南方周末:直指政治改革,官方学者提交中国选举报告

　2003-02-20 　　

　　　　癸未施政

　　　　———南方周末聚焦两会【一】

　　　　“中国公民对现行的选举状况表现很冷淡，但是并不能说明他们缺少热情和觉悟，他们希望有机会参与和表达自己的意志，现行的选举制度和做法远远不能满足他们的需要。”

　　　　■实际上，民主选举不但没有把社会搞乱，相反，很多地方都是通过选举，实现了由‘乱’到‘治’。

　　　　■厌选已经成为一种普遍现象，它是当前选举中面临的一个最大的难题。

　　　　■“公民是为了利益才参加选举的，而不是基于对政治感兴趣或是对民主所做的善意的理解才参加选举的，他们参与愿望的强弱取决于利益的大小。”

　　　　■中国选举制度改革最主要的问题是能不能进一步扩大直接选举，而扩大直选最大的阻碍来自一种先验观点：中国经济文化落后，老百姓素质太低，搞不了民主选举。但大量调查表明，民主选举与公民素质和文化水平没有直接关系。

　　　　■“选举制度的改革势在必行，中国应当成为一个更加民主的社会，但在这一向理想奋斗的过程中，也存在着许多问题和困难，我们的路还很长。”

　　　　□本报驻京记者 林楚方

　　　　“有一种流行的观点认为，中国搞民主选举会把社会搞乱，影响稳定，这种观点是长期以来拒绝扩大直接民主选举的很有说服力的理由。实际上，民主选举不但没有把社会搞乱，相反，很多地方都是通过选举，实现了由‘乱’到‘治’。”

　　　　2月8日，在人民大会堂的一间宽敞的办公室里，全国人大常委会秘书组副局长蔡定剑博士对记者说。

　　　　2002年底，由中国人大系统部分从事选举立法、选举实际运作的官员和对选举有研究的专家、学者共同参与的《中国选举状况的报告》一书正式公开出版。

　　　　该项调查研究的课题负责人蔡定剑博士在《报告》序言中说，“1949年后，我国建立了民主选举制度，但是，我国选举的民主化程度仍不很高。政治体制的改革和政治制度的文明将是我国现代化发展的应有之义，而选举制度的改革是政治体制改革的关键和核心问题。这就是我们之所以特别关注选举改革的原因。”

　　　　用蔡定剑的说法是：此报告力求向公众提供一个中国民主发展，重点是中国选举状况的横断面，“中国选举状况到底是个什么样子，问题出在哪里，改革的方向应该是什么。”

　　　　高投票率是怎么来的

　　　　很长时间，高参选率一直被称作中国民主的一个成果。对此，一位研究者指出，高投票率并不完全反映中国选民的参选积极性，也不完全反映民主发育程度的高低。

　　　　《中国人大》杂志社副主编汪铁民在书中说，每当一次全国性的选举结束以后，各种统计数据表中“参选率”一栏所显示的数字会让西方国家惊叹，舆论也不约而同地把它作为选举成功的一条重要经验。

　　　　据了解，最近20年，中国参选率从总体上不断攀升，居高不下，一段时间，个别地方甚至接近100％。

　　　　分析其成因，汪铁民认为有几方面：首先是举国动员体制。在我国过去集体主义体制下，政府对全体民众有一种强大的动员能力，而这种动员能力在选举中得到最好的体现。

　　　　其次是委托投票被滥用，委托投票在总投票数中占有相当大的比例，汪铁民考察过几个地方，这个比例少则占百分之十几，多则百分之三四十。

　　　　“委托投票从立法本意上说，是少数个别的变通处理办法，但一些地方为了单纯追求高参选率，把委托投票变成了一种主要的投票方式。而委托投票有的成了一人代写一大把选票。在这种情况下，参选率失真也就不足为奇了。”

　　　　第三是流动票箱的作用。汪铁民分析，流动票箱的本意是因为中国地域辽阔，为方便选民而设，但在实际操作过程中，它却成了参选率没有达到要求时的一种应急措施。在一些地方，每当选举快结束、而回收的选票还难以达到上级要求时，工作人员就拿着票箱走街串巷收票。

