公法评论

医疗改革和医患关系的法律适用
作者：褚宸舸
（发表于2000年9月7日《检察日报》“理论新苑”版；《中国改革》2000年第十期，《山西审判》2001年第3期，各报刊发表时有删节，这里提供的是全文）

内容摘要：本文通过对医患关系法律特征的分析，提出医患关系属合同关系并认为对营利性医院与患者之间的商事关系应优先适用《消费者权益保护法》，对非营利性医院与患者之间的民事关系应适用《合同法》和《民法通则》。

医患关系，广义上讲，既包括患者通过交费就诊的法律行为而产生的其与医院之间的权利义务关系，也包括我国行政法中强制医疗情况下的医患关系。前者占医患关系中的绝大多数，后者仅针对特殊人群（比如吸毒人群、艾滋病性病人群等）。本文所谓的医患关系专指前者，即患者正常交费就诊情况下产生的医患关系。
对医患关系进行法律定位，关系到解决医患纠纷的法律适用和举证责任的承担。据报道，医药改革后我国医院将分为公立的非营利性医院和立的营利性医院。前者是事业单位法人，后者是商事法人、商事合伙或从事医疗服务的个人独资企业。两类医院的组织形式和性质虽然不同，但他们与患者之间的法律关系都具有以下共性：1、平等性。在法律关系中，医院和患者的主体法律地位是平等的，而非行政关系中的命令与服从的关系。2、自愿性。医患关系的产生和终止体现了主体双方的意思自治。根据医疗改革的精神，患者不仅可以选择某个医院就诊，而且还可以选择某个医生为其诊治。患者与其家属可以自主决定是否接受医生建议，医生不能强迫病人就诊或手术，患者及其家属可以终止治疗或出院，医院不能强迫。3、等价有偿性。医患双方对等的享有权利承担义务。医院提供医疗服务，患者者要支付相应对价。
总之，医患关系是医患双方在平等的基础上自愿按照等价有偿的原则产生的权利义务关系，这种关系属于民事法律关系，符合民事法律关系的特征。但是民事法律关系有多种，医患关系是怎样的一种民事法律关系呢？
笔者认为，医患关系是一种合同关系。
合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。医患双方权利义务的产生、变更、终止过程，实际上就是双方意思表示一致的过程。医患关系作为合同关系，具有简略性和格式性的特点，这是由医疗服务的自身特点和专业性决定的。
医疗服务合同非常简略，其形式上采用格式化，医患双方的门诊合同、手术合同、住院合同通常采用挂号费凭证、手术单、住院登记表等形式，其内容对双方权利义务规定很不详细。例如，门诊合同只是印有科室名称的挂号单。由于医学知识的专门性和医疗的时效性，医院通常不将明确具体的治疗措施写于合同之上，对患者及其家属大多采用口头告知或事后告知的形式。同时由于医患双方主观愿望和医疗客观效果之间的差异，治疗效果通常也不在合同中写明。作为代价，这种简略通常带来了双方权利义务的模糊和不确定。如果产生纠纷，法院通常需要依照法律及治疗某疾病的通常方法，对这种简略性的合同作扩大解释，以弥补合同空白条款之不足。这时医患双方的权利义务要依据公平、诚信及医生职业准则的要求来确定。
医疗服务合同作为无名合同，应适用《合同法》，《合同法》无规定的适用《民法通则》。现在的争论是医患关系能否适用《消费者权益保护法》，笔者认为，这要根据医院的性质具体研究。
《消费者权益保护法》调整的对象是“消费者为生活消费而购买使用商品或接受服务”时与经营者之间发生的社会关系。显而易见，该法调整的是作为商事主体的经营者在从事营利行为时与作为民事主体的消费者之间的法律关系，因为这种关系属于商事关系，故《消费者权益保护法》属于商法范畴。而《合同法》属于民法范畴。商法是民法之特别法，依特别法优于普通法的法理，在调整商事关系时，应优先适用商法。营利性作为商事关系的本质特征之一，营利性医院和患者之间的关系属商事关系应归商法调整，因此处理营利性医院和患者之间的关系时，应优先适用《消费者权益保护法》，《消费者权益保护法》无规定时，才适用《合同法》和《民法通则》。
我国医药改革后的非营利性医院的性质是事业单位法人，不以营利为目的，故其与患者之间应适用《合同法》和《民法通则》，而不适用《消费者权益保护法》。

晚清时期西北地区的烟毒及禁政
作者：褚宸舸

摘要：本文研究了晚清时期我国西北地区从烟毒输入地到烟毒输出地的变迁和由此引起的西北地方政府对烟毒的措施和对策，并从历史环境、文化心理、人文地理、法学等角度探讨了鸦片在西北地区蔓延及屡禁不止的原因。
关键词: 晚清西北地区毒品禁毒原因
Opium drugs and prohibitive policy of northwest area in late ch'ing
Chu chenge
(Xi'an United University Department of politic and history , shanxi Xi'an,710065)
[abstract]:The article make studies of the changes from export of opium drugs to inport of opium drugs in northwest area in late ch'ing period, and all kinds of prohibitive policy and measures that the Government of northwest make . Form the environmen of history，culture psychology， geography and science of law point of view, The article study the reason for opium drugs' inundation in northwest area.
