公法评论

阿根廷－－一个国家的破产

樊弓

　

2001年12月，阿根廷政府面高额外债，宣布停止偿还本息。事实上等于宣布政府破产。接踵而来的是，比索贬值，银行冻结，街头骚乱，总统辞职。众多阿国人一夜之间从小康变成赤贫。
阿根廷没有理由落到这步田地。她资源丰富，土地肥沃，国民教育程度高居南美州上游。人均国土面积和人均GDP都是中国的10倍。上世纪初，她的人均收入曾经高于法国和德国。法、德在二战的废墟之上建成世界强国，而阿根廷却在近半个世纪反复进入大起大落式的恶性循环。这一次又是什么力量，使阿国从一个中等发达国家转眼之间成为一个国际乞丐？
阿根廷的教训尤其值得中国知识分子深思。中国刚刚加入WTO，而阿国自91年开始实施全球化。中国从70年代末结束文革开始改革开放，阿国自83年结束军人专制恢复民主，以后开始推行私有化和经济改革。中国有台湾问题，阿国有马岛争端。阿根廷比索与美元实施固定汇价有十年之久。人民币与美元官方兑换率也固定了差不多的时间。阿根廷人阴阳差错地走上了一条具有阿根廷特色的改革开放道路，并为此付出了惨重的代价。如果我们不希望阿根廷式的崩溃发生在中国，那么我们就非常应该去了解，在那里，改革开放为什么会遭受如此重大的挫折。

失败的改革开放

1982年，风雨飘摇的阿根廷军人政权诉诸民族主义，孤注一掷偷袭马尔唯纳斯群岛（即佛克兰群岛），以武力统一国土，遭到英国武装干涉。在阿军惨败之际，军人政权也随之灰溜溜地垮台。塞翁失马，焉知非福。国难之后的83年，民主回到了阿根廷。
结束专制后的首任民选总统阿方辛（Alfonsin）接过了军人执政后的烂摊子，在恢复公民政治权利方面逐渐走向正轨。然而此后数年，阿根廷经济仍然举步唯艰，最突出的问题就是通货膨胀。
阿根廷政府部门开支庞大，一直是沉重的经济负担。然而收缩政府开支则意味着公职人员大量失业和社会福利大笔削减，其结果必然是怨声载道乃至社会动荡。于是阿政府饮鸠止渴，大印钞票填补财政空缺。一时间通货膨胀率成为天文数字，最高时达到百分之五千。也就是说，照这个通胀率，年初的一块钱到年底只值两分钱。在这种高度破坏性金融状态下，本国资本是能逃就逃，外国资本望而却步，经济发展几无可能。在阿方辛政府执政末年，阿国人38％生活在贫困线以下。也就是说，15年前，阿根廷已经以超通胀的方式破产过一次。
1989年, Menem 当选总统。1991年，阿根廷实施经济改革开放，除国企私有化以外，其最关键的举措便是比索美元 1:1 挂钩。这在当时无疑是必要的。货币"美元化"的直接结果就是迫使政府停止滥印钞票，而且取得了积极的，立杆见影的效果。通货膨胀即刻刹车。稳定的货币政策刺激了国内外的投资欲望。外国直接对阿投资从1991至2000年接近800亿美元。加上国企私有化，摈弃价格管制，开放私人银行业等等一系列经济自由化措施，阿根廷实现连续数年 7－8％的高速增长。到 1994年，贫困人口降低到 13％。Menem 也于 1995 年连任成功。
经济和金融改革创造了初步的繁荣，这本是深化经济改革和启动政治改革的大好时机。可惜，阿根廷浪费了宝贵的历史机遇。政府机构和开支庞大的问题不仅迟迟得不到解决，反而日渐恶化，赤字连年。1999年政府开支已到达GDP的28.2％（2001年估计达到1/3）。由于货币"美元化"，加印钞票已经不再可能，无法（或不愿）削减开支的 Menem 政府向国外大量发行债券填补空缺。到去年，政府所欠外债估计接近1500 亿，约为GDP的一半。
1998年，邻国巴西货币贬值。同时由于美国经济强劲，美元坚挺。与美元挂钩的比索事实上等于升值，阿国出口竞争力受到打击，经济开始进入连续36个月的衰退。由于担心阿国的偿还能力，国外投资者不愿继续贷款。阿政府无法借新债还旧债，只好于2000年3月向国际货币基金组织（IMF）求救。
IMF向阿国提供了低息（2.6%）贷款，可世界上没有免费的午餐。IMF理所当然地提出条件：进一步开放市场，深化改革并降低政府赤字。可惜这条逆耳忠告提得不是时候。阿根廷政府在经济繁荣的时候没有削减政府开支的政治勇气，在病入膏肓奄奄一息的时候那里还敢动手术？2001年财政空缺再达110亿。IMF于是停止输血。无法偿还外债的阿根廷终于走上了破产赖账之路。