　　　　“问题正出在这里，由于没有一套严格的程序限制，回收上来的选票很多是由工作人员填写的。这种现象屡见不鲜。”

　　　　他问一个乡干部，流动票箱里的水分有多大，对方回答，“大约10％，也许更多。”

　　　　此外，选举机构工作人员代写选票也很普遍，这甚至成为个别选举机构控制选举结果的重要手段，在很多地方，还会通过一些蝇头小利来诱导选民参加选举，甚至变相地强制选民投票。

　　　　为什么要追求这么高的参选率呢？“参选率不单单是一堆简单的数字，相反，它已被赋予了很强的政治内容。在我们国家，选举已成为一项十分重要的政治任务，而任务往往和具体指标联系在一起。”

　　　　在北京郊区调查时，汪铁民曾就选举问题与被调查者进行交流，“据讲，在有些地方，如果不采取一些特殊手段，参选率将会直线下降，不仅达不到法定人数，甚至会下跌到百分之二三十左右。在河北、辽宁等地的农村进行调查，也听到了相同的说法。”

　　　　选举中面临的最大难题

　　　　汪铁民说，由于追求高参选率，使选举有朝着形式主义方向发展的趋向。一方面是参选率居高不下，另一方面，选民的厌选情绪日渐浓重。

　　　　“可以说，厌选已经成为一种普遍现象，它是当前选举中面临的一个最大的难题。”

　　　　汪铁民曾到辽宁省庄河市某镇走访过20多位村民，其中还包括村干部，他们中的大多数人认为选举只与干部有关系，和他们没有关系。

　　　　令人忧虑的是，这种厌选情绪已经蔓延到搞选举的干部和机构。

　　　　蔡定剑曾采访过一位在中央国家机关工作的法学博士，蔡定剑问他是否愿意参加人大代表的选举，他说，“从理论上讲，我会对选举感兴趣，但说实在话，如果不是领导提出要求，我不会主动去投票。”

　　　　这位博士进一步说，“我们的人大代表都是按单位组织选举的，虽然也允许大家联名提候选人，但不管你提了多少候选人，最后协商的结果往往还是按领导的意图确定正式候选人，这样的选举很难引起大家的兴趣，其实谁当选也无所谓，选上的人大代表我们从来也不知道他做了什么，你说这样的选举有什么用？”

　　　　“我们通常以为的精英群体，如知识分子、公务员、企业家等，也都有厌选的情绪。我在北京一些高校和科研单位专门作过调查，他们当中一些人对待当前选举的冷漠态度让我吃惊，更让人吃惊的是，人大系统有相当一部分人也对选举感到厌烦。”蔡定剑说。

　　　　该项研究的一项调查问卷显示，愿意参加“下次选举”的人占被调查对象的70％，而汪铁民了解的实际情况却很糟糕，有四五成的人不愿意再参加选举或对参不参加选举抱无所谓态度。

　　　　为什么会厌选？“公民是为了利益才参加选举的，而不是基于对政治感兴趣或是对民主所做的善意的理解才参加选举的，他们参与愿望的强弱取决于利益的大小，而不是取决于政治觉悟的高低和民主意识的强弱。”

　　　　汪铁民直言不讳地指出，中国目前面临的一个突出问题是选举和利益脱节，这主要体现在两个方面：

　　　　其一，选民和代表之间没有形成一种稳固的利益关系，虽然宪法和法律规定代表是由选民选举产生，必须对选民负责，受选民监督，反映人民的利益和要求，但并没有一套衔接细密的程序设计使之成为一种有效的机制。

　　　　其二，由于人民代表大会的决策作用还不够大，所以，他们无法主宰选民的利益。

　　　　汪铁民的这些观点得到了问卷调查的支持，一项关于个人利益与选举态度相关性的调查中，有47.7％的人认为“与个人利益关系密切的人参选最积极”。（在总共6项选择中，仅此一项占近50％）

　　　　素质高低与民主无关

　　　　中国选举制度改革最主要的问题是能不能进一步扩大直接选举，而扩大直选最大的阻碍来自一种先验观点：中国经济文化落后，老百姓素质太低，搞不了民主选举。真实的情况是什么样子？