[key-word]:late ch'ing、 northwest area、opium drugs、 prohibitive policy reason

晚清中央政府在禁烟毒的方式上有"弛禁论"与"严禁论"的不同认识。1840年以后，禁烟法令事实上成为具文，特别是经过第二次鸦片战争，鸦片贸易合法化，全国进入了长期"弛禁"时期。19世纪末20世纪初中央政府改变禁烟政策，于1906年制定"十年禁�"计划作为"新政"的一部分，全国性的禁烟运动取得较好效果。晚清时期我国西北地区（1884年以前，西北地区的行政区划包括甘肃和陕西两省，青海、宁夏和新疆等边疆少数民族地区实行军政合一体制，1884年以后，西北地区包括陕西、甘肃、新疆三省，青海和宁夏地区行政上归甘肃省管辖）经历了从烟毒输入地到烟毒输出地的变迁，西北地方政府针对烟毒有不同措施和对策，这些对当前西北地区的禁毒工作将有所借鉴。
一、西北地区从烟毒输入地到烟毒输出地的变迁
1 西北烟毒问题始于道光末年和咸丰时期的种植。
陕西人贩卖和吸食鸦片，道光年间已有，但毒源自外省来。1831年《著陕抚通饬所属认真查拿食烟贩烟之人并明定卖罚章程上谕》提到"陕省地方向不出产罂粟花、葵花，并无造作鸦片烟之事，惟近来多有私食之人。自系外来奸商偷运贩卖，地方官查察不力，以致不能禁绝。"[ ]
甘肃的鸦片最早也是由外省输入。最初种植，一是咸丰以后鸦片由广东贩运入甘；二是道光末年，购种于陕。凉州之武威、古浪所属大靖，产烟最多，其味亦浓。 [ ] 到咸丰时期各县皆种，发展十分迅速。
一八三九年七、九、十二月道光皇帝针对新疆鸦片问题发了三道上谕(即《著新疆各城将军都统大臣等查禁鸦片兴贩吸食事上谕》、《著新疆将军都统大臣等实力查禁鸦片有犯必惩事上谕》、《著惠吉等随时查拿新疆各地鸦片吸食并栽种罂粟事上谕》,载《上谕档》），内容主要是：第一，新疆烟毒发生与地理环境有关，因为新疆西南北各城地处边陲，幅员辽阔，多与外夷接壤，难保无夷人入卡贸易夹带烟土，另外"荒僻处所，隙地不少，奸民射利，私行栽种"时有发生。第二，由于新疆栽种鸦片问题刚刚出现，督促地方官查禁鸦片，并根据民族地区特点加快制定地方法规。有栽种罂粟之发生，是因各城将军大臣等一味因循，不肯认真察办所致，由于新疆与内地情形不同，新定章程如有需要酌量变通之处，官员要悉心体察，妥议具奏。第三，犯罪方式以贩卖偷带烟土为主，栽种和吸食的也有少量。
新疆大面积的植烟始于咸、同年间，时约有一万陕甘烟农前往塔城、奇台等地，春去秋返，种植罂粟。吸食鸦片主要在汉族地区，新疆少数民族主要吸食大麻，新疆引种印度大麻主要是以经济油科作物种植于天山以南各地。16-17世纪莫合烟从印度传到新疆，随之而来的还有吸食大麻，18世纪大麻已渗透新疆各地。[ ]由于伊斯兰教义禁止饮酒和吸食鸦片，因此麻烟也就成了少数维吾尔族群众的奢侈消遣品，大麻毒品是新疆最主要最常见的毒品种类。
2 西北鸦片主要产地和消费地的形成。
1860年，清政府下令在陕、甘等省公开征收鸦片税，种植罂粟在西北取得了合法地位。至清末，陕西、甘肃逐渐成为鸦片的种植大省和消费大省。(参见下表，数据来源：《东方杂志》第五卷，第十一期，"数目"，1908年12月18日出版，第1-3页；《清朝续文献通考》（一）卷五十五，征榷二十七，浙江古籍出版社 1988年版，第 8104页)。
鸦片产量销量表（单位：担） 1905年 1906年 1907年 1910年
陕西产量 10743 10815 8088 10779