阿根廷经济改革的教训

行百里，半九十。经济改革的开端往往是相对容易的。最艰难的改革在于最终建全完善有序的市场经济体系。而这块硬骨头又是非啃不可。阿根廷危机向世人揭示，不彻底的经济改革往往是前功尽弃。
1991年的货币美元化是必要的，在当时是刹住超通货膨胀的有力措施。但是，强行挂钩毕竟是权宜之计。在止住通胀之后应尽快完善金融体系，以便逐渐有序地回到市场。如果能够如此，阿国在巴西贬值货币之时或许能从容应对。要知道，应该贬值的货币躲得了初一躲不过十五。况且，常年喷发的活火山并不可怕，可怕的是一夜之间多年积蓄的能量大爆发。货币贬值也是类似道理。谁也斗不过市场。
阿根廷传奇人物庇隆所实行的"庇隆主义"，对阿国半个世纪以来的政治经济和社会产生了深远的负面影响。庇隆主义是阿根廷特色的市场经济，即国家干预经济加上不切实际的劳工福利。
阿根廷失业率长期高居不下，危机爆发前已经是 18％。这足以说明阿国劳工市场严重僵化。企业不仅创业成本高昂，而且面临烦琐的审批程序、费用，甚至贿赂。阿根廷工人工会过分强大同时而又腐败，在保护劳工的旗号下，敦促、买通国会建立法规，强迫企业提供高福利。组织工会保护劳工正当权益是完全合理的。但凡事有一个限度，物极则必反。阿根廷劳工福利和保障超越了经济发展，造成的结果是企业国际竞争力低下，经营成本高昂，创业愿望低靡，不愿增加雇员。
就业市场僵化的一个典型因素，就是企业无法解雇工人。除了工会压力之外，阿企业减员必须支付极高的辞退金。相比之下，格林斯潘在美国国会听政时曾经指出，美国经济活跃，就业率高的重要原因，是劳工流动性高，企业裁员在法律上和生活方式上都是全社会可以接受的常事。因此美国公司新增雇员无需瞻前顾后。
要降低失业率，就要消除就业壁垒，鼓励创业，减轻企业负担，疏通劳工市场。这些措施难免要受到来自既得利益（即工会）的反对。因此，改革的时机非常重要。在经济增长时就要居安思危，借东风及时启动改革。如果象阿国那样，等经济衰退时才想到这里，改革的障碍就难以逾越了。
市场经济的最根本所在，是产权。说严格点，是产权的法治保障。发展中国家最缺乏的是资本投入，尤其是中长期的投资。如果投资人在甲国的产权得不到法律的强有力保护，则自然倾向于将资金转投乙地。要吸引、鼓励投资，就要健全法制，保护产权。这在今天已经是经济定律。Menem政府提出了多项改革措施，却偏偏忽略了产权。
根据美国权威的传统基金会（The Heritage Foundation）和华尔街日报联合发表的"2002各国经济自由指数"，阿根廷在"产权保护"一项大大低于同等经济水平的国家。该文献指出，虽然阿国宪法要求司法独立，然而法院效率低下，程序烦琐，且常常受到政治干扰。阿国公民难以依靠法院解决产权纠纷或强制执行合同。事实上，产权问题不仅仅困扰着阿根廷。根据这项指数所调查的161个国家和地区，只有45个经济体达到了对产权的"高"或"较高"的保护程度。难怪世界上国家一大半是穷国。
产权保护不力和政府干预实业的直接结果，就是本国资本外逃。有人估计，阿根廷人存在国外的资金多达500亿美元。这笔钱如果留在国内，阿根廷断不至于落到今天这步田地。
值得注意的是，根据该指数，在产权保护力度方面，中国香港达�"高"分（1分），台湾达到"较高"（2分），中国大陆仍然是不及格的"低"分（4分），甚至低于阿根廷的"较低"（3分）。