　　　　蔡定剑在他的调查报告中用大量的事实回答了这个问题。

　　　　步云乡是中国第一个试行乡长直选的地方，2000年底，蔡定剑来到步云，探究中国农民对直选的态度和直选的效果。在步云，蔡定剑得到了农民对选举评价的原始话本，这位有改革意识的官员被深深触动。

　　　　一位乡里干部对蔡定剑说，直选乡长活动，群众参加人数之多，积极性之高，演讲、选举场面之壮观，为多年来少见，而且他们都是自发参加的。

　　　　在向竞选者提问时，一位年过六旬的老太太也不示弱，争抢话筒。而被孙子背着去投票的百岁老人周王氏在投票时神圣而幸福的笑容，永远定格于中国民主实践的漫漫长镜中，这一画面使蔡定剑感到震撼。

　　　　“当我看到当时竞选和投票的录像时，我受到极大的震动和感染。”蔡定剑说，“当中国农民在为了自己的选举权利不顾阻扰、四处奔走，冒着被打击报复的危险时，我们的一些理论家还在指责他们素质太低，不配搞民主选举呢！”

　　　　这次调查证实了大量问卷调查的结论，即民主选举与公民素质和文化水平没有直接关系，相反，只有利益才是决定选举的动力，有利益才有激情，才会去投票。在安徽、在四川、在河北，蔡定剑不只一次地发现中国农民的民主热情。

　　　　为什么百岁老人在寒冷的冬天从温暖的家来到投票站？为什么一个人已经全身瘫痪还要别人抬到选举大会会场来竞选村官？为什么那么多没有多少文化的农民揣着法律四处奔走，上访告那些不依法搞选举的干部，苦苦寻找着民主权利？

　　　　蔡定剑在书中写道：他们可能不知道什么是民主，什么是选举制度，但他们知道什么样的选举他们应该参加，什么样的选举他们不愿意参加，这种热情和追求不是因为他们对民主的理解和对政治的关心，而是因为他们对自己利益的关注，是对自己命运的关切。

　　　　“民主实践是最好的民主教育，一次直接的民主实践超过100次的民主教育。利益因素是选举最有力的动力。”

　　　　蔡定剑得出的结论是：政治是经济的集中表现，一种好的政治制度就是要使个人利益得到充分表达和体现；一种好的选举制度就是能使选举行为与人们的利益建立联系。选举制度的真谛在于通过公民广泛的参与，选出代表某种利益的人来。每个智力健全的公民都能判断自己的利益所在，关键是我们相不相信群众，是不是真正尊重公民的民主权利。

　　　　调查结果也证明，“公民的文化素质并不能决定他的政治参与能力。”

　　　　“说农民素质太低，搞不了选举，完全是一种主观想象。”

　　　　现行官员选举中的问题

　　　　中国各级国家机关的领导人员是怎样选出来的？沈亚平和陈克林两位地方人大官员在报告中作了客观、真实、详尽的描述。根据地方组织法规定，地方正职应该进行差额选举，在推不出候选人的情况下，可以实行等额选举。

　　　　陈斯喜认为，这一规定实际上已经明确了地方正职进行差额选举是基本原则，只是在候选人确实只有一人的情况下，作为例外，也可以实行等额选举。

　　　　“但实践中，等额选举却成为常例，差额选举反而成为特例，这是背离地方组织法规定精神的。”他举例说，在1997年到1998年省级人大换届选举中，所有正职领导人全部是实行等额选举。

　　　　此外，地方组织法规定，“人民代表大会常务委员会副主任，乡、民族乡、镇的人民代表大会副主席，人民政府副职领导人员的候选人数应比应选人数多一人至三人。

　　　　“但实践中几乎全部只差额1人，没有关于差额2人以上的资料。”

　　　　陈斯喜举例说，有些副职领导人员选举搞“陪选”，北方一家报纸报道，某县开人代会，一位被代表联名提出的候选人竟然得零票。记者问她为什么，她说自己是作为陪衬的候选人，上面规定要实行差额选举。在被确定为候选人时，县委领导就要求她和县委保持一致，自己也不要投自己的票，要是得了零票就是最大的胜利。

