行政法论坛
宪法确立国家中央军事委员会的经过

□陈斯喜 刘松山　

武装力量是国家机构的重要组成部分，这是马克思主义国家学说的基本原理之一。宪法作为国家的根本大法，科学地规定国家的军事制度，确立军事力量的最高领导机关在国家机构中的地位和作用，对组织和完善国家领导体制，加强国防和军队建设，保障国家的长治久安，都具有十分重要的意义。中国人民解放军是长期革命战争中由中国共产党亲手缔造和组织起来的人民军队，随着中国革命的胜利，人民解放军就成为国家的武装力量。历史已经证明，党对军队的直接和绝对领导，是国家和人民的利益所必须的。这一点，过去、现在和将来都不能动摇。但作为国家根本法的宪法，如何科学、适当地体现军队在国家机构中的地位和作用，处理好党和国家与军队的关系，却是我们长时期面临的一项重大而复杂的课题。建国以来，适应社会主义革命和建设发展的需要，我国的宪法几经修改。其中，对武装力量及其领导机构的规定就经过了一个不断探索和完善的过程。 一

1949年，党领导全国人民夺取解放战争的全面胜利后，为组建民主的联合政府，周恩来、董必武同志亲自主持起草政协共同纲领和中央人民政府组织法等宪法性文件。起草过程中，引起大家热烈讨论的一个重要问题，就是新中国实行什么样的军事制度。大家一致认为并确定，应总结新民主主义革命时期人民军队建设的成功经验，彻底肃清军阀割据的残余影响，建立新型的人民军队。这个军队的特点是，不搞地方武装，以新民主主义的精神统一全国军队，党的政治工作是军队的灵魂。根据政协共同纲领和中央人民政府组织法的规定，国家建立统一的军队，受中央人民政府革命军事委员会统率，实行统一管辖和指挥。军事委员会设主席一人、副主席若干人和委员若干人。军队建立政治工作制度，适时实行义务兵役制，军队和平时期参加劳动生产。随后，毛泽东当选为中央人民政府主席兼军事委员会主席。中央人民政府组织法第七条还规定，中央人民政府委员会行使的职权之一是，任免人民解放军的总司令和副总司令、总参谋长和副总参谋长、总政治部主任和副主任。据此，全国人大常委会于1954年曾根据国务院总理的提请，决定任命了总参谋长、总政治部主任等人员，以后又陆续通过了个别任免。这些都表明，建国之初，我国武装力量的最高机关已成为国家机构的重要组成部分，军队向国家化、法制化迈出重要步伐。在以后较长的时间里，以毛泽东、朱德、彭德怀等同志为主要领导人的中央人民政府革命军事委员会，领导人民军队卓有成效地开展了一系列军事行动，实现了国内的统一、和平与稳定，为尽快建立人民代表大会制度、实现人民当家作主创造了良好条件，也为新宪法进一步确立国家军事制度积累了经验。1954年宪法将全国人民代表大会确立为最高国家权力机关，在这个前提下，各中央国家机关都由它产生，对它负责，受它监督，人民军队的最高领导机关也被纳入人民代表大会制度的范畴。宪法第二十条规定了人民军队的性质和任务，即“中华人民共和国的武装力量属于人民”，“它的任务是保卫人民革命和国家建设的成果，保卫国家的主权、领土完整和安全”。第四十二条规定，“中华人民共和国主席统率全国武装力量，担任国防委员会主席”，而“中华人民共和国主席由全国人民代表大会选举产生”，并根据全国人大及其常委会的决定，任免国防委员会副主席、委员。这些规定以根本法的形式确立了军队在国家政权中的地位，表明它是国家机构的重要组成部分。这就从本质上确定，军队的最高指挥权为国家所有，实施军事指挥的机关由国家建立并从属于国家最高权力机关，其使命是完成国家规定的任务。在确立武装力量最高指挥权的同时，1954年宪法还规定国务院“领导武装力量的建设”，明确了管理和领导武装力量建设的职权是国家行政权的组成部分，从而将武装力量的建设纳入国家建设的体系中。
应当说，1954年宪法对国家军事制度的规定是符合当时实际情况的，特别是面对复杂的国际国内形势，作为执政党的中国共产党能够坚定和富有远见地将武装力量的领导和建设纳入国家制度体系，为军队的国家化和国家机构的民主化指明了方向。但是，在十年动乱中，由于推行极左路线，过分强化党的一元化领导，国家的政权体制和国家机关之间的正确分工遭到严重破坏，人民军队的国家化和法制化受到阻隔。1975年宪法就是极左路线的产物。这部宪法没有将武装力量作为国家机构的组成部分，没有规定它在国家中的应有地位，也没有完整地规定武装力量的领导机关及其组成，以及武装力量的建设，仅在总纲中规定人民解放军和民兵是“中国共产党领导下的工农子弟兵”，“中国共产党中央委员会主席统率全国的武装力量”，并明确规定“全国人民代表大会是中国共产党领导下的最高国家权力机关”，这就使得武装力量在根本法上游离于最高国家权力机关乃至整个国家政权体制之外。由于受“文化大革命”和极左路线的影响，1978年宪法继续规定人民解放军是“中国共产党领导下的工农子弟兵”，武装力量“由中国共产党中央军委主席统率”，没有明确武装力量在国家中的地位。

