田家英带领我和其他几位同志及陈伯达的两个秘书（史敬棠和姚洛），再加上田家英的秘书逢先知（现任中共中央文献研究室主任，曾著有《毛泽东和他的秘书田家英》一书，逢先知曾长期为毛泽东管理图书，当时在中共中央办公厅工作。）和田家英警卫员共十人到北戴河中共中央疗养院进行工作。此时一本杂志为配合宪法草案的全民讨论，登载了一篇从苏联法学杂志上翻译来的关于1936年苏联宪法草案的全民讨论情况的文章。对这篇文章毛泽东看得很仔细，用钢笔划了许多他认为重要的地方，有的地方划了两道，还加上圈的。他对苏联全民讨论中关于宪法草案公民基本权利义务和国家机构部分提出意见数量的百分比特别注意，，划了好几条笔黑线，毛泽东将这篇他看过的文章批示立即给北戴河的田家英及我们看，看后退给他。当时毛泽东是十分认真的。我们当时的工作是很紧张的，但也是很愉快的，田家英平易近人，常爱开玩笑，他知识面很广，吟诗猜迷，文人作风，大家叫他田夫子，他喝酒很厉害，常常喝醉，毛泽东都知道他喝酒厉害。有一次他去毛泽东那里（毛当时来北戴河休养，中央警卫局的部队站双岗我们就知道毛来了），毛泽东见他来了说，田家英来了给他最厉害的酒。田在毛那里喝了最厉害的酒后，回到我们这里还是要喝，他的酒量很大，一小瓶二锅头一口气就能喝完。他喝醉酒后有一个特点即不会乱说、胡说和耍酒疯，他和我说：“我酒醉心明白。”他长期跟随毛泽东锻炼得十分慎重，他说：“主席要求很严，我作为他的秘书，不能出一点差错。”我曾劝他少喝酒，对身体没有好处，也难免会出差错。有一次他喝醉之后，给我讲了毛泽东的一些事，醒来后嘱咐我说：“中南海里的事不能讲出去。”要我保密，实际上我到现在也没有对任何人讲过。他常常一夜能把苏联民法教材看完，看完后就喝酒，第二天早上就向我提出这本教材的好处和不足之处，他没有专门学过法学，但能提出许多令人吃惊的意见。这是由于他有比较扎实的马克思主义理论基础和相当高的智慧，提的意见十分中肯，让人钦佩不已。
宪法条文的解释完成一半多就送给毛泽东去看，毛泽东让中央机要局印发给当时在京的中央委员和中央候补委员。这时我们感到这种对条文的解释不妥，如果发生问题是以条文为主还是以这个解释为主，而正式的解释权只有全国人大常委会才有，因此我向田家英同志建议向毛泽东请示，毛泽东决定立即停发这个材料，并收回，不再搞条文解释。
全民讨论进行了近三个月，参加讨论的人有1亿5千多万人（当时全国人口只有5亿人，毛泽东在当时说，能动员那么多人来参加讨论真不容易）。按各省、市报来，宪法起草委员会统计的绝对数字是152387987人，还不包括全国各省、市、县部分人大596万多代表的讨论。提出经过宪法起草委员会整理的意见共138万条，宪法起草委员会办公室将这些意见编辑成25大本。其中的许多重要意见单印成册，连夜分送毛泽东、刘少奇、周恩来、彭真同志。提出的138万条意见中，对宪法序言、总纲部分的意见占44.89%，其中序言部分占14.36%，总纲占30.13%，说明全国人民时刻关心建设社会主义问题；国家机构部分占30.57%；公民基本权利义务部分占19.38%；国旗、首都部分占1.4%；其他占3.76%。当时全国28个省市（台湾省除外），14个直辖市，内蒙古的自治县、许多县、市都成立了宪法草案讨论委员会。山西省组织了近一百万人的宣传队伍，四川省作报告就达16万多次，各地对宪法草案的意见都用长途电话、汽车、火车、飞机，尽快送到北京的宪法起草委员会，国家花了大量的经费。当时宪法起草委员会办公室编辑组有四、五十人参加整理全国送来的宪法草案修改意见，这四、五十人中来自中国人民大学、中央政法干校、国国院资料室等单位的同志，我当时是编辑组的总编辑。
全民讨论中提出的意见和建议，党中央和毛泽东同志都是很重视的，并认真考虑的。例如当时军队系统的同志提出在国家有四种所有制前加上“主要”两字，这就可以包括我们当时在少数民族地区还有封建所有制，甚至奴隶所有制和原始公社制。当时，毛泽东在一次会议上指出：“这个意见很好，应该加上去。”当时党中央和毛泽东同志对宪法内容和文字都是仔细推敲的。例如全国人大职权中有“决定战争与和平”一项，毛泽东主张把其中的“与”字改成“和”。毛泽东说“与”字是文言文，鲁迅就很少用这个字。还是改为“和”字好，后来就改为“决定战争和和平”。在1982年宪法草案的全民讨论中，也有人提出两个“和”字在一起不好，应把其中的头一个“和”改为“与”字，但考虑到当时毛泽东的意见是正确的，因此没有改。1954年时，请文字专家吕淑湘推敲，他也认为“与”字改为“和”字好。