消费量 4652 4652 4652 4650
甘肃产量 4818 7988 4142 6403
消费量无资料无资料 45 45
新疆产量 144 187 178 166
消费量 144 187 178 166
三省产量总计 15705 18990 12408 17348
全国产量 142698 148103 119983 158505
将以上数字与文史资料相印证，可以知道：第一，陕西和甘肃是当时全国鸦片的主要产区之一。当时罂粟产量最大的省份为四川、陕西、云南、甘肃。甘肃的罂粟收益占农业总产值的90%。陕西关中的渭南、泾阳、凤翔、陕北的宜川、延川和陕南的汉中等县是陕西的鸦片产区，《曾文襄公奏议》中提到，陕西关中的八百里秦川，尤其渭南土地肥沃，所产鸦片质量可与印土媲美。但因遍植罂粟，粮食反而要贫瘠的渭北供给。陕西鸦片大量运销河南、山西、甘肃、四川和湖北等省，年销量高达数百万两。90年代以后"各省各地，烟苗广植，无地无之"[ ]
清光绪初年，甘肃各城镇曾禁开烟馆。但左宗棠离甘后，光绪25年，河州境内（包括除康乐县外的今临夏州辖地）种鸦片近3000亩。到光绪32年，凡有条件的地区几乎都种鸦片。1909年到1911年，陕甘总督长庚采取放任态度，种、运、售、吸一概不禁，永登、皋兰、靖远及河西、临夏的大片土地成为鸦片主要产地。甘肃的临夏地区1899年始植罂粟，地方政府即以每亩征税3钱至1钱2分的额度征税，当年即征得烟税500余两，此后逐年提高。每年收割大烟的季节，商贩云集临夏的大烟集市(当地俗称赶大烟场），极其繁华。（P183）[ ]。每年都有内地烟农到新疆偷植罂粟，人数达万人。他们集中于塔城中俄边境地区。
第二，在鸦片种植的刺激下，西北地区特别是陕甘的毒品消费市场随之形成。西北各省的烟民人数虽不易考证，但对比出产和行销鸦片的数目可看出端倪：陕西的鸦片除了自给，有大半外销。新疆的鸦片主要自给，虽有吸食，但因为"回民不吸鸦片，所应禁者商贩、兵勇及各处游勇耳" [ ]。甘肃由于人口少，鸦片主要以外销为主。由此推断，陕西的吸毒贩毒都比较严重，而甘肃的贩毒比较严重。
据文史资料记载，鸦片的大肆横行，导致烟民人数不断增加。19世纪60年代，陕西各地吸食鸦片成风，三原县"城里人吸食者十占其七，乡里吸烟的十占其三"，临潼县十占其四。陕北的宜川县 "乃至老少奔波，男女争嗜。始而城镇，继及农村，始而富豪，继而贫篓。倚枕燃灯，俾昼作夜。而通都大邑之间，有斯癖者，竟十居五六焉"[ ]。1906年8月至1910年3月，仅在戒毒场所戒毒者高达 15.6万多人。很显然这只是部分的烟民，当时陕西烟民人数当在20万以上，约占全省800万总人口的2.5%。[ ]
甘肃所产烟土除销于本地外，远销京、沪、冀、豫等地。全省城乡烟馆林立，仅兰州一地，烟馆多达300多家。1909年12月，宁夏将军台布给清廷的奏折称："该省（甘肃）种烟最多，尚无禁种消息，官员百姓家家烟火，彻夜开灯，巡警兵丁卧地持枪明吸不已"。 (p8071) [ ]
二、西北地方政府的禁政
1 西北第一个地方性禁烟法规--《新疆南路各城查禁鸦片烟章程》
道光二十年（1840年）正月，道光皇帝批准《新疆南路各城查禁鸦片烟章程》（以下简称"章程"）作为《钦定严禁鸦片烟条例》的特别法，这是一部综合性的地方禁烟法规。
由于"南路各城与北路伊犁等处情形不同"，"章程"的空间效力仅限于南疆地区。在《叶尔羌参赞大臣恩特宁额等奏为筹议南疆各处禁烟章程折》中提到"章程"以禁贩、禁种、禁吸为核心。"查回疆各城，鸦片烟一物由内地贩来者绝少，往往有外夷贸易之人夹带进卡……必须杜夷人夹带之弊，则其源自清；绝奸商兴贩之端，则其流自遏。至于不肖之徒，或零星购买吸食，或栽种罂粟熬烟，种种流弊，再所不免，均应一律严禁"[ ] 。
