欧盟制宪与国际关系

复旦大学 陈玉刚

一、一体化的理论回顾。欧洲一体化的理论解释起初主要以厄恩斯特·哈斯的新功能主义和斯坦利·霍夫曼的政府间主义两派为代表。新功能主义认为，一体化是出于满足人们需要、更好地实现和促进共同利益的要求，要实现这种需要就必须建立具有一体化功能的国际组织，这种组织具有协调利益的差异性、提升利益的共同性的能力。当人们的需要越来越多地通过这种组织来实现后，人们对民族国家的效忠就会慢慢转移到这种超国家权威。政府间主义认为，一体化其实和一般的国际组织建立没有太大区别，一体化只是有关国家为了追求共同利益而建立的一种政府间合作。这种合作之所以能够深入，是因为它们只集中在经济这样的低级政治领域，在这些领域相关国家之间争议很小，很容易找到共同利益，而在外交、安全等高级政治领域，要进行一体化则几乎是不可能的。

这两者奠定了国际关系理论对欧洲一体化的自由主义、现实主义解释的基础。但是，1965年法国戴高乐政府为抵制欧共体联邦化发展趋势所造成的“空椅危机”，以及1970年欧洲政治合作的启动，使这两种理论解释分别陷入了困境。此后，新的理论探讨朝两个不同方向分叉：一是不再认为欧洲一体化需要专门的国际关系理论。一体化成员国之间的关系没能逃脱一般国家间关系的基本性质，因此这种研究就转向了一般的国际关系理论研究；另一种理论思路是不再纠缠于一体化怎样启动、会对国际关系造成什么影响等问题，而是把一体化作为一个既成事实，在此基础上来讨论其机制的运转和政策的输出，即一体化活动，这是一种比较政治的解释。

欧洲一体化的比较政治的研究把欧洲政治体看作一个自变量，它更关心这个政治体是怎样运转的，政策是怎样从中输出的。在众多比较政治研究探索的基础上，一种新的欧洲一体化研究在近10多年来发展迅猛，这就是治理理论。就像新功能主义在20世纪五六十年代成了欧共体的官方哲学一样，治理理论在九十年代很快也被欧盟默认为它的官方哲学，这在欧盟委员会2001年7月25日发布的《欧洲治理白皮书》就可看出。治理理论的讨论产生了许多新的概念和观点，但大体上主要有两种治理观：一是联邦主义的治理观；二是多层次治理。这两种治理都讨论权威从中央政府向上 超国家层面 、向下 次国家层面 、向侧面 公众和私人 的网络分散，都认为这种权力分散是发展的趋势，它比一切权力都被集中控制在中央政府会更有效，而且都认为这种权力分散应该是多层面的。但联邦主义和多层次这两种类型的治理有着重要的不同。联邦主义的治理更传统，权威的分散局限于一些不重叠的数量有限的管辖层面，譬如国际体系的层面、联邦政府层面、省或州的层面、地方政府层面等。其中民族国家仍是最重要的层面，其他行为体的作用只是对国家行为体作用的补充。多层次治理更强调治理的复杂多变、交叉重叠，治理可以随需要的变化而随时做出改变，而且其数量庞大。这两种治理在欧洲一体化中都存在，而且很难说哪一种治理是最好的。

二、关于超国家治理。统一国际关系和比较政治研究的有机结合点就是治理，是需要作出一些发展的治理。一体化源于外部性问题的存在。在经济学上，外部性指生产或消费者在自己的活动中产生了一种有利或不利的影响，这种影响带来的收益或者损失不是消费者和生产者本人所能获得或承担的。亦即这种收益或损失不是由受益人或被损人自己的活动造成的，是一种外部性。这种外部性在国际关系当中也存在，特别是当一个国家的目标无法由它来确保有效实现的时候，外部性就产生了。从历史上看，国家解决外部性问题有4种手段：合并或征服；闭关自守；政策协调；一体化。从解决外部性的角度来看，一体化是一种准内部化，把造成外部性的政策交付给一个共同的机构来制定和执行。解决外部性有两个重要标准，即效果和效率原则。欧洲一体化的产生正是为了解决当时严重的外部性如法德国家间的安全问题。而一体化的进程和路径则体现了效果和效率两个有效原则。建立一种正式或非正式的机制来解决外部性，这就是管理。管理可分为两种，政府的管理和社会的管理。这两种管理正好与上述两种治理模式相契合。治理所反映的那些价值趋向，正好符合欧洲一体化发展的需要，特别是其非权力的取向。这样治理产生于解决问题外部性的需要，以使有关各方更好地追求和实现共同利益。由某一个独立于成员国、又受成员国共同控制的超国家机制所实施的治理，我们可称之为超国家治理。

对于欧洲一体化来说，超国家治理的方法就是将存在严重外部性的问题的政策制定和实施监督交给共同体来执行。这是一种权力的委托，或者放在一起由大家共同来制定；这是一种权力的汇集，以使各成员国的政策变成欧洲的政策，即政策的欧洲化。当政策的制定发生这样的转移后，相关的利益团体的活动也会从成员国的层面转移到欧洲的层面来进行。对于欧盟来说，它的治理一方面要依赖于成员国政府，同时因为利益团体活动的转移，这使得欧盟在一定程度上也可依赖这些社会伙伴来获取制定政策和监督政策的能力，这就体现了治理的非正式、非权力取向。

三、欧盟制宪的国际关系意义。“欧洲未来大会”即欧盟制宪大会目的在于为欧洲公民准备一部宪法。不管我们对宪法如何理解，把它运用到国际关系之中，它对国家行为的约束力无疑要超过任何协定、条约和公约之类的文件；而如果这次大会能顺利、成功地制订出一部宪法，并被2004年计划召开的欧盟新一届政府间会议和各成员国所接受，那么在它的指导下，国际关系在一定程度上已经变得准国内化了。因此，单就这次会议的召开和形式本身，就对我们传统意义的国际关系理解提出了巨大挑战：为什么有关国家愿意去制定一部宪法，并让它来约束自己的行为？这种实践活动对国家关系理论提出了什么样的挑战？它预示着国际关系一个什么样的新的发展方向？

治理理论能够把国际关系和比较政治的一体化研究在一个更高的层面上嫁接起来。欧洲一体化的实质是要建立一种超国家治理，以便解决成员国相互间和共同对外的外部性。而欧盟这次制宪大会反映了欧洲各国想要赋予一体化这种超国家治理更明确的政治和法律地位的愿望，其历史意义不亚于威斯特伐利亚会议。威斯特伐利亚会议开创了一个民族国家体系的历史新时代，奠定了现代国际关系的基础，而这次制宪会议将开创一个民族国家体系和超国家治理体系并存的后现代国际关系时代。

文章出处：中国社会科学院院报