第三次大的讨论是根据全民讨论的意见，宪法起草委员会对原来的草案，再次做了修改，并先后提交中央人民政府委员会在1954年9月9日举行的第34次会议和9月14日举行的临时会议讨论通过，然后送全国人民代表大会讨论审议。1954年9月15日，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京召开，由刘少奇代表宪法起草委员会向大会作了“关于中华人民共和国宪法草案”的报告，当时在中南海怀仁堂作的报告。刘少奇同志抽烟很厉害，田家英告诉他，做报告时不能抽烟，刘少奇听后说，噢，那我得先抽足烟，因此他在做报告前抽足了香烟，报告完后又接着猛抽。从9月16日开始，全国人大代表对宪法草案和宪法草案报告进行了讨论，发言的代表共计89人。1954年9月20日第一届全国人大代表1197人以无记名投票方式，一致通过了这部宪法，并由第一届全国人大会议主席团发布公告，向全国人民公布，我国第一部社会主义宪法就这样诞生了。通过的宪法，除序言外，分四章，共106条，大约9500多字。
在1954年6月宪法草案公布时，毛泽东对这部宪法草案讲了两点看法。他说：（一）恰当正确地总结了经验，反帝反封建革命的经验；建国以后各方面建设的经验；同时又总结了反面的经验（历史上各种宪法），并且总结了外国的经验，但以自己民族的经验为主。资产阶级有革命的东西，也不能全部否认。（二）恰当地正确地结合了原则性与灵活性。民主主义与社会主义原则贯彻在各方面，灵活性，统一战线，逐步实行。不逐步，就“左”，不实行，就右，社会主义的原则性与逐步实行的灵活相结合，少数民族有它的共同性和特殊性，根据特殊情况制定单行条例。宪法可以实行，而且必须实行，尤其是国家工作人员，不实行，要弹劾（共产党员要开除党籍），有了宪法，全国人民就有了清楚正确的道路，这是全国人民的总章程。这中国际上还会发生很大影响，宪法有民族性，又有国际性。究竟要多少年进入社会主义这话不要讲死了，十五年只能打一个基础，团结全国人民，团结一切可以团结的力量。国家主席的权好像太小了有些条文没有写进去，并不是谦逊，而是不科学，科学，多了也不行，少了也不行，该多少就多少。对古人今人都不能迷信，对了就信，不对就不信，我们不提倡崇拜偶象。
可见，毛泽东是很认真的，要求是严格的。有些话虽然讲得绝对一些。但如关于历史经验总结的问题；资产阶级有革命的东西，也不能全部否定的问题；原则性和灵活性相结合的问题；团结一切可以团结的力量的问题；不能迷信的问题；等等。现在看来，仍有重大的参考价值，是马克思主义的重要论述。
在宪法草案正式通过以后，毛泽东在一次会议上讲：“这部宪法是过渡时期的宪法，大概可以管15年左右。”当时毛泽东估计过渡时期需要15年左右。1954年宪法“序言”对这个问题当时写的也不很明确，其中说：“从中华人民共和国成立到社会主义建成，这是一个过渡时期。”什么是“社会主义社会建成”不明确。实际是所有制的变化。实际生活证明，我国1954年宪法通过两年以后，到1956年就基本上建成社会主义了。
在1954年宪法制定时，我们能参考的社会主义类型的宪法，主要就是1936年的苏联宪法，因而1954年宪法中有1936年苏联宪法的痕迹，有的问题后来看是有问题的。如“序言”中关于过渡时期的提出；检察机关实行垂直领导的问题；居留权的提法；等等。当然主要是根据我国的实际情况来制定的，在制定过程中也参考过资产阶级国家的宪法，如关于国家主席需要多大年龄才能担任的问题。当时在北戴河田家英同志让我打电话请示毛主席，毛主席指示说，你们查一下资产阶级国家元首是多大年龄才能担任的。我查阅了一些资产阶级国家宪法，大多规定35岁到40岁以上，后来向毛泽东汇报，他说，写35岁好不好，以后国家主席的担任年龄就定为35岁。1982年宪法又将这个年龄提高到45岁，这是考虑到国家主席需要政治比较成熟，德高望重的人来担任，这就需要一定的年龄规定。
总之，1954年宪法的通过是有伟大的意义的，这是中国历史上第一部社会主义宪法，它为我国的1975年、1978年、1982年宪法树立了一个光辉的典范。
（作者单位：中国人民大学法学院）
（Linwei小姐录入）
来源：《法学》2000年第5期