"章程"对三禁规定了具体的方法，主要有：（1）"外堵"即会同进卡贸易的各部落商头察查夹带，杜绝鸦片走私进口。（2）"内查" 即控制人员流动，在交通要道发行路票，；在幅员辽阔之城定点稽查，以防偷漏；在回疆八大城之外的通衢大道及周围大小回庄按月密查。（3）禁种，采用保甲之法进行预防。"以十家为一牌，设一牌长……如有烟贩，由该牌长举发，禀请拿究。倘有知情徇隐情弊，一经犯案，与乡约、邻佑一体惩办"。（4）将夷人分为卡内回子和卡外回子，区分管辖。前者因"久在声教之内"，依卡内回子例，后者交由商头阿奇木伯克治罪，驱逐出境，不适用充军刑，处刑也较前者轻。（5）张贴晓谕，限内自首免于治罪以及官员查办不利之责任。
2"弛禁"时期的陕甘禁政
道光二十五年（1845年）前两广总督林则徐调任署理陕甘总督时曾下令严禁鸦片入境，在陇东严加防范鸦片入甘。19世纪中后期陕甘总督左宗棠首先在陕甘实施禁政。由于陕甘是种植大省并且就工作难度而言 "禁种罂粟较之禁吸鸦片为易"，因此以禁种为首要工作。1869年左氏颁布《禁种罂粟四字谕》作舆论宣传，接着下令民间铲除罂粟幼苗，并宣布停征烟土税。他一方面督促地方官禁种鸦片，另一方面"拔恶卉而植佳苗"，推广替代种植，奖励各地种棉，并且开始进行戒烟工作(P275、P508-509、P525、P27-29、P530-531）[6]。1875年四月甘肃全境禁种鸦片烟。但是，由于军队暗中包庇和官吏之腐败，致使各种禁令形同废纸。1881年左宗棠只好撤禁令，改行"寓禁于征"的政策，希望依靠增加烟税的办法来达到禁烟的目的。1881年三月甘肃全省开征"烟厘"，自此甘肃全省烟禁大开。1884年，陕西巡抚边宝泉又下令禁烟，因遭各县官吏反对，只好收回命令，继续推行"寓禁于征"政策。"寓禁于征"非但未能禁绝鸦片，反而使鸦片在陕甘更加泛滥起来，社会矛盾迅速激化。以陕西为例，清中央政府每年从陕西征收烟亩税银13.5万两，当地政府每年征收也达30多万两。加之各级贪官污吏中饱私囊和高利贷者、商人趁火打劫的，其总数字超过这两项税银数字的总数。因此，"乡间穷困称贷之息，数倍于未植罂粟时；乡民穷困之状，百倍于未植罂粟时"(P477)[8]。
3 第二次禁烟运动时期的西北禁政
1906年和 1909年，陕西巡抚曹鸿勋和恩寿先后下令禁烟。宣统二年（1910年）八月，思寿奏陈陕省禁烟情形"陕省种烟地亩，约在五十三万余亩。自奉禁令，按年递减","禁吸一节，据各属册报，戒断者计五十六万余人，售卖烟膏各店，原有二千八百余家，歇业者已近三百家"。[ ]
随着禁烟在全国的实施，甘肃大面积的种烟基本禁止，但"该省地瘠民贫，重以灾旱不时，故取栽种渐减之法"(P905-907)[5]。宣统二年二次限期禁绝时，农业生产逐渐恢复。后因时势混乱国体变更，一些少数民族地区、边远山区又有偷种现象。
新疆产烟本不多，一般系自种自吸，故禁烟令下，不数月间几已净绝。甘肃新疆巡抚联魁这样形容当地的禁烟情形，新�"无大宗土药运销外省……查本省产烟之区，南路喀什道属较少，阿克苏道属库车、乌什、轮台、柯坪为多，北路伊塔道属之塔城、宁远、绥定、精河俱有烟地，而以镇迪道属之奇台、孚远、绥来、昌吉、呼图壁为最多。各属种户，多系土著，奇台、绥来则多关内客民租种，来去无定，查禁较难……从宣统元年起，将本省罂粟地税，普行免征……严饬地主不得再租种烟，违者，地亩充公，仍从严惩罚。"(P8100) [10]