二

十一届三中会以后，发展社会主义民主，健全社会主义法制，改革和完善党和国家领导制度，成为全党和全国各族人民的共同要求。适应这一要求，必须对以前的宪法作全面和重大的修改。1982年宪法就是在这样的背景下产生的。军事制度作为国家制度的重要组成部分，如何在这部宪法中予以体现，自始至终都是当时国际国内关注的敏感问题，也是参与宪法起草的同志和社会各界广泛争论的问题。经过长时间的讨论和酝酿，并由党中央作出最后决策，宪法终于以“中央军事委员会”一节较全面和科学地规定了国家的军事制度。这一规定是我们党和军队以及全体人民在总结建国以来军队建设实践经验的基础上作出的正确选择。
自1980年9月中共中央向五届全国人大第三次会议提出修改宪法和成立宪法修改委员会的建议后，直到1981年底，为起草宪法草案初稿和讨论稿，宪法修改委员会秘书处曾多次邀请各方面的专家、中央有关部门和社会各界的同志座谈，并向各地发出通知，广泛征求对修改1978年宪法中“国家机构”部分的意见。各方面普遍认为，改革和完善国家制度，必须处理好党和国家的关系，实行党政分开，确立武装力量在国家体制中的地位。那么，武装力量在国家体制中应由谁来统率呢?当时比较一致的意见是，应当由国家主席统率武装力量。大家认为，1954年宪法规定由国家主席统率武装力量是合适的，后来的两部宪法是在党和国家政治生活极不正常的情况下制定的，取消国家主席，规定由党的主席统率武装力量，混淆了党与国家的关系，主张在恢复1954年宪法中国家主席的设置的同时，规定国家主席对外代表国家，对内统率武装力量。宪法修改委员会秘书处根据当时各方面的普遍要求，在宪法修改草案的讨论稿中曾规定：国家主席统率全国武装力量，担任国防委员会主席；国家主席根据全国人大及其常委会的决定，任免国防委员会副主席、委员及解放军三总部负责人；国务院领导武装力量的建设。这些规定基本是对1954年宪法中军事制度的沿用和恢复。秘书处的同志认为，在规定国家主席统率武装力量的同时，设立国防委员会有利于加强集体领导，并可以有党外人士参加，因此讨论稿特意保留了国防委员会。与1954年宪法不同的是，考虑到国家主席应处于比较超脱的地位，不能行使行政权力，讨论稿又曾明确规定国家主席“不干涉政府工作，不承担行政责任”。但在征求意见的过程中，不少同志对上述规定提出了不同看法。有的提出，国家主席“统率全国武装力量”，却又“不干涉政府工作，不承担行政责任”，而政府又领导武装力量的建设，那么国家主席何以能真正行使统率权?有的提出，国家主席不干预政府，党的主席不领导军队，将来一旦有战争，党政军能否统一行动?有的提出，国家主席统率全国武装力量，但下面没有机构，如何统率?有的提出，国家主席地位十分崇高，又承担统率三军的重大职责，如何对其进行有效监督，以避免个别人利用军队实施个人野心?有的提出，1954年宪法规定的国防委员会实际上是虚的，并没有起作用，是否有再设的必要?这些问题都十分尖锐而又现实，引起了宪法修改委员会乃至党中央的高度重视。对这些问题的深入讨论中，展现了全国人民充分发扬民主、畅所欲言、满腔热情地创制国家制度的动人景象。
经过审慎的思考，人们发现，1954年宪法对国家军事制度的规定，基本符合当时的历史条件。但随着形势的变化，特别是总结“文化大革命”以来的经验教训，那时的规定已不符合今天的情况了。需要指出的是，早在1980年党中央刚刚作出修宪决策的时候，就有群众写信给宪法修改委员会秘书处，建议将党的中央军委划给国家，成立国家的中央军事委员会。在宪法草案的讨论中，有人曾建议，如要设立国防委员会，可否考虑和中央军委统一起来，在党内是中央军委，在国家体制上是国防委员会。在1982年3月11日宪法修改委员会第二次会议和12日召开的全国政协常委宪法草案(讨论稿)座谈会上，程思远建议，把党的中央军事委员会改为国家机构，由国家主席兼任军委主席。他还提出，为保证国家的长治久安，必须注意三个平衡，即军事和政治的平衡、立法和行政的平衡、军政和军令的平衡。其中，国防部与军事委员会之间的关系就是军政与军令的关系，军政是军事行政权的运用，军令是军事统率权的运用，军政与军令应当分开。这位历经几十年风雨的政治家不仅力陈他对军队统率问题的精辟见解，还呼吁，趁老一辈无产阶级革命家健在，应尽快在宪法中定下合理的军事制度，以保障国家的长治久安。