滞后的政治改革和淡薄的公民意识

很多有识之士认为，阿根廷的危机表面上是经济问题，实质上来自阿国的政治体制，来自一个扭曲的、不彻底的民主，来自一个失职的知识阶层，来自一代不具备公民意识的人民。
根据阿根廷问题专家米勒教授（Jonathan M. Miller），阿国会议员选自各政党指派候选人，而不是在各选区独立竞选直接产生。这些议员的政治生涯不是取决于选民的意愿，而是来自对该党领袖的忠诚。他们在议会中不是依民意投票，而是满足一党私利。省长虽是由直选产生，但省财政来自联邦政府的拨款而不是当地的税收。省级官员连任的关键，是从"中央"拿到拨款去笼络自己的票源。在这种畸形的民主制度下，民意难以上达，杰出的领袖人物很难脱颍而出进入决策阶层。
前面提到的阿国各行业工会，同时掌握油水十足、价值逾亿的医疗和社会保险。如此的"含金量"使得工会成为腐败的温床，早已不是专一的工人利益代理人。工会在谈判桌下面跟资本家狼狈为奸的现象不是稀罕事。
对于阿国的灾难，其知识分子和人民难辞其咎。阿根廷的知识精英未能在市场经济理论上形成主流。其结果是，"绝大多数政治家基本不懂宏观经济学，不懂得金融和货币理论。"这句话出自临危受命的现任总统 Duhalde。其实这一句也是外行话。即使是美国，政治家（包括布什）们也不懂，只是他们的经济顾问是专家，而专家说话有人听而已。
长期的军人专制和不成熟的民主使得阿根廷腐败现象严重。至今悬而未决的腐败案中就有11名参议员接受工会贿赂事件。而阿根廷政府连年赤字的主要原因，又是产生于另一种改头换面的腐败，即不负责任的政客愚弄不成熟的人民。
阿根廷的民主进程历尽艰辛。阿国于1853年立宪。其近代民主始于1916年。没经几次大选，摇篮中的民主就在1930年被军事政变所扼杀，将国家引入混乱的年代，直至庇隆（Juan Peron）崛起。庇隆于1946年当选总统，1955年又被军人废黜。此后近20年政局动荡频繁。1973年庇隆东山再起，1974年死于任上。庇隆夫人继任不过两年，再次为政变军人取代。在军人执政的六、七年间，约有三万人神秘失踪。近一百年来，阿根廷人民就生活在这种民主－专制的轮回之中，实在是很难培养出健康的公民意识和民主素养。
阿根廷的政客政党为赢得选举，信誓旦旦地作出美好的许诺，诸如提供社会福利，提高公务员工资，增加工作机会，不加税等等。社会福利需要金钱，这钱从哪里来呢？要么来自税收，要么来自债券，要么来自印钞机。增加工作机会就意味着政府增加雇员，加重负担。这样一来，政府赤字当然直线上升。仅首都布伊诺斯艾利丝，从1991至1999，政府工作人员从28万增加到40万。而且，公务员工资远超过市场价格，加剧了劳工市场的扭曲和僵化。
阿根廷人民一方面不断地要求政府提供社会福利，提供公共就业机会。另一方面却普遍逃避公民义务。最显著的现象就是，阿根廷人逃税率估计接近40％。也就是说，只要将逃税率降低一半，阿根廷政府就可能扭亏为盈，避免破产。阿国人既然能逃税，当然就缺乏民主国家中的"纳税人"意识，自然不会关心政府怎样滥用税收。如果政治家花言巧语拍胸脯打保票提高社会福利，那些众多的"不纳税人"自然乐得去选这种三流政客去花别人的钱。导致政府开支达到一个近乎荒唐的比例：GDP的1/3。要知道，美国政府花大钱维持一个庞大而昂贵的军队称霸世界，打一发巡航导弹就是一百万美元，放一台火星探测器就是一个亿。其政府开支也仅占GDP的1/6多一点，而且美国每次大选，都有强大的呼声敦促削减政府开支。
阿根廷这么大的政府开支到那里去了呢？合乎逻辑的推测是：腐败。
有一种说法：有什么样的人民常常就会有什么样的政府。这话只对了一半。正因为人性是不完美的，健全的民主制度才是绝对必要的。而阿根廷在经济改革的同时缺乏配套的政治改革，正是其危机的深层原因。