第二次禁烟运动的第二年（1907年）陕甘的鸦片产量、消费量较往年都有明显下降，但禁烟成果并没有巩固下来，到1910年陕甘鸦片的产量和消费量较往年还有所上升，产量依然占全国的11%以上，消费量占全国消费总额的3.5%左右。禁毒非一蹴而就之事，其长期性与艰巨性可见一斑。
三、西北地区鸦片蔓延及屡禁不止的原因
毫无疑问，帝国主义的侵略和中国政府的腐败无能，是毒品长期流行并泛滥的主要原因。笔者以为，除此之外，我们还需要从社会生活环境、民族精神等方面深入探析鸦片蔓延的原因，透过历史去思考与反省。
从社会历史背景而言，中国人自古以来信仰中华中心主义，但鸦片战争后，中国一败再败于西方列强，接踵而至的割地赔款、丧权辱国，使国人陷入痛苦的深渊，但又寻不到摆脱落后的出路。这种消极绝望、无奈的心态与鸦片一拍即合。鸦片吸食之风，首开于宫廷的达官贵族阶层，整个统治阶级用鸦片来麻醉自己的肉体与灵魂。在中国这样一个官本位的国度里，统治阶层对毒品的追求，对下层社会具有强烈的示范效应和导向作用，马上得到下层的"呼应"，形成了所谓的"鸦片文化"。
从文化心理上讲，宋代以后政治经济文化中心东移，西北地区只具有国防屏障的意义，明清以来更成为罪犯戍边流放的荒蛮之地。清代在西北屡屡用兵，该地区民族关系复杂。西北人有过去的辉煌和辉煌带来的文化重负，也有衰败后的失落、尴尬、不服气，由此滋生出一种自卑性的自尊，一种无奈性的放达和一种尴尬性的焦虑，而鸦片就比较适合这种文化心理的宣泄与大麻类、可卡类毒品的兴奋作用截然不同，鸦片类毒品的特征是镇静作用，可以使食用者进入一种无忧无虑的超脱境界，能最大程度上满足避世、安静、自慰心理。数千年来一般民众以消极避世知足常乐为最理想的行为模式，而这种思维的极端往往容易走向对罪恶、对病态的容忍。所以一旦处在政治黑暗、环境恶劣的逆境时，整个社会容易产生以精神自慰抗御外部压力的状态。而这种心理上自慰借助吸食鸦片的形式，如魏晋的士大夫阶层为了逃避政治的极端腐败与黑暗，大谈玄理、狂饮烈酒、服"五石�"。
从人文地理看，西北地区地广人稀，面积占全国的三分之一强，给大规模的鸦片栽种提供了一定的物质基础，并且不易被发现；西北生存环境比较恶劣，经济不发达。劳动者终年劳作，收入微薄，在劳动强度大而身体赢弱的情况下，吸食鸦片可暂时消除疲劳，振奋精神。因为鸦片具有麻醉、镇痛、收敛等作用，在缺医少药的农村，鸦片被当作药物而广泛使用，成了平民百姓包医百病的救命良药；在贫困乏味的生活中，鸦片也是一种低廉易得的娱乐型消费品。"陕西吸烟之习，与山西同，人民自种自吸，不假外求"，(905-907)[4]因此在农村风靡一时。
从法学规范角度，其一，完善的法律和为政者的决心是禁烟的前提条件，但仅有法律和决心还不够，没有高素质的人去执�"徒法不能自行"。其二，传统中国社会秩序结构是一种"礼治秩序"，乡土社会秩序的维持，有很多方面和现代社会依靠法律维持是不相同的。在西北地区的乡土社会中，人们只服从家长的权威，而缺乏对整个社会的责任感和公德心；只有家族观念，而少有民族国家意识。于是尽管国家屡颁法令，但因烟毒有利可图，从乡村的土豪到城市的各种小集团的领袖争相趋之。种毒贩毒涉及官吏、军人、地主、土匪、商人、帮会、会党、马帮、鸨母、流氓、乞丐、农民等几乎一切阶层。官吏阶层每每借口禁烟而层层盘剥民众，使烟价抬高，于是只要是涉及鸦片的便能获利。以农民为例，种植罂粟可比种其他农作物的收入高三至五倍，于是有些人便不顾国家禁令和民族存亡，以至罂�"连畦接畛，满野缤纷"了。