三

经过一年多的广泛讨论，在听取各方面意见的基础上，1982年春，中央果断作出决策：设立中华人民共和国中央军事委员会即国家军事委员会，领导全国武装力量；中央军事委员会实行主席负责制，中央军委主席由全国人民代表大会选举和罢免，对全国人大及其常委会负责；武装力量的建设，由国务院领导和管理。这一重大决策为在宪法中奠定什么样的军事制度指明了方向，并在1982年4月初被写进宪法修改草案的修改稿。中央还希望将这项决策交给全体人民讨论，继续充分发扬民主，汲取各方面的智慧和经验。为什么要作出这一决策?彭真同志4月22日在五届全国人大常委会第23次会议上作《关于中华人民共和国宪法修改草案的说明》时概括说：这样做，“就明确了军队在国家体制中的地位，有利于加强武装力量的革命化、现代化、正规化的建设，同时也便于应付当前世界动荡不定的局势。”4月27日，全国人大常委会公布宪法修改草案，交由全民讨论，广泛征求意见。中央作出这一决策，特别是彭真同志的《说明》公开发表和宪法修改草案公布后，立刻引起国际舆论的普遍关注，许多驻京的境外记者通过各种渠道来人来电询问为什么将原来由主席统率武装力量改为由军事委员会领导?国家设立中央军事委员会领导全国武装力量，那么，现在党的中央军委呢?国家军事委员会和党的军事委员会之间是什么关系?为向世界说明中央作出这一决策的原因，有关部门当时曾专门举行记者招待会，胡乔木、胡绳、王汉斌等同志还亲自草拟和批示对境外记者的答复。
中央预见到，设立国家的中央军委必然会在军队引起极大震动，许多同志会产生各种疑问和误解，特别是担心，设立国家的军委是否预示着要改变党对军队的绝对领导这一根本原则?因此，尽快向军队作一个说明十分必要。4月上旬，军队一定范围的负责同志在座谈宪法修改草案讨论稿时，也提出，讨论稿中有关军事制度的规定比以前的宪法有重大变化，需要在军队内部发一个解释性文件，以统一全军的思想。为此，经中央决定，并以中共中央的名义很快向全军发出《关于宪法修改草案规定设立中央军事委员会的通知》，在军内逐级传达和解释。
这份通知的代拟稿是由时任宪法修改委员会副主任委员的彭真同志亲笔起草的。通知强调宪法草案有关军队的条款，“是我国国家体制和军队领导体制的一项很重要的新的规定，是党中央深思熟虑的重大决策”，全面和深刻地阐述了改革军事制度的重要意义，回答了军队同志的种种担心和疑问。为什么要将军队纳入国家体制呢?通知说，我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，党所直接领导的人民解放军同时就是国家的军队，这是没有任何矛盾的。因此，作为国家根本法的宪法对军队在国家体制中的地位应当有所规定。同时指出，1978年宪法规定中共中央主席统率全国武装力量，没有规定军队同最高国家权力机关全国人民代表大会之间的关系，从国家体制看，是有缺陷的。为什么不规定国家主席统率全国武装力量?通知说，1954年宪法规定国家主席统率全国武装力量，在当时是适当的，因为那时国家主席同时担任党中央的军委主席。但是从长远看，这两个职务并不一定都由一个人担任。如果仍然采用1954年宪法的规定，就可能会名实不符而在实际工作中造成很大困难。设立国家的中央军事委员会，是否意味着削弱乃至取消党对军队的领导?不是。通知说，在国家的中央军委成立以后，党的中央军委仍然作为党中央的军事领导机关直接领导军队。而且党的中央军委主席将会经过全国人大选举担任国家的中央军委主席。这样，党的中央军委和国家的中央军委实际上将会是“一个机构，两块牌子”，就会更便于领导和指挥军队。同时，我军长期行之有效的各项政治工作制度，例如党委制、政治委员制度、党在军队中设立政治机关、建立党的各级组织和进行政治工作的制度，仍然将继续坚持和发展，这就进一步从组织上和制度上保证党对军队的领导。设立中央军委后，是由中央军委还是军委主席统率武装力量呢?通知说，宪法修改草案规定中央军委领导全国武装力量，又规定中央军委实行主席负责制，这就是明确规定了，中央军委主席统率全国武装力量，领导全军的工作。国务院如何领导武装力量的建设、与中央军委是什么样的关系呢?通知说，国务院仍将设立国防部，主管除国防工业生产以外的国防建设，包括国防预算、经费、编制、装备、补给、训练和军事制度建设等军政工作。而国防部的工作，实际上也将在党的中央军委直接领导下进行。通知最后指出，建立这样的军队领导体制，不但能够保证党对军队的领导，而且便于运用国家机器，加强军队各方面的工作，加强军队的革命化、现代化、正规化的建设，便于我军在必要时迅速转入战时领导体制，增强对任何突然事件作出迅速的有效的反应的能力，这对我们党和国家、人民的事业都是有利的。