阿根廷的前景

这不是阿根廷的第一次破产。因此这恐怕很难成为最后一次。如果不从历史中吸取教训，则历史就难免重复。阿国有很多人，包括"救国政府"总统 Duhalde，都倾向于把失败归罪于全球化，归罪于市场经济，归罪于国际货币基金会，归罪于外国投资（机）者，归罪于改革。如果 Duhalde 真要兑现他的许诺，再创一百万公共就业机会以降低失业率，那可就是真正的饮鸠止渴。不过破产的阿根廷政府恐怕是连这杯毒酒都买不起了。
阿根廷尽管栽倒在地，但她的自然资源，人力资源，工农业基础设施和生产能力基本无损。外债还不起可以协商减免。人类文明早已超越了黄世仁逼杨白劳还债的阶段。如果阿根廷人能够正确地吸取教训，痛定思痛，坚持并加快政治和经济改革，建立和完善以产权为轴心的自由市场经济，应该能够从尘土中爬起来。邻国智利就是榜样。
问题在于，阿根廷的政治家有没有政治勇气告诉那些在痛苦中挣扎的人民，他们必须承受更大的痛苦以完成未竟的改革事业？种种迹象表面，阿根廷很可能会在改革开放的道路上倒退。这将阿国人最大的悲哀。
美国权威经济周刊《Barron》发表社论指出："阿根廷人或许不愿承认，他们更贫困了。但阿根廷的贫困是目标和意志的贫乏，而不是财富的短缺。几十年来，他们不断地推选出领袖人物去剥夺财富的生产者，这些领袖用窃取的财富自肥并笼络追随者。当阿国人改变这个政治行为的时候，他们的烦恼会容易解决得多。"
洛杉叽时报的评论标题更直接了当：《只有根除腐败，阿根廷的危机才会结束》。
阿根廷的危机对中国来说，应该是一个宝贵的改革"试点"。我们应该从中学到很多东西。毋庸置疑，中国不大可能发生一模一样的外债危机。中国的外债额与阿根廷相当。但中国的GDP总量是阿国的三倍，外汇存底高出阿国十倍。因此，中国在可见的将来不至于落到还不起洋人贷款的地步。也就是说，中国如果要加大改革力度，时机还不算晚。
必须认识到，阿根廷的很多深层危机都能在中国找到影子。中国跟阿国一样面临深化经济改革，探索政治体制改革和法治建设。中国的改革开放也同样遇到产权瓶颈。阿根廷面临的腐败问题，在中国人心中也是深深的忧虑。
中国的银行不良贷款额偏高，相当一部分国有企业效益低下，同时，中国人口压力和资源短缺远甚于阿根廷。阿根廷的知识分子枉为精英，人民没有尽到公民责任。那中国人呢？