[参考文献]：
[ ] 宣宗成皇帝实录，卷187，第8页
[ ] 穆寿祺.甘宁青史略正编. 卷二十七、卷二十四
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[ ] 李文治.中国近代农业史资料(第1辑)[Z].北京：三联书店，1957，464
[ ] 苏智良.中国毒品史[M].上海：上海人民出版社，1997
[ ] 左宗棠.左宗棠全集·札件[C].长沙:岳麓书社.1986,428
[ ] 王惠.西北禁毒史话[M]，西安：西安出版社,1999，75
[ ] 李庆东.解放前烟毒祸陕概况及其原因[A].《文史精华》编辑部.近代中国烟毒写真（下册）[C]，石家庄：河北人民出版社，1998，477
[ ] 清朝续文献通考.杭州：浙江古籍出版社， 1988
[ ] 马模贞.中国禁毒史资料[Z].天津：天津人民出版社，1998年版，193-194
[ ] 宣统政纪[Z]卷41，页33下-34上
（全文含摘要、参考文献共约7000字）

论旅游行业营业部挂靠经营方式——以深圳市旅行社管理为例
作者：褚辉\褚宸舸

发表于《深圳特区法制》2001年第2期

摘要：在当前旅游行业管理中，挂靠性质的营业部经营方式，是造成消费者权益经常受到侵犯的主要原因之一。这种挂靠的性质是一些个人、合伙企业利用所挂靠的旅行社企业法人的独立人格，为了规避国家法律政策对其在税收、业务范围等方面的限制，获得自身难以取得的交易信用与经济利益。其弊端有：消费者权益受到损害、为违法分子创造便利条件、对城市旅游行业形象不利、给国家工作人员滋生腐败提供土壤、逃漏国家税收、增加旅行社经营风险等。这种经营方式究其成因，主要是各方经济利益的驱动和旅游管理部门对旅行社评价标准的单一化造成的。要尽快改变营业部在旅行社挂靠的经营方式，就必须改革旅游行业现行的管理体制。
关键词：旅游行业营业部挂靠经营方式法人人格深圳市

一、深圳市旅行社挂靠营业部的现状和性质
深圳现有允许经营出境旅游业务的旅行社十家，除一家旅行社没有挂靠营业部外，其它九家社均以各种形式由私人挂靠经营，全市现有注册的挂靠营业部四十七家，而在营业部下面挂靠的分支机构就无法估算了。各营业部的接待、组团量占了被挂靠旅行社的50％以上，个别营业部甚至垄断了出境口岸的送关业务。
深圳市旅游局在营业部初建时，已就营业部的设立原则、经营范围、营业部与旅行社的关系等在《关于加强旅行社营业部管理的通知》（深旅字[1997]31号文）中做了详细的规定，并对营业部的经营管理提出了“四统一”的要求，即统一管理、统一财务、统一组团、统一接待。但各营业部在实际运作中均独立核算、自设帐户、自备护照、自持公章和财务章，形成非独立法人单位的经营实体。它们在业务上完全脱离挂靠的旅行社而自我销售，甚至设立自己的业务品牌。
在这些经营营业部的负责人中，虽有一些业务能力强的“老旅游”，但作为营业部的整体而言，大部分从业人员的素质较低。营业部对从业人员的管理一般也只限于业务联系。个别营业部为了节省开支，采用旺季招聘、淡季解聘的方式，造成从业人员较大的流动性。在这样一个缺少文化氛围、企业管理、正规培训、法制观念的环境下工作，不仅根本无法适应大城市旅游行业发展的需要，而且必然导致不良后果。例如，自1998年起，广东省深圳市市公安局、旅游局加大整顿旅游市场出境游业务以来，九家有挂靠营业部的旅行社均不同程度地受到处罚，有的甚至受到了停止办理护照的处理。近年来，旅游行业中众多侵犯消费者权益的个案大多为挂靠的营业部所为。例如，1999年 4月至6月，深圳一营业部负责人利用工作之便，购买、使用假出境卡，骗取外国领馆签证时被使馆工作人员发现；同年7月份，又一营业部组织泰国游时，发生导游人员与游客的恶性斗殴事件，游客最后在中国驻泰大使馆的帮助下才得以安全回国。