　　　　陈斯喜还谈到，候选人介绍简单、不透明也是一大问题，比如，各级人大代表的选举，候选人介绍一般都只印发一张两三百字的简历，除了姓名、年龄、学历、工作经历外，几乎没有其他资料。他们的问卷调查显示，有一半人最想了解候选人的“能力和水平”，三成人想了解“道德和品行”。

　　　　“可是，现在的候选人介绍恰恰没有这两项内容”。”

　　　　问卷调查还显示，77.9％的代表只了解国家机关候选人的“一点简历”，另有12.4％的人对候选人“很不了解”，只有6.4％的人表示“很了解”。

　　　　据了解，虽然一些地方也开展了候选人亮相活动，大致有三种方法：全体会议上亮相，代表团会议上亮相，电视上亮相。但亮相时一般不发表讲话，由于亮相时间短，代表难以全面了解候选人才干、思想和主张，只能凭相貌等就决定投票，以致有的候选人由于貌相不如人而被淘汰。

　　　　“在这种情况下，代表很难投票。候选人也只能听天由命，很难凭才干能力争取获胜。”

　　　　另外的一个焦点是候选人的确定方式。按法律规定，候选人的确定有两种方式，一种是组织提名，另一种是代表联合提名，但在实践中，代表联合提名往往受到极大限制。“有些地方实际上已经没有代表联名，代表联合提名权名存实亡。”

　　　　从实践来看，在沈亚平、陈克林和陈斯喜的调查中都反映，影响代表联合提名的主要因素包括：不给代表发提名表，不让代表进行“串连”酝酿提名，有地方不让代表进行任何形式的会下活动和跨团提名，同时又把每个代表团划得很小，使代表很难在本代表团内征集够联名所必须的人数。

　　　　这些实践中的种种做法都是为了规避、抵制、违反选举法和地方组织法。而在专家看来，选举法和组织法才真正反映了执政党和广大人民的根本利益。

　　　　选举改革大方向

　　　　在对当今中国的选举状况进行了一番描绘和分析之后，专家们对选举改革的方向提出了一些建议。

　　　　陈斯喜提出，当前应该“强化竞争，改善国家机关领导人员选举机制”。首先是要保障代表提名权，将法律规定的代表提名权落到实处，代表提名不应受到任何不合法的限制。

　　　　此外，有必要建立非对抗性竞争机制。“在选举安排上，必须为候选人开展竞争活动留出必要的时间；竞争选举活动也应当在本级人大常委会或者单独组织的选举机构主持下有秩序地进行。”

　　　　如何发挥候选人自身的作用？陈斯喜建议，候选人应该可以在公共场所和广播电视上进行演讲，在允许的公共场所张贴宣传品等；候选人主要以自己的力量开展宣传活动，同时允许组织义务后援班子，但人数以不超过10人为宜；候选人也可以投入一定费用，用于印发宣传品、打电话等必要开支，但应当有最高限额。

　　　　“应该完善和扩大差额选举，杜绝变相等额，”陈斯喜说，“全国人大常委会委员的差额选举已经实行三届，实践证明是成功的，应当从法律上作出明确规定”。

　　　　全国人大农业与农村工作委员会法律室处长周晓东则从选举的技术角度，分别对省级人大代表和较大的市的人大代表直选进行了假设分析，并认为从选举技术的角度，中国先在省级和较大的市一级扩大直接民主选举是可能的。报告的另一位撰写人、国家行政学院杜钢建教授认为，当前中国进行乡镇长直接选举改革的条件已经成熟，并进行了大量的论证。

　　　　中国政法大学焦洪昌教授认为，“中国公民对现行的选举状况表现很冷淡，但是并不能说明他们缺少热情和觉悟，他们希望有机会参与表达自己的意志，现行的选举制度和做法远远不能满足他们的需要。”

　　　　“选举制度的改革势在必行，中国应当成为一个更加民主的社会，但在这一向理想奋斗的过程中，也存在着许多问题和困难，我们的路还很长。”蔡定剑说。