随着宪法修改草案的公布，中共中央这一通知在军内被迅速传达。大家将讨论草案和学习中央通知的精神紧密结合，认为在新的历史时期，适应社会主义民主与法制建设的需要，必须明确树立全国人民代表大会是最高国家权力机关的观念，正确处理好军队与国家的关系；宪法修改草案对国家军事制度的新规定，决不是否定党对军队的领导，也不意味着军队地位的“降格”，而是对党和国家领导制度适时和重大的改革，必将会保障军队沿着民主与法制的轨道健康发展。全军思想空前统一，坚决拥护党中央的决策。
与此同时，全民讨论宪法草案的工作在有条不紊地进行。讨论中，不少人除流露出对上述问题的担心外，还提出了许多有价值或是值得思考的建议。有的认为，党对军队的领导应写得明确一点，不能回避，如党的军事委员会主席兼国家军委主席可在序言或别的地方明确写上。有的认为，作为国家机构的重要组成部分，宪法不仅要对中央军事委员会主席作出规定，也应对中央军委的组成方式作出明确规定。有的认为，由于军队具有特殊性，从长远来看，应对中央军委主席的任期作出限制。有的认为，宪法应规定，中央军委对国家权力机关负责，受它的监督并向它报告工作。有的认为，有关中央军事委员会的条款较少，内容也不复杂，可以不单设一节。有的建议在宪法上载明，中央军事委员会的组织由法律规定。有的还提出，“领导”武装力量和“统率”武装力量有什么区别?等等。随着修改建议的不断变化，宪法修改草案中“中央军事委员会”一节的内容也经历了数十次改动。
在历时四个月的讨论中，宪法修改委员会认真听取和研究了各方面的意见后，认为：中国共产党对军队的领导是政治上的领导、事实上的领导，宪法序言规定的党在国家的领导地位就已包含了党对军队的领导，不必在条文中再予规定；中央军事委员会既然由全国人大选举产生，其任期就应当与全国人大相同，每届任期五年，但由于军事的特殊性，宪法不宜对中央军委主席的任期作出限制；中央军委主席由全国人大选举和罢免，向全国人大及其常委会负责，但由于军事行为涉及国家机密，不宜报告工作；前几部宪法规定的都是“统率”武装力量，由于“领导”的含义更为广泛，不仅有统率的意义，还有组织和管理的意义，所以改为“领导”武装力量更合适。对是否要将军事委员会作为单独的一节内容加以规定，以及是否要在宪法中明确“中央军事委员会的组织由法律规定”，宪法修改委员会秘书处经过反复考虑，认为：中央军事委员会作为国家机构的重要组成部分，如不单独列为一节，国内外势必议论纷纷，对我政治上很不利，应当保留；由于军事委员会是否要制定组织法，是个有争论的问题，一时难以确定下来，但可以将原来分散于国家机构各节的类似规定综合为一条，即“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会以及其他国家机关的组织由法律规定”，这样，就便于将来酌情处理；同时，对中央军事委员会的组成作出规定，即由主席、副主席若干人、秘书长和委员若干人组成。这几条决定，彭真同志在1982年10月14日曾专门写信向胡耀邦、邓小平同志作了汇报，在以后的讨论中又略有改动。
经过这样的讨论，全党、全军和全体人民对确立什么样的军事制度已形成共识，五届全国人大第五次会议通过的宪法将这一共识及时肯定下来。彭真同志在宪法修改草案的说明中指出，我们的军事制度，是总结建国以来的历史经验，根据我国现在的实际情况和需要而制定的，它恰当地规定了军队在国家体制中的地位。并强调，在国家的中央军委成立以后，党对军队的领导并不会改变。18年来，我国武装力量领导和建设的实践证明，宪法的这一规定是正确的。尽管现行的军事制度还有待于进一步健全和完善，但军队在宪法的基础上向国家化、民主化和法治化的方向发展则是必然趋势。

（作者陈斯喜系全国人大常委会法工委国家法行政法室副主任，刘松山系该室工作人员）

《人大研究》2001年第3期（总第111期）