旅行社对挂靠营业部管理的失控，主要表现为营业部的层层转包行为。有的营业部收取定额的承包费后，就放弃对营业部的实际管理，又将营业部经营权出租，深圳旅游集团在一次清理转包、分包营业部的过程中，发现有的营业部竟然在其下又挂靠了10多家小型营业部。这种分包行为严重影响了整个城市旅游市场的正常秩序。
营业部挂靠经营方式在法律性质上，是一些个人、合伙企业利用所挂靠的旅行社企业法人的独立人格，规避国家法律政策对其在税收、业务范围等方面的限制，并且利用所挂靠的企业法人的独立人格获得了自身难以取得的交易信用与经济利益，所谓“拉大旗作虎皮”。这种营业部与旅行社之间的挂靠关系，实际就是个人或个人合伙依附于旅游企业法人，由被依附者代开发票、代为建帐、代征税收，依附者利用被依附单位的名义和提供的便利条件从事经营活动，并向被依附单位交付一定款额的保证金，或按经营比例交纳所谓“管理费”.这种情况在目前建筑行业中也比较普遍，有相当一部分工程队、项目部是个人利用企业的执照对外从事建筑业务，还有一部分企业名为承包租赁实为出借营业执照、帐号等。对于挂靠，由于挂靠经营者与所谓“主管单位”是一种依附关系，被依附单位或企业不仅为实际经营者提供经营上的便利（比如出借执照、账号），而且还收取一定的利益。被依附单位实际是转让其企业性质和名称，为挂靠经营者提供虚假的证明，因此对被依附企业应按出借经营执照予以经济处罚，被挂靠的旅行社应对自己过错行为的后果承担相应的法律责任。
二、营业部挂靠经营方式的弊端
l、消费者权益受到损害。
由于旅游者的整个出游活动（包括吃、住、行、游、娱、购的全过程）均委托了旅行社来代理安排，而挂靠营业部基本是小作坊式的经营操作，其对内对外的联系网络有限，操作具有任意性，游客的旅游全过程虽然花了钱但很难得到高质量的服务。营业部各自为政，自组自销，以短期盈利为经营目的，无法保障消费者的合法利益，卖团成风、出游宰客就是很好的例子。一些营业部在出现不足10人的情况下，经常是大家互相拼凑成一个团，这就是客人常常投诉的“卖猪仔”的现象，这种情况下组成的团队，出游如同“撞大运”，何谈质量保证？
2、为违法分子创造便利条件。
出国游是国家特许经营的政治性、政策性较强的业务，一些违法分子往往利用营业部管理的漏洞倒卖护照。例如：深圳一营业部的业务人员私刻、伪造有经营国际游业务的旅行社公章、执照，骗取澳大利亚使馆签证，导致12名引渡人员进入澳大利亚后，全部滞留不归，造成恶劣影响。
3、对城市旅游行业形象不利。
作为中国改革开放的前沿城市——深圳，旅行社是为国内外游客进出城市服务的一支重要力量，而且旅游的人流带来的信息流、资金流和物资流可以极大的拉动整个城市的经济发展，这一浅显的道理人所共知。众多私人承包的挂靠营业部，难以形成城市旅游行业的文化品牌。其粗放的小作坊式的经营管理，与创建国际化旅游城市的要求极不相符。从业人员素质的参差不齐，又使城市旅游行业对外招徕国际游客的力量薄弱，同时也造成组团和接待质量难以提升到与国际接轨的水平。
旅行社营业部数量的增加不仅加剧了目前旅游行业管理中的混乱局面，并且导致了旅游市场的无序发展，使游客养成了多头问价的习惯，形成了一个团队吊起来卖的怪现象，个别营业部采用不正当的手段，为自己打通经营之道，不惜违规违法，行业内部形成的回扣风也被当成正常的业务往来愈演愈烈。
4、给国家工作人员滋生腐败提供土壤。
由于营业部自主经营，缺乏有效的法律监督，在具体业务中所涉及的质量保障，送关便利等，均需要靠自身的力量去公关，必须所涉业务各方给予方便，这在一定的条件给权钱交易腐败滋生提供了土壤。
5、逃漏国家税收。
营业部单独进行税务登记，旅行社既缺乏将其税收统一交纳的热情，也缺乏对营业部税赋缴纳的监督，而营业部多数是对旅行社一本合并数字帐，相当多的营业部存在着假帐目、假报表，其对税务部门或报零收入或报亏，因此形成了税务部门和旅行社两不管的真空地带，逃漏税的空间很大。
6、增加旅行社经营风险。
营业部以旅行社的名义对外承揽业务，其与旅行社的关系只是内部关系，不能对抗善意第三人，旅行社由于出借其资质必须对外承担一切由此产生的债务、投诉等经营风险。在这类法律关系中，出于对债权人（消费者）利益的考虑，通常都使挂靠的营业部与被挂靠的旅行社承担无限连带责任，但营业部通常一出事就鸟兽散了，旅行社往往要独自承担“苦果”，这无形中增加了经营风险。
三、营业部挂靠经营方式形成的原因
l、各方经济利益的驱动。
作为旅游局——城市旅游行业的管理部门，向每个挂靠营业部收取几十万元的保证金，每年这笔收入合起来十分可观。
作为被挂靠的各旅行社从自身的效益（每月向承包者收取管理费）和市场竞争考虑，既想扩大市场份额，又不想增加新的投入。按照国家旅游局发布的《旅行社质量保证金暂行规定实施细则》第二条，各类旅行社须向旅游行政管理部门缴纳保证金数额如下：（1）经营国际旅行社招徐和接待业务的旅行社60万元；（2）经营国际旅游接待业务的旅行社30万元；（3）经营国内旅游业务的旅行社10万元；（4）特许经营出国（出境）旅游业务的旅行社另缴100万元。这笔款项占用旅行社大量资金，而旅行社通过出借资质，可以收取可观的管理费。
作为实际出资的个人或合伙只需交纳保证金和管理费，就可经营出境旅游业务，用旅行社的牌子进行事实上的只包盈不包亏的经营，其何乐而不为呢。
2、旅游管理部门对旅行社评价标准的单一化。
城市旅游管理部门把旅行社每年接待游客的数量作为对旅行社业绩判定的主要依据，并由此作为该旅行社在行业中的排名位置。这就促使各旅行社把各个挂靠的营业部的业务作为自己的合并报表，作为自己收入和接待人数的数据来源。旅行社虽然难以控制和管理众多的营业部，但这样“攒鸡毛凑掸子”凑数，往往可以保住该旅行社在本市、本省乃至全国旅行行业中的位置和名次。这种评价标准的单一化从客观上助长了挂靠营业部的发展。
四、解决营业部挂靠经营方式的对策
当前必须规范营业部设置，在必要的时侯应启动地方立法程序进行法制化。但要真正改变营业部在旅行社挂靠的经营方式，就必须从改革旅游行业现行的管理体制上求得突破：
首先，加强行业领导，各方从保障消费者权益、有利事业发展的角度出发，营造一个有利于旅行社生存与发展的大环境。建议城市旅游局、工商局，加强行业管理，取消营业部实际拥有的独立经营权，改为各旅行社的报名收客点。
其次，各旅行社必须端正经营指导思想，统一组团进行接待业务及经营。在旅游市场上，形成大批发商与众多零售商相结合的批发零售销售网络，增强城市旅游在国际市场的竞争力，尽快做好加入WTO的各项准备工作。
再次，行业管理部门应当加强管理力度，改革旅行社考核标准。对业务数量、服务质量和经济效益进行综合量化考核，并以此作为该企业在行业中的排名位置。